Текст книги "Самовольное создание и изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект)"

При этом примечателен тот факт, что недопущение самовольных построек, пристроек и самовольно переоборудованных строений в гражданский оборот происходило при помощи нотариусов. Поскольку нотариальное удостоверение договоров отчуждения строений являлось обязательным, в специализированной литературе обращалось внимание на обязанность нотариуса «тщательно проверять принадлежность строений и их состав, сверяя данные бюро технической инвентаризации, правоустанавливающих и других документов. При сверке этих документов <…> нотариус может обнаружить наличие самовольных пристроек и переоборудований, самовольное увеличение размера жилой площади и т. п. В таких случаях он должен отказать в удостоверении договора»[50]50
  Бондарев Н.И., Шимелевич С.Я., Яковлева А.Л. Нотариальное удостоверение сделок по строениям. М.: Изд-во «Юрид. лит-ра», 1964. – С. 17–18.


[Закрыть]. Единственное исключение здесь допускалось только в случае, когда самовольная пристройка или переоборудование были «произведены другим сособственником строения, а не тем, кто отчуждает строение»[51]51
  Бондарев Н.И., Шимелевич С.Я., Яковлева А.Л. Указ. соч. – С. 18.


[Закрыть]. Такое исключение для «добросовестного сособственника» соответствовало установившейся по этому вопросу нотариальной практике. Так, «согласно разъяснению отдела нотариата Верховного Суда РСФСР (от 6 декабря 1963 г. Кировскому областному суду) нотариус не вправе отказывать совладельцу в удостоверении договора отчуждения доли строения по тем мотивам, что другой сособственник общего строения допустил самовольное строительство, в результате чего увеличилась жилая площадь дома»[52]52
  Бондарев Н.И., Шимелевич С.Я., Яковлева А.Л. Там же.


[Закрыть]. Однако в любом случае самовольно возведенные постройки не могли указываться в договоре при описании состава строения, а их стоимость не должна была приниматься во внимание при исчислении госпошлины.

Возвращаясь к ст.109 ГК РСФСР 1964 г., обратим внимание, что адресатом данной нормы выступал только застройщик – гражданин, и данная норма была рассчитана на объект – жилой дом (дача). Соответственно, данная норма не распространяла свое действие на юридических лиц и не имела отношения к нежилым строениям, что, однако, не означает, что с самовольным строительством таких лиц и таких объектов борьба не велась. Указанный пробел восполняли Инструкция «О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР», утвержденная приказом Минкоммунхоза РСФСР от 21 февраля 1968 г. № 83[53]53
  Документ опубликован не был. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], § 15–16 которой, говоря о самовольно возведенных строениях, не разграничивали субъектов, их построивших, равно как и назначение таких строений, а также Указ Президиума ВС РСФСР от 1 декабря 1977 г. «Об ответственности за самовольное возведение гражданами хозяйственных и бытовых строений и сооружений»[54]54
  Ведомости ВС РСФСР. 1977. № 49. Ст. 1167.


[Закрыть], в соответствии с которым такие строения по решению исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов подлежали сносу гражданами, осуществившими самовольное строительство, или за их счет.

Таким образом, следует констатировать, что в 1964 г. законодатель изменил подход к правовым последствиям самовольного строительства, исключив уголовное и административное преследования лиц, осуществивших такое строительство, и направив оценку таких последствий исключительно в русло гражданского законодательства.

Вместе с тем, оценивая самовольное строительство не иначе как с позиции совершения лицом правонарушения, законодатель не допустил возникновение права собственности у самовольного застройщика в отношении объекта, полученного в результате такого строительства, установив в виде общей санкции к правонарушителю снос самовольно построенного объекта, хотя и расположил соответствующую норму (ст.109) в гл.11 ГК РСФСР 1964 г., посвященной личной собственности. В целом такое законодательное решение в полной мере согласуется с содержанием данной главы Кодекса, которая, установив, что «в личной собственности граждан может находиться имущество, предназначенное для удовлетворения их материальных и культурных потребностей» (ст.105), тем не менее, ограничила как количественные, так и качественные пределы такого имущества: не более одного жилого дома (части жилого дома) на семью[55]55
  Согласно ст. 106 ГК РСФСР 1964 г. в личной собственности гражданина мог находиться один жилой дом (или часть одного дома). У совместно проживающих супругов и их несовершеннолетних детей мог быть только один жилой дом (или часть одного дома), принадлежащий на праве личной собственности одному из них или находящийся в их общей собственности. Право собственности одного или нескольких граждан из числа указанных на часть дома не лишало остальных из этих граждан права иметь в собственности другую часть (части) этого же дома. Однако в многоквартирном доме жилищно-строительного коллектива индивидуальных застройщиков совместно проживающие супруги и их несовершеннолетние дети могли иметь только одну квартиру. Предельный размер жилого дома или его части (частей), принадлежащего гражданину на праве личной собственности, по общему правилу, не должен был превышать шестидесяти квадратных метров жилой площади.


