Текст книги "Несовершенные институты. Возможности и границы реформ"

Если мы принимаем результаты исследования Родрика, нам все еще нужно больше данных для того, чтобы понять, почему некоторые страны страдают от прерывистого роста, а другие нет. Во-первых, этническое разнообразие и равенство доходов часто являются целями государственной политики, а не фиксированными параметрами. Во-вторых, исследование не говорит нам о том, какие обстоятельства позволяют некоторым странам сочетать высокий уровень этнического разнообразия и неравенства доходов с хорошей защищенностью политических и экономических прав. В-третьих, возможно одним из главных результатов исследования Родрика является утверждение о том, что у государства, поддерживающего защиту прав собственности, также есть стимул вести правильную (ориентированную на рост) макроэкономическую политику. Это утверждение не удивительно, так как ценность прав собственности тесно связана с макроэкономической стабильностью. Однако в анализе упущено исследование животрепещущего вопроса о том, почему некоторые государства допускают неполную защиту прав собственности и проводят несовершенную макроэкономическую политику. Отсутствие в исследовании таких тем не является удивительным: в одной работе прерывистый рост не может быть исследован на всех аналитических уровнях – например, с помощью изучения мотивов и ограничений политических лидеров. В главе 5 мы обратимся к политологии и исследуем вопрос, почему плохая экономика иногда является хорошей политикой.

Глава 5
Политическая логика плохой экономики

Представители общественных наук редко изучают большую исследовательскую проблему во всех ее измерениях одновременно. Вместо этого ученые применяют доступные им инструменты к тем аспектам этой проблемы, которые поддаются изучению. Тот аспект несовершенства институтов, который хорошо подходит для стандартного анализа на основе рационального выбора, состоит в вопросе о том, почему рациональные правители поддерживают политику, ведущую, как это известно, к экономическому упадку. Данная глава посвящена теориям рациональных правителей, видящих в плохой экономике хорошую политику. Эти теории не обращаются к неполноте знания (несовершенству социальных моделей), чтобы объяснить деструктивную экономическую политику, а интерпретируют проводимую политику в качестве рациональной политической стратегии. Посвященная таким теориям литература приходит к пессимистическому выводу о том, что максимизирующие полезность лидеры рано или поздно перейдут к деструктивной экономической политике, если только они не будут соответствующим образом ограничены. Рассмотрев примеры из этой литературы, я начну рассматривать два условия, которые формируют причины, заставляющие правителей пожертвовать экономическим ростом: их временной горизонт и размер их группы поддержки. При отсутствии внешних ограничений дисконтирующие будущее правители обладают стимулом немедленно присвоить доступные ресурсы, игнорируя возможности роста в долгосрочной перспективе. Подобным образом правители, опирающиеся на узкие группы поддержки, могут извлечь политические выгоды в результате передачи ресурсов небольшим группам своих сторонников даже на фоне экономического спада.

Тем правителям, которым нужно удовлетворить интересы крупной группы сторонников, остается меньшая доля прироста национального дохода для личного использования и реализации грандиозных планов, чем тем, кто опирается на небольшие группы. Поэтому в тех случаях, когда это не угрожает их политической жизнеспособности, правители предпочитают поддержку узких, а не широких коалиций, которая достигается путем стравливания влиятельных социальных групп и применения принципа «разделяй и властвуй». Если мы примем этот негативный взгляд на базовую мотивацию правителей, то станет очевидным, что единственный способ обеспечения условий для долгосрочного экономического роста в обществе заключается в ограничении его лидеров. Выполнение сложной задачи ограничения правителей требует координации и кооперации различных групп. Кроме того, для этого необходимо избегать ситуации дилеммы заключенного[72]72
  Анализ этой главы основан на общих предпосылках о природе благоприятного для роста институционального окружения. В частности, правители или правительства должны (1) давать достоверные обязательства защиты капитальных активов от произвольного присвоения частными или публичными акторами; (2) допускать существование и оказывать содействие тем институтам, которые снижают трансакционные издержки в производительной деятельности; и (3) обеспечивать макроэкономическую стабильность и необходимые общественные блага, а также способствовать производству и импорту чистого и прикладного знания.


