Читать книгу "Общественные финансы регионов: приоритеты модернизации"

Таблица 2.11. Удельный вес важнейших источников налоговых доходов в консолидированных территориальных бюджетах СЗФО в 2004–2008 гг., %

Таблица 2.12. Динамика поступлений налога на доходы физических лиц в субъектах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг.

В целом в регионах округа налог на доходы физических лиц составлял 4–6 % ВРП, что свидетельствует о невысокой нагрузке в части налогообложения (для сравнения: в развитых странах Западной Европы уровень подоходного налога составляет 8-10 % ВВП, в США – 9 %).

Налог на прибыль организаций является вторым по значимости источником доходов регионов СЗФО, а в формировании доходной базы бюджетов Вологодской, Ленинградской областей и г. Санкт-Петербурга ему принадлежит доминирующая роль. Так, платежи по данному налогу в 2004–2008 гг. составляли 36–43 % от всех мобилизованных доходных источников в Вологодской области, до 30 % – в г. Санкт-Петербурге и до 28 % – в Ленинградской области. Следует отметить, что по уровню собираемости налога на прибыль Вологодская область в указанный период прочно удерживала лидирующую позицию в СЗФО (без учета г. Санкт-Петербурга).

В целом же за 2004–2008 г г. поступления налога на прибыль в субъектах СЗФО выросли почти в три раза благодаря значительному расширению базы налогообложения и улучшению платежей и расчетов в экономике (табл. 2.13). Величина чистого сальдированного результата деятельности предприятий и организаций ежегодно демонстрировала рост в среднем наполовину. Кроме того, увеличение поступлений частично было обусловлено прекращением действия ряда льгот по налогу на прибыль.

Таблица 2.13. Динамика поступлений налога на прибыль в регионах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг.

Судя по итогам 2008 г., наиболее высокие темпы роста поступлений налога на прибыль отмечались в Новгородской (почти 70 % к уровню 2007 г.) и Архангельской (47 %) областях. Существенно, на 40–43 %, возросли платежи по налогу на прибыль в Вологодской области, республиках Карелия и Коми.

В Мурманской области собираемость налога на прибыль составила всего 85 % к уровню 2007 г., в то время как в 2006–2007 гг. по темпам роста данного показателя регион являлся лидером в округе. Подобная ситуация сложилась в результате снижения объемов промышленного производства (на 13 %), вызванного мировым финансовым кризисом.

Налог на имущество юридических лиц является еще одной важной бюджетообразующей статьей, ежегодно формирующей доходы бюджетов регионов в среднем на 7–9 %. О возрастающей роли этого доходного источника свидетельствует увеличение в 2008 г. его абсолютных показателей более чем в три раза к уровню 2004 г. во всех субъектах СЗФО. Данное обстоятельство обусловлено тем, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ регионы были наделены определенными налоговыми полномочиями по налогу на имущество, в частности они могли устанавливать ставку налога с правом ее дифференциации.

Итак, в 2004–2008 гг. субъектам СЗФО удалось добиться значительного наращивания доходной базы территориальных консолидированных бюджетов. По итогам 2008 г. прирост совокупных доходов бюджетов регионов округа составил в среднем 24 %, собственных доходов – 21 %, налоговых платежей – 25 %.

Однако вследствие переломного характера 2008 года итоговые показатели мало подходят для содержательных выводов, поскольку учитывают разнонаправленные тенденции и не отражают реальной ситуации, сложившейся в конце года. Для того чтобы охарактеризовать состояние бюджетных систем регионов СЗФО в 2008 г., необходим анализ не итоговых, а квартальных и месячных данных.

Уже в III квартале 2008 г. проявления финансового кризиса ухудшили наполнение доходной части консолидированных бюджетов. Темпы роста всех ее основных составляющих резко снизились в каждом регионе СЗФО по сравнению с темпами роста в предыдущем квартале, за исключением Вологодской области. Увеличение в III квартале экспортных цен на черные металлы в 1,3 раза позволило региону достичь роста налоговых доходов более чем на 50 % за счет значительного сверхпланового поступления налога на прибыль. Сохранение в этом квартале позитивной динамики основных показателей бюджетных доходов в целом по округу было обеспечено преимущественно за счет Вологодской области (табл. 2.14).

Однако в IV квартале 2008 г. дальнейшие кризисные процессы и ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов неизбежно привели к прогрессирующему падению собственных доходов как в Вологодской области, так и во всех субъектах СЗФО и Российской Федерации.