[Закрыть].

Нельзя не отметить, что помещение ст.109 в главу ГК РСФСР 1964 г., содержащую нормы именно о личной собственности, видимо, все-таки, и послужило предпосылкой последующего развития гражданского законодательства в этом направлении, начиная с закрепления ныне действующей ст.222 ГК РФ в главе Кодекса, посвященной приобретению права собственности.

Что касается переустройств и перепланировок жилого помещения, то впервые на законодательном уровне им было уделено внимание в Жилищном кодексе РСФСР 1983 г.[56]56
  Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1983. № 26. Ст.883. Далее по тексту – ЖК РСФСР 1983 г.


[Закрыть], ст.84 которого установила, что переустройство, перепланировка жилого помещения и подсобных помещений могут производиться только в целях повышения благоустройства квартиры и допускаются лишь с согласия нанимателя, совершеннолетних членов его семьи и наймодателя и с разрешения исполнительного комитета местного Совета народных депутатов. Данная норма также императивно устанавливала, что наниматель, допустивший самовольное переустройство или перепланировку жилого или подсобного помещения, обязан за свой счет привести это помещение в прежнее состояние, не допуская иного варианта развития событий.

Как обоснованно отмечает О.В. Сахно, «норма указанной статьи не содержала определений переустройства и перепланировки жилья, тем более неясными оставались порядок и условия проведения работ в указанных целях»[57]57
  Сахно О.В. Осуществление права собственности на жилые помещения: дис. канд. юрид. наук. Краснодар, 2005. – С. 89.


[Закрыть]. Данный пробел в некоторой мере восполнил принятый подзаконный нормативный правовой акт – Правила пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденные постановлением СМ РСФСР от 25 сентября 1985 г. № 415[58]58
  Правила пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденные постановлением СМ РСФСР от 25 сентября 1985 г. № 415 // Свод законов РСФСР. Т. 3. Ст.92.


[Закрыть]. Согласно данным Правилам в случае невыполнения требования по приведению самовольно переустроенного (перепланированного) жилого помещения в прежнее состояние указанные работы производились жилищно-эксплуатационной организацией, а стоимость работ в зависимости от ее размера взыскивалась в установленном порядке на основании исполнительных надписей органов, совершающих нотариальные действия, либо в судебном порядке.

Таким образом, различая на законодательном уровне самовольное строительство и иные самовольные действия по изменению уже построенных объектов недвижимости, законодатель, тем не менее, относился резко отрицательно как к одному, так и второму указанным явлениям, исходя из их незаконности, в основе которой лежало совершение данных действий без получения необходимых разрешений.

Вместе с тем после распада СССР в России был принят Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»[59]59
  Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» // Российская газета. 1993. № 15 (утратил силу с 1 марта 2005 г. в связи с введением в действие ЖК РФ).


[Закрыть], согласно ст.6 которого собственник недвижимости в жилищной сфере либо ее части имел право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в т. ч. сдавать в наем, аренду, отдавать в залог, в целом и по частям, продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, если при этом не нарушались действующие нормы, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы.

Несмотря на последние ограничения, по сути, если называть вещи своими именами, указанный Закон предоставил собственникам объектов недвижимости практически неконтролируемую возможность по изменению принадлежащих им недвижимых вещей.

Процедура и порядок совершения действий по переустройству, перепланировке, переводу объектов недвижимости регламентировались на местном уровне. В частности, в Омской области действовало Решение Омского городского Совета от 20 марта 1996 г. № 160, которым были утверждены «Положение о порядке перевода жилых помещений в нежилые» (приложение № 1) и «Положение о порядке перепланировки жилых и нежилых помещений» (приложение № 2)[60]60
  Решение Омского городского Совета от 20 марта 1996 г. № 160 «Об утверждении порядка перевода жилых помещений в нежилые и перепланировки жилых и нежилых помещений в г. Омске» // Бюллетень Омского городского Совета. 1996. № 3 (утратил силу).
  Отметим также, что в Омской области было принято Решение Омского городского Совета от 30 декабря 1998 г. № 126 «О внесении в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Законодательного Собрания Омской области проекта Закона Омской области «О переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые на территории Омской области» (Бюллетень Омского городского Совета. 1998. № 8), однако указанный закон так и не был принят.