[Закрыть].

В заключительном параграфе этой главы рассматривается следующий вопрос: можем ли мы объяснить логику ограниченного правления исключительно в терминах взаимодействия эгоистичных рациональных акторов, не обращаясь при этом ни к идеям (социальным моделям), ни к ограничениям, налагаемым путями исторического развития? Недавние исследования возникновения ограниченного правления в Англии и других странах говорят о том, что тот конкретный способ, которым акторы моделировали свое социальное окружение, выступал в качестве ключевого элемента возникновения демократических институтов.

Исследование политического выбора в пользу плохой экономики в теории рационального выбора часто начинается с анализа стратегий автократического правителя, который находится в упрощенной ситуации, предполагающей наличие только двух типов акторов: самого правителя и его подданных. Наиболее ярким примером подобных исследований является анализ поведенческих моделей бандитов-гастролеров и стационарных бандитов по Олсону (Olson 2000), который был вдохновлен историческим опытом китайских военных правителей в 1920-е годы. Олсон взялся за решение загадки, почему люди в большей степени предпочитали жить под контролем некого Фэн Юйсяна, одного из беспринципных бандитов. Очевидный ответ заключается в том, что на контролируемых им территориях Фэн Юйсян стремился бороться с грабежом других банд[73]73
  Формальный анализ см. в: Olson 1993; McGuire and Olson 1996. См. также: North 1979, 1981; Levi 1988.


[Закрыть]. В этот период беззакония китайские военные правители обычно вели себя как кочующие бандиты и, когда их армии были на марше, они стремились украсть все ценное, что могли унести с собой. Когда Фэн Юйсян создал военную силу, достаточную для того, чтобы овладеть обширной географической территорией, он перестал пускать на нее других бандитов. Иными словами, его выбор заключался в том, чтобы стать стационарным бандитом, правителем мафиозного типа, который не полностью опустошает свой регион, а инвестирует в его защиту и расширение экономики, своей налоговой базы.

Кочующий и стационарный бандиты сравнимы с рыбаками до и после того, как право на рыболовство становится исключительной собственностью: при открытом доступе рыбаки опустошают рыболовецкий промысел, а при исключительной собственности на него стратегией рыбаков становится оптимальный вылов. Олсон (Olson 2000) применяет простую неоклассическую модель, чтобы выяснить, почему собственный интерес стабильного автократа заставляет его поставлять общественные блага и ограничивать налогообложение. Рациональный правитель, желающий максимизировать налоговые доходы, должен принимать во внимание как отрицательное воздействие на предложение высоких налогов (поскольку высокие налоги снижают усилия), так и положительное воздействие на налоговые доходы способствующих экономическому росту общественных благ[74]74
  Норт (North 1979) рассматривает также агентские проблемы автократов, которые опираются на значительное число представителей для производства общественных благ и сбора налогов. Агентские отношения ограничивают эффективность власти правителя, а поведение его агентов, направленное на удовлетворение их личных интересов, может нанести вред экономике.


[Закрыть]. Максимизирующий правитель продолжает инвестировать в общественные блага до тех пор, пока новые общественные услуги приносят больше налоговых доходов (через экономический рост), чем затраты на них. Подобным образом правитель повышает налоговые ставки до тех пор, пока с ростом ставок растут и его доходы, а останавливается тогда, когда дестимулирующее воздействие налогов перевешивает более высокие ставки. Это означает, что стабильный автократ может быть склонен способствовать экономическому росту, но подобные благоприятные исходы внутренне нестабильны[75]75
  В однопериодной модели оптимальный уровень налогообложения, s*, достигается, когда повышение налогов выше этого уровня приводит, в результате отрицательных эффектов предложения, к снижению налоговой базы (национального дохода) в большей пропорции, чем пропорциональное увеличение уровня налогообложения. Что касается производства общественных благ, то правитель повышает свои расходы на общественные блага до тех пор, пока увеличение этих расходов на один доллар приводит к такому увеличению национального дохода, которого достаточно, чтобы добавить один доллар к налоговым сборам. Если равновесная ставка налога на доходы составляет одну вторую, то последний доллар, инвестированный в способствующие экономическому росту общественные блага, должен вести к увеличению национального дохода на два доллара, что даст один доллар дополнительных налоговых доходов. См.: Olson 2000, 8–9.


