Текст книги "Несовершенные институты. Возможности и границы реформ"

Модель селектората дает убедительное объяснение лежащей в основе демократических правительств склонности содействовать долгосрочному экономическому росту. Тем не менее можно увидеть, что ряд демократий, по крайней мере в коротком и среднем периоде, следуют такой экономической политике, которая находится на грани иррациональности. Некоторые из этих тенденций обсуждаются Родриком (Rodrik 1996). Могут пройти годы перед тем, как демократическое правительство откажется от экономической политики, приводящей к отрицательному росту и серьезным общим экономическим потерям. Иногда демократические правительства даже возвращаются к такой экономической политике, которая в предшествующем периоде привела к экономической катастрофе. В чем же конкретно заключается логика, лежащая в основе таких событий?

Новое поколение экономистов, анализирующих политику на основе теории рационального выбора, изучили, с помощью достаточно сложных формальных моделей, причины, по которым многие демократические страны, например в Латинской Америке, выбирают деструктивную экономическую политику (Sturzenegger and Tommasi 1998). В этих новых теориях обычно допускается, что акторы полностью понимают основополагающие экономические структуры, но при этом у них отсутствуют знания о распределении важных переменных. В качестве иллюстрации давайте предположим, что всем с определенностью известно, что предлагаемые институциональные реформы принесут значительные чистые экономические выгоды в совокупности, если будут применены. С некоторой вероятностью эти реформы также будут сопровождаться издержками, случайно распределяемыми среди разных категорий акторов. Наконец, известно, что проигравшие не получат компенсации. Опытный теоретик сможет теперь построить модель, демонстрирующую, что ключевые рациональные акторы, у которых нет уверенности по поводу их доли в издержках, не станут поддерживать такие реформы, пока экономический кризис не достигнет некоторого критического уровня.

В новой теоретической литературе моделируются различные явления, которые в старой литературе о группах интересов остались не изучены или объяснялись неформально, включая динамику процесса рентоориентированного поведения. Почему, например, направленные на извлечение ренты коалиции часто создают политический кризис, требуя экономических реформ, задолго до истощения их рент и наступления полномасштабного экономического кризиса? Ведь если эти призывы будут приняты во внимание, то реформаторские меры могут ухудшить положение зачинщиков, ускорив отмену их привилегий.

Торнелл (Tornell 1998) иллюстрирует новый стиль теоретизирования, предложив объяснение с точки зрения рационального выбора, активное рентоориентированное поведение и последующие ранние призывы к реформам. Он замечает, что неопределенность прав собственности приводит к произволу и даже деструктивному поведению обладателей различных привилегий, предоставленных правительством. Обладание квотами, монопольными правами и особыми льготами часто связано с деятельностью текущего правительства, зачастую эти права непередаваемы и уязвимы к попыткам захвата со стороны различных групп. В предельном случае ситуация имеет сходство с открытым доступом, когда акторы соревнуются друг с другом, чтобы первыми истощить ресурс с неопределенными правами собственности.

Согласно Торнеллу (Tornell 1998), выгодоприобретатели неопределенных экономических привилегий могут потребовать проведения реформ еще до того, как их разрушительная гонка достигнет дна, потому что они, осознав неизбежность проведения правительством реформ, стремятся контролировать их повестку. Выступив с реформаторской инициативой, определенная группа надеется минимизировать для себя издержки будущих реформ и в непропорциональной степени переложить их бремя на другие группы. Модель Торнелла показывает, как конкуренция за то, чтобы избежать бремени экономических реформ, оказывает влияние на время их проведения, когда дата начала реформ устанавливается относительно рано, так как различные фракции не могут решить проблему коллективного действия и выступить единым фронтом.

До сих пор наше исследование неэффективной экономической политики ограничивалось объяснениями на основе теории рационального выбора. Эти объяснения объединяют следующие характеристики: (1) плохие экономические результаты являются следствием стратегических решений рациональных акторов, которые обладают полной информацией о базовых социальных структурах (социальные модели нейтральны); (2) разрушительный характер экономической политики и ее результатов коренится в высоких трансакционных издержках, которые препятствуют побочным платежам и достоверным обязательствам, необходимым для максимизации совокупного богатства; и (3) ограничивающие правителей социальные структуры экзогенны.

