Текст книги "Расходы Банка России. Целесообразность, контроль и аудит"

Владимир Морыженков, Ольга Ларина
Расходы Банка России: целесообразность, контроль и аудит: монография

Рекомендовано к изданию на заседании кафедры банковского и страхового дела от 31 марта 2015 г., протокол № 9

Ответственный редактор:

В. А. Морыженков, д-р экон. наук, проф., и.о. заведующего кафедрой банковского и страхового дела

Введение

В соответствии со ст. 83 Закона № 86-ФЗ от 10.07.2002 г. «О Центральном банке РФ (Банке России)» Центральный банк Российской Федерации (далее – ЦБ РФ, также Банк России, ЦБ) образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления, в которую входят: центральный аппарат ЦБ; территориальные учреждения (далее – ТУ) ЦБ, включая так называемые национальные банки республик – субъектов РФ; главные и обычные расчетно-кассовые центры (далее – ГРКЦ, РКЦ) и вычислительные центры ЦБ; полевые учреждения ЦБ; другие (учебные заведения и организации, обеспечивающие основную работу ЦБ).

В свою очередь центральный аппарат и ТУ характеризуются сложной функциональной структурой, т. е. наличием разнообразных внутренних относительно обособленных подразделений (департаментов и др.), ответственных за отдельные направления деятельности ЦБ в целом или данного ТУ. Функциональная структура ТУ ЦБ во многом дублирует структуру центрального аппарата. В Приложении 1 представлен полный состав подразделений Банка России.

Высших органов управления у Банка России два:

1) коллегиальный Национальный финансовый совет (далее также – НФС)[1]1
  Орган возник сначала как Национальный банковский совет после того, как Закон «О Центральном банке РФ», принятый сначала в 1990 г., а потом в 1995 г., получил новую редакцию от 10.07.2002 г. Национальным финансовым советом он стал называться в связи с ликвидацией и передачей ФСФР своих полномочий Банку России.


[Закрыть], в состав которого входят 12 человек, двоих из которых делегирует Совет Федерации РФ, троих – Государственная Дума РФ, троих – Президент РФ, троих – Правительство РФ (каждый из этих органов власти, направивший своих представителей в состав НФС, может отозвать их и заменить другими лицами). В состав НФС входит также Председатель Банка России. Члены НФС, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают плату за эту деятельность. Общее руководство деятельностью НФС осуществляет его Председатель, которого избирают из своего состава члены НФС;

2) коллегиальный Совет директоров, в который входят Председатель Банка России и 14 других членов, работающих в Банке России на постоянной основе.

Финансовые потоки Банка России обеспечивают деятельность Банка России как внутри учреждений и организаций Банка России, так и между центральными и территориальными учреждениями и организациями Банка России по следующим основным направлениям: реализация единой государственной денежно-кредитной политики во взаимодействии с Правительством Российской Федерации; осуществление эмиссии наличных денег и организация наличного денежного обращения; осуществление валовых расчетов в Российской Федерации; обеспечение обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; обеспечение проведения банковских операций; осуществление бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации; организация и обеспечение валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации; осуществление всех видов банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России или по поручению Правительства Российской Федерации; проведение расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами; обеспечение управления золотовалютными резервами Банка России; разработка прогнозов и составление платежного баланса Российской Федерации; осуществление государственной регистрации кредитных организаций; выдача, приостановление и отзыв лицензий кредитных организаций на осуществление банковских операций; осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп; осуществление административной и внутрихозяйственной деятельности Банка России; обеспечение юридической поддержки экономической деятельности Банка России; обеспечение других направлений функциональной деятельности Банка России.

Таким образом, Банк России является уникальным по своим масштабам и функциям государственным учреждением. По имеющимся данным, Россия занимает второе место в мире по численности сотрудников, приходящихся на 100 тыс. человек населения.