Таблица 2.14. Поквартальная динамика темпов роста собственных, налоговых доходов и налога на прибыль консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2008 г., %

Подобная ситуация была вызвана резким снижением уровня поступлений налоговых платежей, объем которых в целом по округу в IV квартале 2008 г. составил немногим более 88 % к уровню III квартала. Наиболее неблагоприятное положение сложилось с поступлением налога на прибыль. В IV квартале платежи по данному налогу в целом по округу снизились на 32 % по сравнению с платежами в предыдущем квартале. При этом в наибольшей степени сокращение поступлений налога на прибыль затронуло Архангельскую область – на 63 %, Калининградскую область – 49 %, г. Санкт-Петербург – на 38 %. В Вологодской, Псковской областях и Республике Карелия поступления по данному доходному источнику сократились на 24–27 %.

Основным фактором сокращения налоговой базы по налогу на прибыль в Вологодской области явилось падение прибыли предприятий и организаций, 90 % которого пришлось на основную бюджетообразущую отрасль – металлургическое производство. Помесячная динамика сальдированного результата деятельности предприятий металлургии за 2008 г. фиксирует в октябре падение прибыли на 34 % к уровню сентября и прогрессирующий рост убытка в течение ноября – декабря.

В свою очередь, ухудшение финансовых результатов деятельности предприятий металлургии было обусловлено неблагоприятной конъюнктурой цен на рынке сбыта стали. Экспортные цены на металлопродукцию демонстрируют дефляционную динамику. Стоимость тонны черных металлов в декабре 2008 г. снизилась на 42 % к уровню августа (рис. 2.3).

Несмотря на снижение наполняемости доходной базы субъектов СЗФО в IV квартале 2008 г., в целом по итогам года удалось добиться роста доходных источников в результате достижения высоких показателей развития экономики и экспорта в I полугодии, что позволило компенсировать уменьшение бюджетных поступлений в конце года.

Динамика объемов задолженности субъектов СЗФО по платежам в бюджет в исследуемом периоде представлена в таблице 2.15.

Только в четырех регионах (республики Карелия и Коми, Архангельская, Псковская области) к началу 2008 г. удалось добиться снижения задолженности по платежам в бюджет по сравнению с 2004 г. В других субъектах, наоборот, произошло наращивание объемов задолженности по налогам и сборам в 1,2–5,3 раза. Наиболее высокий рост задолженности на 01.01.2009 г. отмечался в Мурманской (5,3 раза) и Калининградской (3,7 раза) областях.

Рис. 2.3. Ежемесячная динамика среднемесячных экспортных цен на черные металлы, руб. за тонну (по данным департамента экономики Правительства Вологодской области), прибыли (убытка) предприятий металлургии, млн. руб. (по данным Федеральной службы государственной статистики) и налога на прибыль, млн. руб. (по данным Казначейства России) за 2008 г.

Как положительную следует расценивать тенденцию существенного снижения удельного веса задолженности по платежам в бюджет в общем объеме доходов бюджетов всех субъектов округа.

Политика региональных органов исполнительной власти в отношении налоговой базы на протяжении последних лет содержала не только фискальные мероприятия, но и меры, направленные на упорядочение льготного режима налогообложения с целью стимулирования экономического развития регионов.

Таблица 2.15. Задолженность по налогам и сборам в консолидированные бюджеты субъектов СЗФО в 2004–2008 гг. (недоимка, реструктурированная задолженность и приостановленные к взысканию платежи), на конец года.

В соответствии с региональным законодательством субъектами СЗФО в 2006–2008 гг. предоставлялись льготы по налогу на прибыль и имущественным налогам (табл. 2.16). При этом сумма выпадавших доходов не являлась обременительной для бюджетов, что связано с ориентацией региональных властей на создание равных условий налогообложения и поэтапное сокращение налоговых льгот, за исключением льгот, установленных для инвесторов.

Таблица 2.16. Объем налоговых доходов, недопоступивших в консолидированные бюджеты СЗФО в результате предоставления налоговых льгот в соответствии с региональным законодательством

Таблица 2.17. Удельный вес налоговых доходов в ВРП субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %

Конечно же, такая сдержанная политика регионов в отношении предоставления налоговых льгот не может привести к существенному снижению налоговой нагрузки на субъекты экономики (табл. 2.17).

Как видно из представленных данных, в субъектах округа произошло увеличение налоговой нагрузки на экономических агентов – в среднем с 12,2 % ВРП в 2004 г. до 14,7 % ВРП в 2008 г.

Таким образом, действующая в субъектах система налогообложения характеризуется еще недостаточно активным выполнением стимулирующей функции. В этой ситуации поддержание оптимального уровня налоговой нагрузки на экономику при формировании налоговой политики должно обеспечить благоприятные условия для развития и диверсификации структуры экономики наряду с одновременным устойчивым формированием доходов региональных бюджетов.