[Закрыть]. При этом, например, и.2 указанного Решения запрещал размещение в жилых помещениях жилого фонда предприятий, учреждений, организаций без предварительного перевода помещения в нежилое, что вступало в противоречие с процитированной выше нормой Закона РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики».

Такое законодательное регулирование рассматриваемых отношений явно не может быть признано допустимым и, полагаем, может быть объяснено лишь теми историческими событиями, которые происходили в стране в рассматриваемом периоде: смена экономических формаций в совокупности с отсутствием четкой правовой базы, регламентировавшей отношения собственности.

Тем не менее действующий ЖК РФ концептуально закрепил сформированный ранее, в ЖК РСФСР 1983 г., подход к переустройству и (или) перепланировке жилых помещений в части разрешительного порядка осуществления таких действий и приведения жилого помещения в прежнее состояние в случае неполучения указанного разрешения (в свете изложенного указанное может быть расценено только положительно), предусмотрев, однако, и иные правовые последствия самовольного осуществления указанных действий, о которых речь пойдет ниже, в гл. З настоящей работы.

В завершение анализа истории гражданско-правового регулирования отношений, связанных с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости, могут быть сделаны следующие выводы.

1. В дореволюционный период развития российского государства законодательство провозглашало традиционный классический римский принцип суперфиция, в соответствии с которым владелец земельного участка имел полное право на все, находящееся на его поверхности, а потому о правах самовольного застройщика речи даже не шло. В указанный период появляются первые правила строительства, за несоблюдение которых взыскивался административный штраф, а само самовольное строительство расценивалось как административное правонарушение. Какие-либо самовольные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, законодателем того времени не выделялись по причине повсеместного преобладания именно первичной застройки территорий.

2. В советский период развития нашего государства происходит постепенное ужесточение как правил строительства, так и мер по борьбе с самовольными застройщиками. Законодательство того времени различало гражданско-правовые последствия самовольной постройки дома – невозникновение права собственности на соответствующий объект у гражданина-застройщика и снос данного объекта либо безвозмездное его изъятие по решению суда и зачисление в фонд местного Совета народных депутатов, а также уголовно-правовые последствия самовольного строительства.

В целом указанные меры были направлены на охрану государственной монополии на землю. Как следствие, земельные участки предоставлялись строго по целевому назначению с последующим тотальным контролем возведения строений исключительно на условиях, указанных при отводе участка.

3. В советский период законодатель впервые обращает внимание и на иные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, к коим относит пристройку, надстройку, переоборудование, перепланировку, смену назначения строений, также резко отрицая возможность самовольного – без публичного разрешения – осуществления указанных действий. По правовым последствиям в целом такие действия приравнивались к самовольному строительству: вопрос о праве собственности на такие строения даже не поднимался, а сами постройки подлежали либо сносу, либо (в более позднем периоде) приведению в прежнее состояние. Такие меры, в свою очередь, были направлены на неукоснительное соблюдение требований первоначального проекта строительства и недопустимость его изменения без разрешения уполномоченного органа.

4. В период, предшествующий распаду СССР, самовольные переоборудования (перепланировки) жилых помещений не допускались, расценивались в качестве административного правонарушения, однако надлежащее правовое регулирование последствий самовольного осуществления указанных действий на законодательном уровне отсутствовало. На подзаконном уровне, более распространенном в то время, данный вопрос надлежаще урегулирован также не был.

5. После распада СССР в гражданском законодательстве в целом был закреплен прежний подход к самовольному строительству, что касается изменения объектов недвижимости, то их собственникам фактически была предоставлена неограниченная возможность их преобразования в совокупности с отсутствием регулирования данных отношений на федеральном уровне, и как следствие, наличием разного подхода к данному вопросу на местном уровне (последнее отчасти можно наблюдать и по сей день).

Таким образом, резюмируя уже полученные выводы, в качестве положительной стороны существующего российского опыта по рассматриваемому вопросу можно отметить довольно обширное количество норм, регламентирующих процесс законного (легального) создания (изменения) объектов недвижимости, которые нашли свое закрепление и в действующем законодательстве. Вместе с тем при всем количестве данных норм правовые последствия самовольного (несанкционированного) совершения указанных действий зачастую прописывались законодателем лишь схематично, равным образом содержание самовольных действий законодателем раскрыто не было. К сожалению, такую отрицательную динамику мы имеем и по сей день.