В современной России Центральный банк РФ в соответствии с посвященным ему Законом от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ находится не просто в государственной, а в федеральной государственной собственности, что означает необходимость постоянного контроля его расходов и доходов и проверки финансово-хозяйственной деятельности со стороны Счетной палаты РФ.

После утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 %[2]2
  В соответствии с действующим федеральным законодательством (Закон № 245-ФЗ от 30.09.2010 г. с изменениями в соответствии с Законом № 270-ФЗ от 6.10.2011 г.) до конца 2014 г. указанная доля чистой прибыли ЦБ РФ составляет 75 %.


[Закрыть] фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Оставшуюся прибыль Банка России Совет директоров направляет в резервы и фонды различного назначения.

Банк России ежегодно не позднее 15 мая представляет Думе свой годовой отчет, в который входят: – отчет о деятельности ЦБ РФ, в том числе перечень мероприятий, реализующих единую государственную денежно-кредитную политику, проведенных Банком России, и анализ выполнения основных параметров указанной политики; – анализ состояния экономики РФ, в том числе анализ денежного обращения и кредита, банковской системы РФ, валютного положения и платежного баланса РФ; – годовая финансовая отчетность Банка России; – аудиторское заключение по годовой финансовой отчетности Банка России; – заключение Счетной палаты РФ по результатам проверки счетов и операций ЦБ РФ, на которые распространяется действие Закона «О государственной тайне».

Под годовой финансовой отчетностью Банка России понимаются: – годовой баланс, счет прибылей и убытков, в том числе отчет о прибыли и ее распределении; – отчет о формировании и об использовании резервов и фондов Банка России; – отчет об управлении Центробанком входящими в состав его имущества ценными бумагами и долями в капиталах организаций; – отчет о расходах на содержание служащих Банка России; – отчет об исполнении сметы капитальных вложений; – отчет об объеме сделок, совершенных Банком России на торгах фондовых бирж и/или иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг.

Дума направляет годовой отчет ЦБ РФ Президенту, Правительству (для заключения), рассматривает его сама до 1 июля и принимает решение. Отчет публикуется не позднее 15 июля года, следующего за отчетным.

Порядок распределения прибыли, остающейся в распоряжении Банка России, утверждается Национальным финансовым советом. Так, Банк России имеет в настоящее время следующие фонды: Резервный фонд, Социальный фонд. Целью формирования Резервного фонда Банка России является обеспечение стабильной деятельности Банка России при выполнении законодательно закрепленных за ним функций. Резервный фонд формируется за счет прибыли Банка России. На пополнение Резервного фонда Банка России по решению Совета директоров Банка России могут направляться средства из других фондов и резервов, относящиеся к собственным средствам (капиталу) Банка России. Основными направлениями использования Резервного фонда являются покрытие потерь по активным операциям, связанным со списанием с баланса Банка России безнадежных к возврату долгов перед Банком России, покрытие потерь, возникающих при проведении расчетных и кассовых операций. Целью формирования Социального фонда является обеспечение социальных нужд работников Банка России и в отдельных случаях пенсионеров, состоящих на учете в Банке России. Социальный фонд формируется за счет прибыли Банка России.

В связи с тем, что Банк России представляет собой сложную многофункциональную территориально-распределенную организационную структуру, возникают серьезные проблемы при внедрении процессов внутреннего контроля и аудита. Актуальным и важным для государства является создание действенного механизма проверки нормативного методического обеспечения функционирования системы внутреннего контроля и аудита, а также противодействия коррупции в финансово-хозяйственной деятельности Банка России.

Целью настоящей работы является разработка научно-методических рекомендаций проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерацией (Банка России).

Все исследования, выполненные в рамках работы, сделаны на базе открытых источников, которые были получены с официальных сайтов Банка России, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, а также из базы Консультанта. При выполнении работы авторы столкнулись с проблемой чрезмерной закрытости официальных данных о деятельности Центрального банка РФ. Поскольку годовой отчет Банка России публикуется не ранее июня следующего года, основной информационной базой настоящего исследования являются опубликованные годовые отчеты Банка России за 2012 и за 2013 гг.