2.2. Межбюджетные отношения субъектов Северо-Западного федерального округа с федеральным центром

Показателем, отражающим зависимость субъектов от федерального центра, является доля собственных доходов в доходной части консолидированных бюджетов.

Для Северо-Западного федерального округа характерна значительная дифференциация его субъектов по уровню обеспеченности собственными доходами. К наиболее благополучным в этом отношении регионам относятся Республика Коми, Вологодская, Ленинградская области и г. Санкт-Петербург, в бюджетах которых собственные доходы в период 2004–2008 гг. составляли 85–93 % (табл. 2.18).

По итогам 2008 г. несомненным лидером по данному показателю являлась Вологодская область – в консолидированный бюджет региона мобилизовано 90 % налоговых и неналоговых платежей.

Наименее обеспечена собственными доходными источниками Псковская область, в которой уровень собственных доходов в 2004–2008 гг. составлял в среднем 64 %. Остальные регионы СЗФО обеспечивались собственными доходами на 74–78 %.

Таблица 2.18. Удельный вес собственных доходов в консолидированных территориальных бюджетах субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %

Заметим, что для основной части регионов СЗФО в 2006–2008 гг. стало характерным постепенное сокращение собственных доходов и увеличение безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Поступления финансовой помощи из федерального центра в округ увеличились за 2006–2008 гг. более чем в три раза, а в бюджеты Мурманской, Ленинградской областей и г. Санкт-Петербурга – в 6 раз по сравнению с суммами перечислений в 2004–2005 гг. Такая ситуация во многом обусловлена увеличением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в связи с реализацией приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ.

Говоря об обеспеченности субъектов СЗФО собственными доходами, следует остановиться на характеристике межбюджетного взаимодействия регионов с федеральным центром и рассмотреть, как происходило вертикальное распределение финансовых ресурсов, сформированных на территории региона.

Налоговые, неналоговые платежи и другие сборы, мобилизованные на территории исследуемых субъектов СЗФО, распределялись в 2004–2008 гг. между регионами и федеральным центром следующим образом (табл. 2.19).

Таблица 2.19. Доля доходов, поступивших в федеральный бюджет, в общем объеме платежей, собранных на территории регионов СЗФО в 2004–2008 гг., %

Как видно из данных таблицы, несмотря на отдельные колебания, сохраняется довольно высокий уровень централизации доходов. Например, в Республике Коми сумма отчислявшихся центру средств превышала 65 %, что связано со структурой промышленного производства, в котором существенную роль играет добыча и транспортировка газа и нефти. Платежи, собранные в Архангельской и Калининградской областях, распределялись между центром и регионом практически поровну. Порядка 44 % доходов передавала в федеральный бюджет Ленинградская область.

Таким образом, хотя целью проводимой бюджетной реформы является повышение эффективности управления государственными финансами в рамках бюджетного федерализма, значительная часть бюджетных доходов остается в ведении федерального правительства. Регионы же, теряя доходные источники, сохраняют за собой массу расходных обязательств, переданных с федерального уровня. При этом в большинстве субъектов сумма отчисляемых в федеральный бюджет средств значительно превышает объем перечислений, передаваемых регионам на выполнение функций федерального центра, что свидетельствует о неэффективном управлении межбюджетными отношениями между Российской Федерацией и ее субъектами (табл. 2.20).

Таблица 2.20. Данные о межбюджетных отношениях субъектов СЗФО с федеральным центром в 2004–2008 гг.

Высокая централизация доходных полномочий, закрепляя зависимость экономического развития регионов от федерального центра, не способствует более полному использованию условий их саморазвития. Так, Г. Б. Поляк отмечает, что «чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства», а «уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах»[3]3
  Финансы: учебник для вузов / под ред. Г. Б. Поляка. – 3-е изд. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – С. 97.


[Закрыть].

Следовательно, вопрос децентрализации государственных функций сохраняет свою актуальность. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволит точнее учесть специфику и состав налоговой базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость доходов в бюджеты субъектов.

На протяжении 2004–2008 гг. четыре региона СЗФО – Республика Коми, Вологодская, Ленинградская области и г. Санкт-Петербург – являлись регионами-донорами. Остальные 6 субъектов округа относились к дотационным. Среди них самый дотационный – Псковская область. Основную долю (60 %) в структуре финансовой помощи, перечисленной в бюджет этой области за 2004–2008 гг., занимали дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Доля дотаций в Архангельской и Новгородской областях в 2006–2008 г г. составляла треть безвозмездных перечислений из федерального Фонда поддержки регионов (табл. 2.21).