§ 2. Законодательство, регулирующее последствия самовольного создания и (или) изменения объектов недвижимости в зарубежных странах

Изучение развития гражданского законодательства в интересующем нас аспекте целесообразно производить также не на примере отдельно взятого государства, а в сопоставлении или сравнении с законодательством других государств. В.А. Белов пишет: «Полное сходство социально-экономических условий формирования права двух или нескольких государств при большей или меньшей степени идентичности их правовых традиций дает основание для предположения о возможности эффективного использования в рамках одной правовой системы норм, конструкций и институтов, заимствованных из другой правовой системы. Это и будет сравнительным правоведением или компаративистикой….»[61]61
  Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / под общ. ред. В.А. Белова. М.: Издательство Юрайт, 2009. – С. 152. Автор соответствующего очерка (4) Белов В.А. При этом в сноске 3 на указанной странице B. А. Белов обращает внимание, что соответствующая проверка «целесообразна лишь в части выводов, которые получены в ходе анализа законодательных норм», с чем автор полностью соглашается.


[Закрыть].

В настоящем параграфе поставлена задача оценки положительного зарубежного опыта в части регулирования отношений, связанных с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости, в целях его возможного заимствования при реформировании действующего российского гражданского законодательства.

При этом, отдавая приоритет в анализе зарубежного законодательства странам Западной Европы, необходимо исходить из общепринятой точки зрения об отнесении России к романо-германской правовой семье, включающей в себя главным образом государства континентальной Европы[62]62
  См. об этом подробнее, например, Рыбаков В.А. Проблемы теории государства и права: Курс лекций. Омск: ООО «Издательский дом «Наука»», 2004. —
  C. 219–223.


[Закрыть]. Что касается законодательства стран СНГ, то его анализ представляет интерес с точки зрения того, что еще не так давно (до распада СССР) законодательство всех союзных республик (ныне самостоятельных государств – участников СНГ) было практически унифицированным, продолжая оставаться таким еще определенное время после распада Союза. Тем не менее, впоследствии бывшие союзные республики пошли разными путями развития, что, безусловно, проявилось и в правотворческой деятельности. Во всех странах бывшего социалистического лагеря появилось свое законодательство, отличающееся от когда-то полностью унифицированного в большей или меньшей степени, и именно данные нормы в сравнении с российскими правовыми нормами при всей схожести, на первый взгляд, предпосылок их принятия вызывают наибольший практический интерес.

Итак, анализ последствий самовольного создания объектов недвижимости, бесспорно, следует начинать со времен римского частного права, поскольку именно к последнему в большей или меньшей степени восходит все современное континентальное гражданское право, используя многочисленные правовые конструкции, разработанные еще римскими юристами. При этом, как уже отмечалось выше, и появлению категории «недвижимость» мы обязаны именно римскому праву, где впервые появилось соответствующее деление вещей и соответствующее правовое регулирование их оборота[63]63
  См. об этом подробнее: Римское частное право: Учебник/ под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М.: Юрист, 1997. – С. 148.


[Закрыть].

К недвижимым вещам относились не только земельные участки и недра земли, но и все созданное чужим трудом на земле собственника. Оно признавалась естественной или искусственной частью поверхности земли – res soli. Сюда относились постройки, посевы, насаждения. Все эти предметы, связанные с землей или фундаментально скрепленные с ее поверхностью, считались ее составными частями. Невозможной представлялась отдельная собственность на дом и на землю[64]64
  Там же.


[Закрыть].

Как пишет О.В. Гумилевская, «самовольное строительство было широко известно в Древнем Риме. Однако его результат понимался римскими юристами двояко, с одной стороны, как бесспорное нарушение прав собственника земельного участка, а с другой – как один из случаев поступления имущества в собственность владельца земельного участка»[65]65
  Гумилевская О.В. Указ. соч. – С. 16.


[Закрыть].

В книге II «О вещах» Институций Гая отмечено, что «постройка, воздвигнутая кем-либо на нашей земле, хотя бы кто-то построил ее для себя, становится по естественному праву нашей, т. к. построенное на поверхности принадлежит собственнику земли»[66]66
  Памятники римского права: Законы XII таблиц. Институции Гая. Дигесты Юстиниана. М.: Зерцало, 1997. – С. 53.


[Закрыть]. Указанный подход позволил квалифицировать самовольную постройку в качестве способа приобретения права собственности путем приращения имущества (inaedificalio). Причем увеличение имущества происходило у собственника земельного участка, поскольку римское право мыслило строение как составную часть земельного участка: superficies solo cedit – построенное на поверхности следует за почвой, т. е. правовая судьба земли определяла правовую судьбу постройки[67]67
  См. об этом подробнее: Гумилевская О.В. Указ. соч. – С. 16–17.