[Закрыть]. Со временем различные факторы обычно заставляют автократов сужать свои горизонты и вести себя подобно рыбакам в условиях открытого доступа. В число этих факторов входят старение и проблемы наследования, новые военные технологии, а также внешние или внутренние угрозы.

Олсон также применяет свою модель для анализа различий в поведении автократа и демократически избранного лидера, когда оба лидера действуют в долгосрочной перспективе. Модель говорит о том, что демократический лидер эгоистичного большинства инвестирует больше ресурсов в ориентированные на рост общественные услуги, чем дружественный росту автократ, так как последнего интересует только воздействие роста на налоговые доходы[76]76
  Мы предполагаем, что такой автократ опирается на небольшую банду сторонников и считает более эффективным вознаграждать этих сторонников напрямую, а не использовать общественные блага для увеличения их доходов в результате воздействия экономического роста.


[Закрыть]. Демократическое большинство интересует не только воздействие общественных услуг на налоговые доходы (которые оно контролирует), но и на личные доходы членов этого большинства. Поэтому демократическое большинство получает больше, чем автократ, выгод от каждого доллара, инвестированного в общественные блага, а значит, выше его готовность инвестировать больше[77]77
  Этот анализ демократии игнорирует проблемы агентских отношений между избранными лидерами и избирателями, которые поддерживают этих лидеров, включая роль влиятельных групп особых интересов.


[Закрыть]. Однако теоретический вывод Олсона о том, что демократия в большей степени способствует экономическому росту, может оказаться неверным, если автократ по личным причинам станет отдавать росту больший приоритет. Тем не менее рост при автократии нестабилен, так как ее лидер в любой момент может изменить приоритеты, чтобы удовлетворить свои непосредственные нужды.

Критическая проблема автократических правителей, контролирующих экономику, заключается в том, что они игнорируют внешние эффекты своих действий. Если продолжить метафору рыболовства, то при открытом доступе автократы, подобно рыбакам, не получают всей отдачи и не осуществляют всех затрат на свои инвестиции, а поэтому не учитывают внешние эффекты (не способны максимизировать совокупное богатство). Экономическая теория говорит нам, что внешние эффекты возникают в тех случаях, когда исключительные права собственности, в особенности права на исключение, пользование и передачу, не полны или отсутствуют. Внешние эффекты могут быть модифицированы, теория также говорит нам, что это может быть осуществлено путем введения новых прав собственности и более точного определения существующих, или путем регулирования поведения акторов. Практические соображения (высокие трансакционные издержки) часто препятствуют определению и принуждению к исполнению исключительных прав собственности. В случае океанического рыболовства, например, исключительные права собственности на конкретную рыбу до ее поимки невозможны при существующих технологиях[78]78
  В некоторых странах недавно проходил эксперимент по введению индивидуальных передаваемых долей или квот (ITQ – Individual Transferable Quota) в рыболовстве. ITQ представляет гибридную систему исключительных прав собственности и государственного регулирования (см. главу 12).


[Закрыть]. Подобным образом определение и защита исключительных прав собственности на экономику в целом и на ее налоговую базу не представляет легко решаемую задачу. Мы уже доказывали маловероятность устойчивого роста при исключительном индивидуальном владении экономикой. Теоретически существование рынка экономик или стран могло бы повысить уровень эффективности автократий, но подобное решение нереально или даже нежелательно в современном мире[79]79
  Вместе с тем в истории можно найти примеры покупки и продажи стран. Не далее как в 1917 году Соединенные Штаты приобрели у Дании группу островов, которые сейчас известны как Виргинские острова США.


[Закрыть].