Подобные теории не слишком хорошо подходят для объяснения того, почему некоторые страны попадают в ловушку бедности, тогда как другие развивают такую политическую структуру, которая поддерживает долгосрочный экономический рост, а также того, почему некоторые страны обладают такой политической структурой, которая способна выдерживать серьезные экзогенные шоки, опустошающие другие страны[85]85
  См. главу 4.


[Закрыть]. Чтобы решить эти сложные проблемы, нам необходима теория, зависимой переменной которой выступает благоприятность для роста политических и социальных институтов. Имеющиеся фрагментарные свидетельства указывают на то, что исторические силы, заложенные в формируемых зависимостью от предшествовавшего пути развития социальных институтах, организациях и социальных моделях, определяют набор возможностей политического сообщества и часто ограничивают возможности для реформ.

Поскольку эволюция политических институтов имеет историческое измерение, некоторые американские исследователи обратились к истории Англии в поисках истоков ограничения правительства. В своем известном исследовании Норт и Вайнгаст (North and Weingast 1989) проанализировали институты общественного выбора в Англии XVII века, а затем Вайнгаст (Weingast 1997) вернулся к этой проблеме[86]86
  См. также итоговое исследование, обобщающее и распространяющее логику указанных авторов на всю историю человечества: Норт, Уоллис и Вайнгаст 2011. – Прим. пер.


[Закрыть]. Норт и Вайнгаст подчеркивают значение индивидуального выбора, но делают это на фоне организаций и институтов и в контексте конкретных социальных моделей.

Вайнгаст (Weingast 1997) пытается охватить существенные характеристики политического развития Англии XVII века, применяя простую теоретико-игровую модель, которая анализирует отношения между правителем и двумя социальными группами. Данная модель воспроизводит способность правителя противопоставить эти две группы друг другу. Вайнгаст предполагает, что две группы могут отражать вмешательство правителя только тогда, когда они координируют свои реакции и действуют совместно; если же они действуют поодиночке, то ни одна из групп не способна сопротивляться правителю. Следовательно, у правителя есть стимул обеспечить нейтральность той группы, которая не подвергается нападению, поделившись с ней частью ресурсов, конфискованных у атакуемой группы.

В модели Вайнгаста правитель совершает первый ход и решает напасть на (например) группу Х. В однократной игре лучшей реакцией игрока Y будет согласиться с этим и не бросать вызов правителю. Если Y придет X на помощь, то Y придется взять на себя часть издержек войны, даже если X защитится самостоятельно. Вместе X и Y победят правителя. Но при этом Y ничего от этого не выиграет (за исключением, возможно, чувства внутреннего удовлетворения), поскольку Вайнгаст делает сильное допущение о том, что X и Y не способны присвоить богатство правителя. Если Y не придет на помощь Х, то X потеряет значительную часть своих ресурсов, но Y ничего не потеряет. В такой ситуации у правителя нет острой необходимости делиться с Y частью активов, забранных у Х, чтобы сохранить нейтральность Y. Подобным образом рациональный игрок X останется нейтральным, когда правитель нападет на Y.

Хотя в неповторяющихся играх доминирует стратегия «разделяй и властвуй», ситуация усложняется, когда в сценарий вводится повторение игры. В повторяющихся играх, как говорит нам «народная теорема», возможен целый ряд равновесных результатов. Теперь все стороны выбирают свои стратегии, учитывая повторение игры в будущем, и осознают, что это позволяет им как сигнализировать другим игрокам, так и наказывать их. Стратегия «разделяй и властвуй», когда одна группа подвергается атаке, а другая соглашается с этим, все еще сохраняет потенциал достижения равновесного по Нэшу результата, а правитель может усилить его, поделившись богатством атакованной группы с нейтральной группой. Но отсутствие агрессии также является потенциальным равновесием по Нэшу, если правитель ожидает, что в случае его нападения две группы станут поддерживать друг друга. В терминах модели отсутствие агрессии делает возможным экономический рост; в долгосрочном периоде это наилучший совместный результат для X и Y. Кроме того, в повторяющейся игре группа, которая стерпела агрессию в одном раунде (осталась нейтральной, когда другая группа была атакована), может и сама стать целью нападения государства в будущем раунде, что создает стимулы для нулевой толерантности к серьезному государственному вмешательству.