[Закрыть].

Тем не менее, как таковой институт самовольного строительства в современном его понимании не был известен римскому праву, и строительство на чужом земельном участке воспринималось исключительно в свете возникновения соответствующего права у собственника земельного участка на такую постройку, при этом не важно, кем и из чьих материалов данная постройка была возведена.

Впоследствии деление вещей на движимые и недвижимые приобретало все более четкий характер. При этом И.С. Перетерский обращает внимание, что «начиная с XII в. происходит и захватывает большинство государств Западной Европы один из важнейших исторических процессов всей эпохи феодализма – рецепция римского права»[68]68
  Римское частное право: Учебник / под ред. И.Б. Новицкого и И.С. Перетерского. М.: Юрист, 1997. – С. 11.


[Закрыть]. Не стал исключением и концептуальный подход к земельному участку как главной, «доминирующей», недвижимой вещи, который в целом был воспринят всеми без исключения европейскими странами.

Так, согласно общему принципу, воспринятому из римского права (superficies solo cedit) и действующему во всех системах права развитых стран, результаты постройки и других работ, произведенных на земельном участке собственника и неразрывно связанных с ним, считаются «соединенными» с землей, т. е. принадлежащими собственнику участка впредь до доказательства противного (ст.553–555 Французского гражданского кодекса[69]69
  Далее по тексту гражданский кодекс также – ГК.


[Закрыть]; § 946 Германского гражданского уложения; ст.955–964 ГК Квебека, англо-американская судебная практика и др.). В праве Германии уточняется, что собственник земельного участка приобретает право собственности лишь на такую движимую вещь, которая стала «существенной составной частью» недвижимости (§ 946 Германского гражданского уложения)[70]70
  См. об этом об этом подробнее: Гражданское и торговое право зарубежных государств: Учебник. Отв. ред. Е.А. Васильев, А.С. Комаров. 4-е изд., перераб. и доп. В 2-хт. Т. 1. М.: Междунар. отношения, 2004. – С. 362.


[Закрыть].

Наиболее частым случаем соединения движимости с недвижимостью является возведение строения или сооружения собственником участка из чужих материалов либо возведение строения или сооружения на чужом участке собственником материала, что чаще всего происходит в процессе осуществления подрядных строительных работ. Строение рассматривается тогда, как часть земельного участка и поступает в собственность его владельца с возмещением в установленных законом случаях стоимости материалов и иных расходов лица, возводившего строение (ст.553–555 Французского ГК; § 946 Германского гражданского уложения и др.)[71]71
  Там же.


[Закрыть].

Самым тщательным образом регламентирует последствия строительства на чужом земельном участке ст.555 Французского ГК, устанавливая в качестве основного правила право выбора земельного собственника на совершение следующих действий: либо сохранить самовольные постройки в своей собственности, либо обязать третье лицо убрать их[72]72
  Французский гражданский кодекс. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. – С. 434–435.


[Закрыть].

Законодательство других европейских стран также содержит схожие правовые институты (например, § 137 ГК Венгрии; § 135 «в» ГК Чехии; Закон об основных имущественно-правовых отношениях, действовавший в бывшей Югославии)[73]73
  Основные институты гражданского права зарубежных стран. Сравнительно-правовое исследование / руководитель авторского коллектива В.В. Залесский. М.: Изд-во НОРМА, 2000. – С. 234, 238, 239.


[Закрыть].

Тем не менее, в отличие от французского и германского гражданского законодательства указанные нормативно-правовые акты более либеральны к самовольному застройщику. Так, если стоимость строения в значительной степени превышает стоимость земельного участка или его определенной части, застройщик может приобрести право собственности на застроенный участок (§ 137 ГК Венгрии). Похожее положение содержится в § 135 «в» ГК Чехии, при этом в данной норме четко определен орган, который призван урегулировать отношения между собственником земельного участка и собственником строения, – суд. Интересно решал рассматриваемый вопрос Закон об основных имущественно-правовых отношениях, действовавший в бывшей Югославии[74]74
  После окончательного распада Югославии в 2006 г. гражданское законодательство бывших союзных республик Югославии также продолжает оставаться не кодифицированным. Имущественные отношения, например, в Хорватии регулируются Законом о собственности и других вещных правах от 17 октября 1996 г. ([Электронный ресурс] URL: http://kommentarii.org/strani_mira_ eciklopediy/xorvatiy.html (дата обращения 10.03.2014), в Словении – Законом о собственности ([Электронный ресурс] URL: http://kommentarii.org/strani_mira_ eciklopediy/sloveniy.html (дата обращения 10.03.2014), в основе которых лежит указанный югославский Федеральный закон об основных имущественно-правовых отношениях от 31 января 1980 г.). Соответственно, приведенные нормативные правовые акты, равно как и акты иных бывших союзных республик Югославии содержат нормы, аналогичные рассмотренным выше положениям.