Конечные права собственности на страну и ее экономику могут также принадлежать всей нации, что предполагает общее владение и действия правительства в качестве агента граждан страны. В мире полного знания и нулевых трансакционных издержек совместные решения граждан-собственников могут, принимая во внимание все издержки и выгоды, максимизировать совокупное богатство нации. На практике проблемы самоуправления и агентских отношений сделают невозможным достижение подобного идеального результата. Рассмотрим сначала проблему самоуправления. Когда ресурсы принадлежат тысячам или миллионам рациональных и эгоистичных совладельцев, то возникнет фактор безбилетника и пренебрежения групповыми интересами, если только поведение акторов не будет модифицировано эффективным регулированием или другими институтами. Подобные рассуждения применимы и ко множеству рыбаков, которые совместно владеют рыболовецким промыслом. Проблема агентских отношений возникает потому, что граждан слишком много, чтобы напрямую управлять государством. Они должны назначить своих агентов и наделить их властными полномочиями для руководства полицией, судами, вооруженными силами и другими общественными организациями. Имеющиеся свидетельства (смотри, например, литературу по теории общественного выбора) ясно говорят о том, что даже в зрелых демократиях граждане-владельцы не располагают всей полнотой контроля; агенты обычно располагают существенной свободой действий. Тем не менее ограниченное правительство является реальностью, и хотя демократия далека от идеала, часто она работает хорошо – права собственности защищаются, а представители народа способствуют общему благу. Современная социальная наука сравнительно хорошо понимает сильные и слабые стороны демократического правления, но меньше известно об искусстве эффективной трансформации институтов недемократических стран в демократические.

В следующем параграфе обсуждается еще одна теория, которая объясняет общественную политику и плохие экономические результаты в терминах личных стимулов лидеров правительства. Основное внимание здесь напрямую уделяется логике политического выживания, а также различиям этой логики в режимах различного типа, понимаемых как экзогенная переменная. Последний параграф главы посвящен исследованиям, которые объясняют развитие ограниченного правительства в терминах стратегического выбора.

Все правители для своего политического выживания опираются на группы поддержки. Политическая жизнь лидера или правительства зависит от лояльности тех, кого Буэно де Мескита (Bueno de Mesquita 2000) называет коалицией победителей. Необходимость заручиться поддержкой коалиции победителей определяет в широком смысле основы выбираемых правительством политических и экономических стратегий. Согласно теории социальной базы или селектората Буэно де Мескиты (Bueno de Mesquita 2000), правительство покупает поддержку коалиции победителей в обмен на общественные и частные блага[80]80
  Полное описание модели селектората см. в.: Bueno de Mesquita et al. 2003; см. также: Bueno de Mesquita 2000; Buena de Mesquita et al. 2000.


[Закрыть]. В данном контексте «общественные блага» означают общественные услуги, экономическую инфраструктуру, защиту прав собственности и обоснованную макроэкономическую политику, а «частные блага» – это предоставление отдельным индивидам денег, товаров и различных привилегий, например прав на монополизацию тех или иных отраслей и на освобождение от определенных законов. По этому определению общественные блага благоприятны для роста, но частные блага означают истощающий кронизм. Из этого следует, что теория того, как режимы покупают свою поддержку, может также представить описание политической логики плохой экономики и политических источников экономического роста.

В литературе по политической экономии долгое время признавалось, что вредное воздействие групп интересов связано с их размером (Olson 1965). Небольшая группа обычно выражает узкие интересы, а интересы крупной группы с большей вероятностью отражают интересы всего общества (Olson 1982). Группы с узкими интересами часто требуют у правительства особых преимуществ или реализации тех программ, которые приносят выгоду этим группам, но наносят ущерб национальной экономике. Традиционная теория рентоориентированного поведения преимущественно занимается стороной спроса, оставляя поставщика привилегий, правительство, в стороне и считая его пассивным игроком. Предложенная Буэно де Мескита и его соавторами теория селектората (Bueno de Mesquita et al. 2000, 2003) делает еще один шаг и анализирует сторону предложения, придавая правительству активную роль в определении того, как будут вознаграждены его сторонники.

Теория селектората покоится на трех столпах. Эта теория предполагает, что основная цель лидеров заключается в политическом выживании, что все правительства сталкиваются с бюджетными ограничениями (существуют пределы налогообложения и заимствования) и что лидеры минимизируют издержки покупки поддержки. Исходя из того, что приобретение поддержки у малой коалиции победителей требует применения иной стратегии, чем приобретение поддержки у большой коалиции, следует основное положение теории: при прочих равных условиях предложение (благоприятных для роста) общественных благ правительством представляет возрастающую функцию от размера коалиции победителей, тогда как предложение частных благ представляет обратную функцию от размера коалиции.