Многие исследователи, не всегда применяющие теорию игр, утверждают, что в Англии и Нидерландах переход от равновесия «разделяй и властвуй» к ограниченной монархии и равновесию при отсутствии агрессии стал необходимым условием раннего возникновения устойчивого экономического роста. Однако обычно подобные исследования опираются на экзогенные события или новые социальные модели, чтобы объяснить нарушение равновесия «разделяй и властвуй» и переход к ограниченному правительству[87]87
  В современной научной литературе Норт и Томас (North and Thomas 1973) одними из первых объяснили возвышение Западного мира в терминах соответствующих прав собственности.


[Закрыть]. В недавней статье, например, подчеркивается та роль, которую сыграла в возникновении современного экономического роста в Европе атлантическая торговля (Acemoglu, Johnson, and Robinson 2002)[88]88
  Историки прослеживают рост экономического значения Северо-Западной Европы приблизительно до начала XVI века. Развитие городов с прямым доступом к Северной Атлантике было связано с изменением направления торговых путей, возникшим после новых географических открытий. Семнадцатое столетие увидело упадок многих городов, связанных со средневековыми торговыми путями, в число которых входили итальянские города и города Ганзейского союза.


[Закрыть]. Хотя атлантическая торговля простиралась до Америк, Африки и Азии, а также включала колониальную эксплуатацию и работорговлю, эмпирические свидетельства говорят о том, что по отношению к валовому внутреннему продукту европейских стран доходы и прибыли, напрямую создаваемые этой торговлей, были не настолько велики, чтобы объяснить быстрое повышение темпов экономического роста. Тем не менее Асемоглу, Джонсон и Робинсон доказывают, что атлантическая торговля была основным фактором возвышения Западной Европы благодаря ее косвенному воздействию на экономические институты.

Аргументация Асемоглу, Джонсона и Робинсона заключается в следующем. Приблизительно начиная с 1500 года атлантическая торговля стала создавать прибыльные возможности для новых коммерческих групп в Европе, но делала это только в тех странах, которые соответствовали двум условиям: наличие доступа к атлантическим портам и наличие свободы у новых купцов, чтобы заниматься этой торговлей и процветать от нее. Последнее условие исключает те страны, которые управлялись разделявшими и властвовавшими монархами, которые монополизировали торговлю, обычно разделяя ее плоды со своими сторонниками. Однако Британия и Нидерланды соответствовали обоим условиям. Существенные прямые прибыли от атлантической торговли настолько усилили новый купеческий класс в Англии и Нидерландах, что они смогли потребовать капиталистических институтов для облегчения работы частных предприятий и рыночных трансакций. В обеих странах относительно слабые монархи были не способны противостоять этим требованиям. Движимый собственными интересами, влиятельный новый купеческий класс требовал новых институтов, которые способствовали экономическому росту, при этом не только в центрах торговли, но и в других регионах и секторах экономики, которые не были напрямую связаны с атлантической торговлей. Эффект диффузии инициировал современный экономический рост в Европе. Согласно этому представлению, истоки современного роста связаны с исторической случайностью: взаимодействием между атлантической торговлей и политическими и экономическими условиями Англии и Нидерландов. Возвышение Западного мира зависело от различных исторических сил в этих двух странах, которые перед началом XVI века создали новый баланс властей и новую идеологию.

Случай Испании и Португалии также иллюстрирует экзогенный или случайный элемент в экономическом развитии, имплицитно присутствующий в работах таких исследователей, как Норт, Вайнгаст и Асемоглу. Обе страны были глубоко вовлечены в атлантическую торговлю – действительно именно португальские достижения в судостроении сделали возможной эпоху Великих географических открытий. Испания и Португалия получили значительные прямые выгоды от атлантической торговли, но косвенные выгоды им достались не в той мере, как Англии и Нидерландам, из-за неблагоприятности первоначальных условий. В районе 1500 года по различным историческим причинам баланс власти все еще не склонился против монархов Испании и Португалии. Эти могущественные монархи желали и были способны блокировать возникновение нового купеческого класса. Вместо этого королевская власть и ее ключевые сторонники монополизировали торговлю. У властных элит не было нужды в современных капиталистических институтах, которые и не возникли, а высокие налоги парализовали работу частных предприятий. Хотя атлантическая торговля повысила богатство Испании и Португалии, их экономическая мощь снизилась относительно ведущих держав Европы.