[Закрыть], предусматривающий, что лицо, которое возвело строение или сооружение на чужом участке из собственных материалов, может быть носителем права собственности на участок в следующих случаях: 1) если оно не знало или не могло знать, что возводит строение или сооружение на чужом участке; 2) если собственник участка знал о строительстве и не принимал никаких мер против возведения строения или сооружения[75]75
  Залесский В.В. Указ. соч. – С. 234, 238, 239.


[Закрыть]. Стоит отметить, что последнее положение крайне нетипично для континентального права, наиболее тщательнейшим образом охраняющего интересы собственника земельного участка.

В свете рассмотренных положений зарубежного законодательства последствия самовольного строительства (в части создания объекта недвижимости на чужом земельном участке) представляются (за редким исключением) в виде возможности возникновения права собственности на вновь возведенный объект у земельного собственника, исходя из классического принципа superficies solo cedit.

Вместе с тем зарубежное законодательство не акцентирует внимание на самовольности действий, отдавая предпочтение вопросу возникновения права собственности.

Отдельно стоит обратить внимание на регулирование самого процесса строительства и изменения существующих объектов недвижимости. Ограничение права на застройку или на иное преобразование недвижимости (именуемое в общем праве развитием – development, а в гражданско-правовой традиции известное как jus aedificandi) осуществляется посредством публично-правового регулирования. Так, во Франции с 1973 г. действует специальный Градостроительный кодекс (Code de Turbanisme) и наряду с ним – муниципальные правила в отношении застройки. Ими регулируются в числе прочего максимальная высота зданий и труб на них и внешний вид фасадов[76]76
  Гражданское и торговое право зарубежных государств: Учебник. Отв. ред. Е.А. Васильев, А.С. Комаров. В2-хт. Т. 1. М.: Междунар. отношения, 2004. – С.347.


[Закрыть], что говорит также о невозможности самовольного изменения ранее построенных объектов недвижимости.

Наибольшего развития регулирование вопросов градостроительства и использования существующих зданий и сооружений достигло в англо-американском праве. Законодательство о территориально-устройственном планировании устанавливает порядок получения собственниками административных разрешений на осуществление с принадлежащим им недвижимым имуществом, в первую очередь земельными участками, действий, охватываемым понятием «развитие». Развитие недвижимости (development) в английском законодательстве определяется как «выполнение строительных, инженерных, шахтных и других работ в земле, на земле, под землей или существенное изменение использования зданий и другой земли» (ст.55 Закона о планировании городов и поселений 1990 г.). Строительные работы в т. ч. включают снос, перестройку (реконструкцию) и пристройку зданий и сооружений[77]77
  Гражданское и торговое право зарубежных государств: Учебник. Отв. ред. Е.А. Васильев, А.С. Комаров. В2-хт. Т. 1. М.: Междунар. отношения, 2004. – С. 347, 348.


[Закрыть].

Для существенного изменения характера использования уже существующего здания (сооружения), например, переоборудования здания, в котором размещен ресторан, под парикмахерскую или под магазин, по общему правилу также необходимо получение разрешения названных органов. Изменение назначения здания возможно только в рамках разрешенного использования, в разрешении на изменение в иных целях будет отказано. Собственник свободен в осуществлении планируемого им изменения недвижимости и не должен получать административное разрешение лишь в том случае, если предполагаемое новое использование недвижимости находится в одном классе с уже осуществляемым использованием. Классы использования определяются в нормативном порядке и утверждаются приказами Государственного секретаря по вопросам окружающей среды[78]78
  Гражданское и торговое право зарубежных государств: Учебник. Отв. ред. Е.А. Васильев, А.С. Комаров. В2-хт. Т. 1. М.: Междунар. отношения, 2004.– С.349.


[Закрыть].

Таким образом, зарубежное законодательство по большей части также не допускает возможности самовольного изменения существующих объектов недвижимости без получения необходимых разрешений на осуществление таких действий.