1. Функции и задачи Банка России

Создание центральных банков является необходимой и вполне логичной исторической закономерностью развития экономических и денежных систем. И хотя, как показывает настоящее состояние денежных систем разных стран, идеальной системы государственного регулирования, которая могла бы полностью обеспечивать устойчивость банковского сектора и постоянство развития экономики, не существует, тем не менее, создание центрального банка и наделение его особыми, специфическими функциями является важнейшей частью современного государственного управления любой экономической системой. Кроме перечисленных выше причин, определяющих необходимость центральных банков, следует отметить, что идея центрального банка зарождалась у правителей, когда становилось ясно, какие преимущества они получают. Так, монопольная эмиссия денег позволяет государству иметь доход от эмиссии (сеньораж). Организуя систему денежного обращения, государство имеет возможность контроля субъектов денежного обращения. Обязательность платежей юридических лиц в безналичной форме позволяет контролировать налоговую дисциплину в стране, что также важно и, безусловно, нужно. Кроме того, центральные банки хранят официальные золотовалютные резервы государства и управляют ими, размещают на своих счетах бюджетные средства, осуществляют расчеты по поручению правительства, кредитуют в случае необходимости правительственные нужды.

В настоящее время основными функциями центральных банков считаются: эмиссия денег, быть «банком для банков», быть банкиром правительства, являться главным расчетным центром страны, а также регулировать экономику страны монетарными методами. Эмиссия денег – важнейшая и традиционная функция, закрепление этой функции за конкретным банком фактически означало признание его особой роли и статуса в банковской системе, т. е. выделение его в роли центрального банка.

Хотя считается, что первый центральный банк был создан в Швеции в 1654 г., вплоть до 19 в. не существовало строгого разграничения между эмиссионными и коммерческими банками. Анализируя первоначальные этапы формирования банковских систем, можно отметить, что банки конкурировали между собой в выпуске денежных обязательств. Каждый крупный банк выпускал свои денежные обязательства (ноты), которые обеспечивались драгоценными металлами (золотом или серебром). Однако, вскоре ситуация начала меняться. Коммерческие банки начали использовать выпуск нот (в дальнейшем – банкнот) для увеличения своих пассивов и наращивания ресурсов. Это привело к росту необеспеченных банкнот, и с середины 19 века началось все большее разграничение между эмиссионными и коммерческими банками. Правительства государств всячески способствовали этому, так как в случае банкротства отдельных эмитентов банкнот происходил сбой денежного обращения на финансовом рынке.

В большинстве европейских стран в 19 в. частные центральные банки доминировали в банковском секторе. Однако их особых статус подчеркивала лишь эмиссионная функция, в их функции пока не входили денежное регулирование и поддержание экономической стабильности. В 50-е гг. 19 в. впервые начали использоваться монетарные методы регулирования экономики – учетные ставки. Механизм заключался в увеличении учетной ставки по векселям с целью нормирования и сдерживания предоставляемых кредитов для банков или в снижении учетной ставки при условии наличия у государства достаточного количества обеспеченных банкнот.

В 1873 г. английский экономист Уолтер Бейджхот опубликовал труд под названием «Ломбард-стрит: описание денежного рынка», в котором призывал денежные власти постоянно кредитовать и обменивать государственные банкноты на золото в ситуации паники вкладчиков. Так же он ввел широко применимый в настоящее время термин – «кредитор в последней инстанции»[3]3
  H.S. Gordon, Bagehot, Walter, International Encyclopedia of the Social Science. – Vol. 1. – Ed. D.L. Sills (Macmillan Free Press, 1968).


[Закрыть]. Функция центральных банков как «кредиторов в последней инстанции» стала активно развиваться в 20 в.