Современные исследования дают несколько интересных выводов о политической логике несовершенных экономических институтов. Во-первых, если правители располагают неопределенным политическим контролем над своими подданными, а также если их временные горизонты ограниченны, то у таких правителей возникают стимулы расхищать богатство их наций вместо создания благоприятных для экономического роста институтов. Во-вторых, авторитарные правительства склонны к применению стратегии «разделяй и властвуй» и обычно создают небольшие коалиции победителей; в результате авторитарные правители обычно вознаграждают своих непосредственных сторонников частными благами (включая различные привилегии) и недостаточно обеспечивают создание способствующих росту общественных благ (защиты прав собственности и необходимой инфраструктуры). Хотя в истории и можно найти примеры ориентированных на рост автократов, быстрый экономический рост при автократии – это, как правило, временное явление. Более того, когда автократы пытаются создать сильную экономику, то они обычно заботятся не о нуждах среднего домохозяйства, а о своих собственных личных проектах, включая военные. Ограниченное правительство, особенно демократия, создает возможности для устойчивого экономического роста, но демократия сама по себе не является достаточным условием для роста, как это показывает литература по теории общественного выбора.

Поскольку ограничение правительства выступает важным шагом к устойчивому росту, то теория институциональных реформ в идеальном случае должна информировать реформаторов о том, как ограничивать авторитарных правителей. Современные теоретико-игровые подходы, подобные примененному Вайнгастом (Weingast 1997), предполагают, что ограниченное правление представляет самоисполняющееся институциональное устройство, возникающее в результате готовности ключевых групп наказывать тех политических лидеров, которые нарушают принятые в сообществе стандарты «легитимного поведения» и посягают на основные права. Однако эти исследования представляют небольшую ценность для политиков, так как социальные условия, способствующие возникновению кооперативного равновесия, рассматриваются в них в качестве экзогенных переменных. Эти условия возникают необъяснимым способом в некоторой точке эволюции социальных систем, создавая возможности для кооперативного равновесия в политической сфере и обеспечивая права собственности в политической.

Исследования в области политической науки, применяющие теорию рационального выбора, наряду с другими методами применяют три основных подхода для объяснения происхождения ограниченного правления (Weingast 1997). Наиболее авторитетное направление таких исследований утверждает, что сначала возникают демократические ценности, а за ним следует ограниченное правительство: воспроизводство ограничений власти возможно только тогда, когда действующие акторы неким образом воспринимают демократические ценности. Предварительное условие этого состоит в том, чтобы акторы разделяли социальные модели легитимной власти и чтобы у них возникло сильное предпочтение противостоять нелегитимным политическим действиям, независимо от того, чьи именно права нарушаются. Общепринятые политические модели и разделяемые всеми политические ценности устраняют трудноразрешимую в иных случаях проблему координации реакции различных групп, а также отдельных их членов, на применение правителем стратегии «разделяй и властвуй». Однако те теории, которые ставят ценности на первое место, не имеют прямого отношения к реформаторам. Обычно эти теории формулируются в общих выражениях и обладают незначительной практической значимостью для определения того, как на практике распространяются демократические ценности.

В объяснениях второго рода определяются исторические обстоятельства, при которых достигается общий баланс между властью правителя и влиянием значимых социальных групп. В соответствии с этим представлением сначала возникает ограниченное правительство, а затем за ним следуют демократические ценности. Развитие многополюсных центров власти ограничивает правителя. Первоначально при установлении этого баланса ценности не играют никакой роли, но со временем опыт ограничения власти заставляет людей принять демократические ценности. Ценности не управляют процессом, а возникают позже[89]89
  Рассмотрение дискуссии в политической науке о том, что возникает первым – демократические ценности или ограниченное правительство, см. в: Weingast 1997.


[Закрыть].

Вайнгаст также предлагает третий сценарий: ограниченное правительство и демократические ценности возникают одновременно. Социальным группам, сталкивающимся с хищным лидером, удается договориться об условиях взаимодействия и согласовать реакцию. Возникающее политическое равновесие включает в себя как институты ограниченного правления, так и демократические ценности.