Таблица 2.21. Дотационные регионы Северо-Запада Российской Федерации

Вместе с тем, как положительную следует оценивать тенденцию снижения уровня дотаций по отношению к собственным доходам в 2006–2008 гг. по сравнению с 2004–2005 гг., характерную для большинства дотационных субъектов округа.

2.3. Расходная часть консолидированных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа

Существенное наращивание доходной базы региональных бюджетов в 2004–2008 гг. позволило повысить финансовые возможности органов государственной власти субъектов Федерации в выполнении расходных обязательств.

Бюджетная политика регионов в сфере расходов в 2004–2008 гг. была направлена на сохранение социальной направленности бюджетов, применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых услуг, на оптимизацию бюджетной сети и реализацию приоритетных национальных проектов.

Характеризуя расходную часть консолидированных бюджетов, необходимо отметить, что начиная с 2006 г. прирост расходов в субъектах СЗФО, за исключением Вологодской и Калининградской областей, опережал прирост доходов, что свидетельствует о невыполнении одного из главных принципов бюджетной политики – соответствия бюджетных расходов объему мобилизованных доходов. Подобная ситуация сложилась в связи с объективным увеличением затрат на содержание бюджетных учреждений и на оплату труда их работников, индексацией заработной платы и социальных выплат. Поскольку в структуре расходов доминируют расходы на социальную сферу, являющиеся «защищенными» видами расходов, то регионы стремятся не снижать их по сравнению с уровнем предыдущих лет, а по мере возможности, наоборот, увеличивать (табл. 2.22).

Наряду с вышеуказанными причинами, на увеличение расходов консолидированных бюджетов оказали влияние следующие факторы:

♦ во-первых, отказ многих приватизированных предприятий от содержания объектов социально-культурной сферы и их передача на баланс бюджетной системы;

♦ во-вторых, – делегирование с 2006 г. всех расходных полномочий по социальной поддержке и защите населения с федерального на региональный уровень. Согласно данным Реестров расходных обязательств, полученным с официальных сайтов финансовых органов исполнительной власти субъектов СЗФО, объем делегированных расходных полномочий консолидированных бюджетов регионов в 2007–2008 гг. составлял 5-13 % в совокупных расходах, за исключением внутренних оборотов (табл. 2.23).

Таблица 2.22. Темпы прироста доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %

Необходимо отметить, что начиная с 2005 г. была законодательно запрещена схема введения «нефинансируемых мандатов», когда расходное обязательство устанавливалось федеральным законом, а его финансовое обеспечение возлагалось на бюджеты других уровней. Однако на практике все возрастающий объем федеральных расходных полномочий и их жесткое закрепление в федеральном законодательстве не позволяет субъектам РФ финансировать деятельность в сфере реализации данных полномочий по важнейшим для регионов вопросам.

Третьим фактором, вызвавшим рост бюджетных расходов, стало участие субъектов СЗФО в режиме софинансирования реализации приоритетных национальных проектов, требовавших выделения значительных ресурсов за счет бюджетов всех уровней.

Приведенная в таблице 2.24 укрупненная структура расходной части территориальных консолидированных бюджетов показывает доминирование в 2004–2008 гг. затрат на финансирование социальной сферы, в которую направлялось от половины до двух третей мобилизованных средств.

Важнейшим направлением расходов консолидированных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство.

Таблица 2.23. Динамика расходных полномочий, переданных Российской Федерацией субъектам СЗФО, за 2007–2009 гг.

Таблица 2.24. Укрупненная структура расходной части консолидированных территориальных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг., %

В структуре бюджетных затрат округа они занимают в среднем около 15 %, а в г. Санкт-Петербурге, Калининградской и Новгородской областях это вторая по величине статья расходной части консолидированных бюджетов. Удельный вес затрат на ЖКХ в суммарных расходах бюджета Вологодской области снизился с 13 % в 2004–2006 гг. до 9 % в 2007–2008 гг. Этот факт можно в основном объяснить увеличением финансирования, направляемого в экономику. В связи с проводимой в ЖКХ реформой подавляющая часть расходов этой отрасли передана на уровень местных бюджетов. Однако повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги повлекло за собой увеличение расходов региональных бюджетов, связанных с предоставлением гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Важное макроэкономическое значение имеет доля финансовых потоков, направляемых в реальный сектор экономики. Бюджетная система должна быть сориентирована на повышение роли факторов экономического роста, без которого доходная база бюджета не может быть устойчивой и стабильной.