Россия отставала в организации централизованной банковской системы от Европы. Первый банк в императорской России был создан при Анне Ивановне в 1733 г. В 1757 г. (при Екатерине 2) в обращение начали вводить бумажные банкноты (ассигнации), которые были обеспечены золотом. Банковская система России динамично развивалась, создавались коммерческие банки. В 1841 г. появились сберегательные кассы. В 1860 г. был создан Государственный центральный банк Российской империи, подчиненный министерству финансов[4]4
  Банковское дело: учебник для бакалавров / А.М. Тавасиев. – М. Юрайт, 2013.


[Закрыть]. Краткая история развития Банка России представлена в Приложении 2.

Таким образом, идея центрального банка зародилась в условиях относительно развитых капиталистически-рыночных отношений, когда в нем возникла историческая и экономическая потребность, именно когда стало ясно, что дальнейшее развитие рынка вообще и финансового рынка в частности, без центрального банка как одного из органов государственного (общественно организованного) управления и надзора чревато глубокими потрясениями и неоправданными потерями. Создание центральных банков с функциями регулирования денежных и кредитных отношений явилось выдающимся историческим открытием, позволившим обуздать стихию рынка при сохранении относительной свободы частного предпринимательства в этой области[5]5
  Указанный источник


[Закрыть].

Современная сущность центральных банков заключается в том, что с одной стороны они является банками и выполняют все функции, присущие банкам, но в ином, более крупном масштабе, с другой стороны они являются проводниками государственной экономической политики, органами управления, наделенными властью, правами и обязанностями.

В соответствии со ст. 3 Закона (ФЗ № 86) «О Центральном банке РФ (Банке России)» у Банка России имеются основные цели деятельности, которые можно обозначить как его стратегические цели: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы; развитие финансового рынка РФ; обеспечение стабильности финансового рынка.

Для достижения указанных целей Банк России выполняет множество различных задач по следующим основным направлениям: реализация единой государственной денежно-кредитной политики во взаимодействии с Правительством Российской Федерации; осуществление эмиссии наличных денег и организация наличного денежного обращения; осуществление валовых расчетов в Российской Федерации; обеспечение обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; обеспечение проведения банковских операций; осуществление бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации; организация и обеспечение валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации; осуществление всех видов банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России или по поручению Правительства Российской Федерации; проведение расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами; обеспечение управления золотовалютными резервами Банка России; разработка прогнозов и составление платежного баланса Российской Федерации; осуществление государственной регистрации кредитных организаций; выдача, приостановление и отзыв лицензий кредитных организаций на осуществление банковских операций; осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп; осуществление административной и внутрихозяйственной деятельности Банка России; иные задачи.

Анализируя указанный Закон, целесообразно сгруппировать все многообразные функции Банка России (статья 4) следующим образом:

1) обслуживающие денежное обращение (денежная эмиссия и организация наличного обращения);

2) установочно-разрешительные (установление правил проведения расчетов внутри страны и с международными организациями, установление правил отчетности и проведения банковских операций, правил бухгалтерского учета);

3) регистрационно-лицензионные (государственная регистрация кредитных организаций и негосударственных пенсионных фондов, их лицензирование, приостановление действий лицензий, регистрация эмиссии ценных бумаг);

4) надзорные (в банковской системе, в национальной платежной системе, на финансовых рынках, в сфере корпоративных отношений, а также валютный контроль);

5) операционные (эффективное управление золотовалютными резервами, обслуживание счетов бюджетов разных уровней, собственная хозяйственная деятельность);

6) прогнозно-аналитические (прогноз платежного баланса и других показателей, анализ экономики, разработка денежно-кредитной политики);

7) обеспечивающие стабильность и развитие экономики (кредитор последней инстанции, защита прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках).