В нескольких словах, логика третьего варианта примерно такова. Лидеры важных социальных групп иногда координируют свою реакцию на повторяющуюся агрессию автократических лидеров. В терминах теории игр эти лидеры вырабатывают общую триггерную стратегию (или заключают пакт) для согласования своей защиты. Чтобы установить благоприятное для роста политическое равновесие, группы должны ex ante договориться о том, какое поведение (нападение) правителя станет автоматическим триггером их совместной реакции. Если триггерной стратегии придерживаются разные группы, возникнет новое благоприятное для роста политическое равновесие, потому что рациональный правитель не станет нарушать триггерные нормы и рисковать поражением. Новый баланс предполагает наличие как ограниченного правительства, так и демократических ценностей, которые выступают в роли триггерных норм. Вайнгаст подчеркивает, что различные группы не обязательно должны разделять совершенно одинаковые социальные модели легитимного поведения государства. Самоподдерживающийся пакт может возникнуть, даже если различные группы не разделяют совершенно одинаковые конституционные ценности. Совместные триггерные нормы предполагают, однако, наличие схожих политических моделей реакции на агрессию правителя, а это предполагает, что их конституционные модели должны совпадать в значительной степени. К этому мы добавим, что Вайнгаст не пытается напрямую решить проблему координации реакции в каждой социальной группе.

Как теория Вайнгаста выглядит в сравнении с двумя другими объяснениями ограниченного правительства? Его координационное равновесие представляет амальгаму двух первых моделей и вследствие этого фактически поднимает планку. В качестве предварительного условия, исход, предполагающий наличие ограниченного правительства по Вайнгасту, требует наличия двух факторов: нового баланса властей – возникновения двух или большего числа влиятельных групп, способных ограничить автократа, но не способных захватить абсолютную власть, – а также минимального совпадения социальных моделей, что делает возможным применение совместной триггерной стратегии. Подобно двум другим подходам, теория Вайнгаста не способна серьезно помочь политикам. Задачи конвергенции соответствующих социальных моделей и создания децентрализованных центров политической власти выходят за рамки обычной сферы разработки политики. Действительно, как подчеркивает Вайнгаст, триггерные стратегии и ограниченное правительство часто вырастают из пактов, заключенных влиятельными группами, которые пытаются восстановить порядок после катастрофических событий, например гражданских войн. Подобным образом Норт, Саммерхилл и Вайнгаст (North, Summerhill, and Weingast 2000), обсуждая эмпирические конкретные ситуации, подчеркивают роль турбулентных исторических происшествий в создании условий для ограниченного правительства.

Наш экскурс в область политической логики плохой экономики дает нам неоднозначные уроки. Первый урок состоит в том, что существует немного непосредственных возможностей для проведения реформ в странах, где жестко правят автократические лидеры и небольшие коалиции победителей. Очевидно, что в таких странах необходимым (но не достаточным) условием реформ является социальный и политический переворот. Тем не менее при обобщениях необходимо соблюдать осторожность. Особые условия могут привести к возникновению ориентированных на рост автократов, которые обладают долгосрочным видением и по своим собственным правилам создают стабильные условия для экономической деятельности. Более того, во многих демократиях политическая поддержка ориентированной на рост политики хрупка и подвержена разрушению в результате воздействия на экономику внешних импульсов. Второй важный урок связан с ролью социальных моделей в реформах. За исключением тех теорий, которые отображают цепную реакцию, начинающуюся с децентрализации политической власти, а затем ведущую к демократическим политическим институтам и, наконец, к демократическим ценностям, социальным моделям придается ключевая роль в объяснении причин перехода к ограниченному правительству.

Вайнгаст сопоставляет свое решение с координационной игрой, включающей элементы дилеммы заключенного, но не может избежать вопроса о социальных моделях. В чистых координационных играх люди ценят координацию саму по себе. Они индифферентны ex ante к форме, которую принимает координация[90]90
  Например, ex ante людям безразлично, по какой стороне дороги будет организовано автомобильное движение.


[Закрыть]. Различные подходы, применяемые в конституционных играх для анализа происхождения ограниченного правления, часто предполагают самые разные последствия при распределении богатства ключевых игроков, которые, скорее всего, обладают сильными предпочтениями в отношении определенных наборов правил. Конституционные игры также предполагают наличие убеждений относительно источников легитимной власти, а также неопределенности в отношении причин и последствий. У игроков часто присутствует искреннее несогласие в отношении вероятной эффективности альтернативных конституционных норм. Наш экскурс в область политической логики несовершенных экономических институтов приводит нас к заключению о том, что история и социальные модели играют критическую роль в определении границ и возможностей реформ.