Что касается стран постсоветского пространства, для которых проблема самовольного строительства и самовольного изменения объектов недвижимости не менее актуальна, чем для России, то здесь ситуация складывается иным образом. Как пишет А. Маковский, «с распадом Советского Союза проблема единообразия гражданского законодательства как внутригосударственная проблема федеративного государства перестала существовать на постсоветском пространстве. Но на смену ей тут же пришла еще более сложная и трудная для решения межгосударственная проблема унификации гражданского законодательства новых государств в рамках созданных ими объединений и союзов»[79]79
  Маковский А. Об унификации гражданского законодательства на едином экономическом пространстве (советский и постсоветский опыт). [Электронный ресурс] URL: http://www.zakon.kz/203533-ob-unifikacii-grazhdanskogo. html (дата обращения 22.07.2012).


[Закрыть].

В 1994–1995 гг. рядом стран – участников СНГ было принято решение о создании Научно-консультативного центра частного права СНГ, который практически немедленно после своего образования начал готовить проект модели Гражданского кодекса для стран СНГ[80]80
  Гражданский кодекс. Модель. Рекомендательный законодательный акт Содружества Независимых Государств. Ч. 1: Принят 29 октября 1994 г. на 5-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ // Приложение к Информационному бюллетеню. Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ. 1995. № 6.


[Закрыть]. На основе этой модели, с небольшим числом отступлений от нее, были приняты гражданские кодексы в семи государствах – участниках СНГ: Армении, Белоруссии, Казахстане, Киргизстане, России, Таджикистане и Узбекистане. Позднее эта модель была во многом использована при создании ГК Украины. Соответственно, современные гражданские кодексы указанных государств имеют много схожего, однако в силу дальнейшего автономного развития законодательства наших государств есть и отличия, на которых стоит особо акцентировать внимание. Остальные государства – участники СНГ (Азербайджан, Грузия, Молдова и Туркменистан) изначально приняли иные, не основанные на модели, гражданские кодексы[81]81
  См. об этом подробнее: Оганов А.И. Указ. соч. – С. 117.


[Закрыть].

Итак, модель Гражданского кодекса для стран СНГ содержит ст.232 «Самовольная постройка и ее последствия», включенную в гл.14 «Приобретение права собственности». Подобное, по оценке некоторых ученых[82]82
  См. об этом подробнее, например, Оганов А.И. Указ. соч. – С. 118; Щенникова Л.В. Указ. соч. – С. 18.


[Закрыть], крайне неудачное расположение нормы о самовольном строительстве в главе, посвященной вопросам приобретения права собственности, было воспринято всеми государствами, взявшими за основу своих гражданских кодексов указанную модель, за исключением Украины (соответствующая ст.376 включена в гл.27 «Право собственности на землю (земельный участок)»[83]83
  Гражданский кодекс Украины [Электронный ресурс] URL: http://meget. kiev.ua/kodeks/grazdanskiy-kodeks/ (дата обращения 13.04.2012).


[Закрыть]) и Узбекистана (соответствующая ст.212 включена в гл.16 «Частная собственность»[84]84
  Гражданский кодекс Республики Узбекистан [Электронный ресурс] URL: http://fmc.uz/legisl.php?id=k_grajd (дата обращения 13.04.2012). Отметим, что в соответствии с Законом Кыргызской Республики от 15 января 2013 г. № 5 «О внесении изменений в Гражданский Кодекс Кыргызской Республики» ([Электронный ресурс] URL: http://online.adviser.kg/Document/7link_icM002741751 (дата обращения 25.11.2015)) данная норма претерпела изменения, п. З, 4 ст.254-1, в которых имелось упоминание о земельных участках в контексте признания права собственности за соответствующим лицом, утратили силу. Таким образом, на сегодняшний день рассматриваемая норма устанавливает возможность признания права собственности на самовольную постройку «за лицами», если сохранение постройки не повлечет нарушение прав и охраняемых законом интересов других лиц либо не будет создавать угрозу жизни и здоровью. О статусе указанных лиц, равно как и наличии у них каких-либо прав на земельный участок, занятый постройкой, данная норма умалчивает.


[Закрыть]).

Что касается содержания самих статей гражданских кодексов республик, взявших за основу модель Гражданского кодекса для стран СНГ, то в целом они, конечно, имеют больше схожего, начиная от названия статей и заканчивая процедурой легализации самовольно возведенного объекта недвижимости, чем отличий.

Так, в начале всех без исключения статей приводится практически идентичное по содержанию ст.222 ГК РФ легальное определение самовольной постройки, включая ее признаки. Особо стоит отметить ст.376 ГК Украины и ст.223 ГК Республики Беларусь[85]85
  Гражданский кодекс Республики Беларусь [Электронный ресурс] URL: http://pravo.by/main.aspx?guid=3871 &p0=hk9800218&p2={NRPA} (дата обращения 11.04.2012).