Причины этого просты. Правитель, опирающийся на небольшое число приближенных, минимизирует издержки покупки их поддержки в том случае, когда эта поддержка приобретается преимущественно за счет частных благ (денег, товаров и различных индивидуальных привилегий)[81]81
  В модели селектората стандартные определения «частных благ» и «общественных благ» применяются с некоторой вольностью. Например, превратное экономическое регулирование, такое как предоставление монопольных прав своим сторонникам, трактуется в качестве частных благ.


[Закрыть]. Но когда правительство зависит от очень широкой коалиции победителей, в частности от демократического большинства, бюджетные ограничения и минимизация издержек исключают преимущественное использование частных благ. Оптимальный способ обеспечить лояльность широкой коалиции победителей – предоставить ей общественные блага, включая эффективные права собственности и обоснованную макроэкономическую политику. В таком случае правительство предлагает общее экономическое процветание, а не выгоды, предназначенные для отдельных индивидов.

Возвращаясь к нашему изучению политики несовершенных институтов, эта простая модель говорит о том, что при прочих равных условиях экономическая стагнация находится в обратной связи с размером коалиции победителей определенного режима (при постоянном населении). Малые коалиции победителей обычно характерны для недемократических режимов, монархий диктатур и хунт, поэтому, согласно теории, такие режимы обычно плохо реформируются. В работах Буэно де Мескита и его соавторов (Bueno de Mesquita et al. 2000, 2003) была осуществлена эмпирическая проверка этого предположения на основе анализа данных большого числа стран. Эти исследования представляют доказательство наличия заметной положительной связи между индикаторами экономического развития (включая темпы роста) и размерами коалиций победителей.

Теория селектората, подобно всем социальным моделям, опирается на различные упрощения. Например, не существует резкой черты, которая отделяла бы коалицию победителей режима от других социальных групп. Политическое выживание самых жестоких диктаторов, таких как Сталин или Ким Ир Сен, частично зависит не только от поддержки ключевых приближенных, но и от широкого социального принятия их режимов. Диктаторам для осуществления их программ необходима достаточная масса народной поддержки, так как опора только на голую силу требует затрат и непрактична. Нельзя не признать, что подчинение зачастую является проявлением откровенного страха, но другие силы также играют свою роль, включая те, которые входят в репутационный механизм вознаграждения[82]82
  Этим наблюдением я обязан Тимуру Курану.


[Закрыть]. Значительное число индивидов поддерживают подобные режимы, включая жестокие диктатуры, для удовлетворения своей психологической и материальной потребности в принятии. На кону находится как социальное принятие, так и доступ к карьерному продвижению и к другим редким ресурсам. Однако критика в этом направлении не представляет опасности для модели селектората, которая подчеркивает свои предсказательные возможности, а не реализм[83]83
  Более того, люди могут демонстрировать лояльность действующему лидеру диктаторского режима, так как они опасаются, что следующий лидер будет еще хуже. При диктатуре, когда вероятность конституционных реформ приближается к нулю, альтернативой жестокому диктатору является другой диктатор. Этим аргументом я обязан Аластейру Смиту.


[Закрыть]. Значение для этой теории имеет возможность четкого ранжирования стран согласно размеру их коалиций победителей и наличие эмпирического подтверждения гипотез, полученных на основе модели.