Расходы консолидированных бюджетов СЗФО на финансирование национальной экономики составляли в среднем 11 % в 2004–2006 гг. и 15 % в 2007–2008 гг.

Приоритетным направлением социально-экономической политики субъектов СЗФО является развитие транспортных и социальных инфраструктур. Если в 2004 г. в транспортную отрасль и дорожное хозяйство направлялось в среднем 2,4 % расходов региональных бюджетов, то в 2005–2007 гг. – уже 6 %, а в 2008 г. – 11 %. В Калининградской области расходы на финансирование данной отрасли составляют 13 % суммарных расходов бюджета, в г. Санкт-Петербурге – 14 % (табл. 2.25).

Расходы, связанные с необходимостью государственного управления, поддержания общественного порядка и обеспечения безопасности, носили стабильный характер и в течение исследуемого периода составили 7–8 % затрат консолидированных бюджетов.

Как уже было отмечено, характерной особенностью территориальных консолидированных бюджетов в 2004–2008 гг. являлся высокий удельный вес социальных расходов, что позволяет назвать их социально ориентированными.

К ключевым направлениям социальных расходов относятся расходы на финансирование образования, здравоохранения, спорта, культуры, социального обслуживания и социального обеспечения населения.

Явными отраслевыми приоритетами консолидированных бюджетов регионов СЗФО в исследуемом периоде были расходы на финансирование образовательной деятельности – в среднем 24 % суммарных расходов.

Таблица 2.25. Динамика расходов на финансирование транспорта и дорожного хозяйства в субъектах Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.

Следующими по объему являлись расходы на здравоохранение. Следует отметить, что в 2008 г. на фоне реализации национального проекта по здравоохранению произошло снижение темпов роста расходов на данную сферу и, следовательно, сокращение их доли в суммарных расходах бюджетов до 14 % против 17 % в 2005–2007 гг. В основном это обстоятельство обусловлено реализацией инициированной федеральным центром реформы системы социальных льгот и увеличением расходов всех региональных бюджетов на проведение мероприятий в области социальной политики. В большинстве регионов расходы на социальную политику в 2008 г. выросли на 43 % против 34 % в 2005–2007 гг.

Несмотря на увеличение абсолютных показателей финансирования образования и здравоохранения, проблема финансового обеспечения этих отраслей остается актуальной. В 2008 г. уровень бюджетных расходов в сфере образования в расчете на душу населения во всех субъектах СЗФО превышал среднероссийский, однако среднего уровня данного показателя по округу достигли только 3 региона – Республика Коми, Мурманская область и г. Санкт-Петербург (табл. 2.26).

В отрасли здравоохранения ситуация с бюджетной обеспеченностью складывается хуже. В 2008 г. только в четырех регионах расходы на душу населения превышали среднероссийский уровень (республики Коми и Карелия, Мурманская область и г. Санкт-Петербург), в остальных субъектах подушевое финансирование отрасли составило 63–92 % от среднего уровня по Российской Федерации.

Расходы на финансирование отрасли «Культура» в исследуемый период оставались стабильными – 4 % от общей суммы расходов консолидированных бюджетов.

Подробная структура социальных расходов в разрезе регионов представлена в таблице 2.27.

Расходная часть бюджетов регионов имеет, кроме функционального разделения по направлениям, и различное экономическое назначение.

Таблица 2.26. Расходы консолидированных бюджетов субъектов СЗФО на образование и здравоохранение в 2008 г. (на 1 жителя)

Таблица 2.28. Экономическая структура расходной части консолидированных бюджетов регионов СЗФО в 2005–2008 гг., %

До 90 % расходов консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2005–2008 гг. приходилось на обеспечение текущего функционирования бюджетной сферы. Наибольшую долю текущих расходов составляли зарплаты бюджетникам, трансферты населению, связанные с различными социальными выплатами, и затраты на приобретение предметов снабжения и расходных материалов (табл. 2.28).

В большинстве регионов округа затраты капитального характера в исследуемый период были равны 11–12 % от уровня бюджетных расходов, а в Мурманской и Псковской областях они не достигали и 10 %. Исключение составляли г. Санкт-Петербург и Калининградская область, в которых на капитальные вложения направлялась относительно большая доля расходов – 25–33 % в г. Санкт-Петербурге и 18–27 % в Калининградской области. Капитальные расходы в регионах СЗФО ограничивались в основном строительством или ремонтом дорожного фонда, объектов социально-культурной сферы, модернизацией объектов коммунальной инфраструктуры.

Результаты анализа доходной и расходной части консолидированных бюджетов позволяют оценить сбалансированность территориальных бюджетных систем Северо-Запада в 2004–2008 гг.