Все обозначенные задачи демонстрируют в основном властные, управляющие полномочия Банка России, лишь некоторые из них (например, осуществление всех видов банковских операций) характеризуют его как банк. С иными банками Банк России также объединяет ограниченная, регламентированная свобода деятельности. Можно отметить, что как и для обычных банков, для Банка России существуют запреты и ограничения, только несколько иные. Так, в частности Банк России не имеет права:

1) участвовать в капиталах кредитных организаций (кроме Сберегательного банка РФ), приобретать акции (паи) кредитных и иных организаций (кроме международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в т. ч. между центральными банками иностранных государств);

2) предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается в федеральном законе о федеральном бюджете, а также предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

3) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами, (исключение из этого правила составляют органы государственной власти и органы местного самоуправления, их организации, государственные внебюджетные фонды, воинские части, военнослужащие, служащие Банка России, также Банк России вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации);

4) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;

5) заниматься торговой и производственной деятельностью (также как и иные кредитные организации);

6) выдавать кредиты сроком свыше 1 года и пролонгировать выданные кредиты (однако, исключение может быть сделано по решению Совета директоров Банка России, кроме того кредиты без обеспечения разрешено предоставлять Агентству страхования вкладов на срок до 5 лет);

7) требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной в федеральных законах информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц;

8) устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные в федеральных законах ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций, а также обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные в федеральных законах;

9) проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности (при этом проверкой могут быть охвачены только 5 календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки). Исключение из этого правила возможно, если повторная проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации, если выявлены признаки неустойчивого финансового положения кредитной организации, либо в порядке контроля за деятельностью территориального учреждения Банка России, проводившего проверку;

10) привлечь кредитную организацию к ответственности за нарушение, если со дня его совершения истекло 5 лет.

Таким образом, Банк России сочетает в себе черты и банка и государственного органа, выполняет важнейшие функции, является главенствующим и центральным элементом банковской системы, от качества работы которого зависит эффективность функционирования всей банковской системы, состояние денежной компоненты экономики, а следовательно и иное (экономическое, социальное) развитие страны.

Так, по состоянию на 1.01.2014 г. структура Банка России включала 832 подразделения, из них: центральный аппарат, Первое операционное управление, 79 территориальных учреждений (ТУ), 78 ГРКЦ и 355 РКЦ (расчетно-кассовые центры), четыре отделения и Операционное управление Московского ГТУ Банка России, 10 подразделений Службы Банка России по финансовым рынкам, семь центров внутреннего аудита, Межрегиональный центр безопасности, три подразделения Центрального хранилища, 94 полевых учреждения, три информационно-вычислительных подразделения и другие вспомогательные подразделения. Численность служащих Банка России составила на начало 2014 года 65,3 тыс. единиц.[6]6
  Годовой отчет Банка России за 2013 год. Электронная версия. URL: http://www.cbr.ru/publ/God/ar_2013.pdf (дата обращения: 07.07.2014)


[Закрыть]

Банк России совместно с Правительством РФ уделяют большое внимание проблемам развития национальной банковской системы. В настоящее время в стране реализуются задачи, определенные в среднесрочной программе, нацеленной на повышение устойчивости и финансовой стабильности банковской системы. Тенденции последних лет (упразднение ФСФР и передача ее функций Банку России, создание Национальной платежной системы (далее в схеме НПС)) показывают все более усиливающуюся централизацию государственного управления в финансовой сфере, структура Банка России усложняется и увеличивается, что, на наш взгляд, увеличивает его операционные риски.

Целесообразным представляется вывести ряд некоторых функций из сферы ответственности Банка России. Например, установочно-разрешительные и надзорные функции могут реализовываться Ассоциацией российских банков, специалисты которой обладают и соответствующей квалификацией, и авторитетом, и возможностями. Для этого необходимо создать институт саморегулирования в банковской системе. Это позволит Банку России сконцентрировать свои усилия на реализации основной задачи – развитии экономики монетарными методами и проведении адекватной макроэкономической политики. Основополагающие и бесспорные, на наш взгляд, функции и задачи Банка России представлены на рис. 1.1. Для реализации возложенных задач и функций необходимы соответствующие организационные структуры, а также денежные потоки, планирование которых в Банке России также специфично, как и его деятельность.

Рис. 1.1 – Основополагающие функции и задачи Банка России.