[Закрыть], где акцент сделан именно на деятельности, а не на ее результатах (постройке), что видно даже из названия данных статей: «Самодеятельное строительство» и «Самовольное строительство и его последствия» соответственно.

Впрочем, далее, после раскрытия понятия самодеятельного строительства, в ст.376 ГК Украины идет речь о жилом доме, здании, сооружении, другом недвижимом имуществе с перечислением их признаков для отнесения данных объектов к самовольному строительству, что, на наш взгляд, свидетельствует об элементарной логической ошибке, поскольку результаты самовольного строительства (перечисленные объекты) никоим образом не могут быть отождествлены с самой строительной деятельностью.

Не в пример этому ст.223 ГК Республики Беларусь определяет самовольное строительство как деятельность лица по созданию или изменению недвижимого имущества путем строительства, реконструкции (пристройки, надстройки, перестройки) капитального строения (здания, сооружения), перечисляя далее признаки такой деятельности для отнесения ее к самовольной. Полагаем, что именно такое определение наиболее удачно отражает сущность рассматриваемого явления, поскольку, во-первых, в случае самовольного строительства незаконной, в первую очередь, является сама деятельность лица по возведению объекта недвижимости, а уж потом сам объект. Во-вторых, данное определение как ни какое другое позволяет рассматривать анализируемое явление сквозь призму градостроительного законодательства, регламентирующего строительную деятельность, что, к сожалению, не присуще российскому законодательству, где самовольная постройка окончательно превращена в один из способов приобретения права собственности в обход существующего и установленного порядка строительства. В-третьих, Белоруссия – единственная страна на постсоветском пространстве, снимающая, благодаря такой редакции статьи, один из наиболее проблемных на сегодняшний день вопросов о соотношении самовольно построенного объекта недвижимости и самовольно реконструированного. Уровняв на законодательном уровне данные понятия, Белоруссия избавила правоприменителей от поиска аналогии закона, что не может быть расценено иначе как положительно.

Вслед за легальным определением все рассматриваемые кодексы говорят о недопущении самовольной постройки в гражданский оборот путем запрета совершения с ней каких-либо сделок и дальнейшем сносе такой постройки, за исключением ст.188 ГК Армении[86]86
  Гражданский кодекс Республики Армения [Электронный ресурс] URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2998 (дата обращения 12.04.2012).


[Закрыть], не предусматривающей снос постройки.

Отметим, что лишь ГК Белоруссии, Кыргызстана[87]87
  Гражданский кодекс Кыргызской Республики [Электронный ресурс] URL: http://minjust.gov.kg/7page_icM237 (дата обращения 13.04.2012).


[Закрыть], Узбекистана устанавливают процедуру сноса, указывая на судебный порядок и лицо, по иску которого такое дело может быть возбуждено. Остальные ГК оставляют данный вопрос открытым[88]88
  До недавнего времени аналогичным образом решался вопрос в ст.222 ГК РФ. После вступления в силу с 1 сентября 2015 г. изменений в данную норму права установлена процедура сноса самовольной постройки, о чем пойдет речь ниже.


[Закрыть].

И последнее, о чем идет речь в анализируемых правовых нормах – это о возможности легализации самовольной постройки в судебном порядке (исключение – ст.222 ГК РФ, предусмотревшая также возможность такой легализации во внесудебном порядке). При этом ряд кодексов при разрешении данного вопроса отдает предпочтение самовольному застройщику в независимости от наличия у него каких-либо прав на земельный участок (ст.244 ГК Казахстана[89]89
  Гражданский кодекс Республики Казахстан [Электронный ресурс] URL: http://www.pavlodar.com/zakon/?dok=00002&uro=08254 (дата обращения 11.04.2012).


[Закрыть], ст.254-1 ГК Кыргызстана, ст.246 ГК Таджикистана[90]90
  Гражданский кодекс Республики Таджикистан [Электронный ресурс] URL: http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=236026 (дата обращения 13.04.2012).


[Закрыть], ст.212 ГК Украины), другие – в качестве условия признания права собственности указывают, все-таки, наличие у застройщика права собственности (иного вещного права) на земельный участок (ст.222 ГК РФ, ст.223 ГК Республики Беларусь, ст.188 ГК Армении), и, вопреки континентальной традиции, ни один из кодексов не рассматривает земельного собственника в качестве главного претендента на признание права собственному на самовольную постройку, зачастую даже не упоминая о нем (как это имеет место, например, в ГК Армении).