Если в результате статистической проверки будет обнаружено существование значительного различия экономических успехов режимов, опирающихся на коалиции победителей примерно одного размера (принимая население за постоянную величину), то это поставит теорию под сомнение. Чтобы уменьшить вариацию режимов, имеющих небольшие коалиции победителей, в модель добавляется новая переменная – селекторат или социальная база. Селекторат – это набор индивидов, из которого лидеры нации и их сторонники (коалиция победителей) черпают свою поддержку. Значение селектората выводится из предпосылки о том, что лидеры минимизируют издержки оплаты своей поддержки: они платят членам коалиции победителей только тот минимум, который необходим для предотвращения их предательства. Для режимов, коалиция победителей которых мала (преимущественно различные недемократические режимы), цена, оплачиваемая правительством за поддержку, напрямую зависит от следующего соотношения:

Величина этого отношения оказывает воздействие на политические шансы в будущем тех индивидов, которые планируют предать действующую коалицию победителей. Вероятность того, что такой предатель будет принадлежать к следующей коалиции победителей, напрямую зависит от размера коалиции победителей по отношению к размеру селектората. Чтобы облегчить эмпирическую проверку, в теории селектората делается упрощающее допущение о том, что для члена селектората вероятность быть включенным в коалицию победителей при формировании нового правительства определяется случайным образом. Например, если коалиция победителей в политической системе состоит из 100 индивидов, а селекторат состоит из 100 000 индивидов, то предатель оценивает свои шансы быть включенным в коалицию победителей следующего правительства в 1: 1000. Очень низкая вероятность присоединения к следующей правительственной коалиции является стимулом не предавать действующую в настоящее время. Модель предполагает, что члены коалиции победителей рационально подсчитывают издержки и выгоды предательства, осуществляя его только тогда, когда новое правительство сможет предложить им лучшие условия, чем действующее. При прочих равных условиях, когда отношение коалиции победителей к селекторату возрастает, предложения лидеров оппозиции становятся более привлекательны, а действующее правительство должно поднять предлагаемую своим сторонникам цену, чтобы предотвратить их предательство, при условии, что они желают и способны его совершить.

Чтобы завершить рассмотрение теории селектората, я перечислю еще несколько ее выводов (Bueno de Mesquita et al. 2003). Рассмотрим, что случится с недемократическим режимом, если размер небольшой коалиции вырастет, а вместе с ним вырастет и отношение коалиции победителей к селекторату. Во-первых, возрастет минимальная цена, которую действующие правители должны платить за политическую поддержку. При наличии бюджетных ограничений это приведет к сокращению ресурсов, которые они смогут тратить на личное потребление и любимые проекты. Второе следствие расширения коалиции победителей заключается в том, что оплата за поддержку в большей степени будет состоять из общественных, а не частных благ, так как первые дешевле. В-третьих, с ростом отношения коалиции победителей к селекторату снизятся издержки предательства (вероятность принадлежности к следующей коалиции победителей вырастет). Конкретные предложения лидеров оппозиции станут более привлекательны, при прочих равных условиях, что приведет к росту уровня предательства и облегчению свержения действующего лидера.

В недемократических странах небольшие селектораты распространены в традиционных и классовых обществах – например, когда политикой может заниматься только дворянство – при этом в тех автократиях, где отсутствует четкая социальная стратификация, встречаются более обширные селектораты. Некоторые правые диктатуры поощряют фиктивные выборы и их селекторат имеет широкую основу, а бывший Советский Союз обладал режимом, характеризующимся смертельной комбинацией небольшой коалиции победителей и обширного селектората. В данном случае присутствовало неблагоприятное сочетание трех условий: крупный селекторат стабилизировал режим, поскольку его предательство сопровождалось высоким риском; небольшая коалиция победителей вознаграждалась частными благами, блокирующими рост; высокие издержки предательства и низкая цена лояльности позволяли правителям использовать значительную долю национального дохода для реализации личных проектов[84]84
  Может показаться, что высокие темпы экономического роста в Советском Союзе при Сталине, особенно в период первого пятилетнего плана, противоречат утверждению о том, что наличие небольшой коалиции победителей и значительного селектората ведет к политике экономической стагнации. Однако экономический рост в Советском Союзе тесно связан с личными предпочтениями роста его лидерами, а также с тем, что они осознавали необходимость создания значительной армии, чтобы справиться с реальными и воображаемыми внешними угрозами своему выживанию. Частное потребление в стране было минимизировано и удерживалось на том уровне, который был необходим для поддержания здоровья и энергии рабочей силы. За исключением этого, лидеры перераспределяли национальный доход на реализацию проектов, направленных на наращивание экономической и военной мощи.


[Закрыть].