Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»"

1. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

2. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

3. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального

образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в соответствии с частями 2 и 3 статьи 12, частями 3, 5 и 7 статьи 13 настоящего Федерального закона.

5. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

6. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

7. Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

1. Голосование – способ принятия решения группой людей (собранием, электоратом), при котором общее мнение формулируется путем подсчета голосов членов группы. Голосованию обычно предшествует обсуждение. Альтернативными формами принятия решения являются выработка консенсуса или жеребьевка.

В демократической системе голосование проводится при выборах должностных лиц и при принятии решений, касающихся сообществ.

Голосование может быть открытым или тайным. При открытом голосовании не скрывается, как проголосовал тот или иной участник. При тайном голосовании, наоборот, принимаются меры, чтобы эта информация была недоступна. Тем самым исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя или давления на него. Это необходимо для защиты проголосовавших «неправильно» от преследования. Если способы открытого голосования разнообразны – от собрания участников в помещении или на открытом воздухе до голосования с использованием интернета, – то для тайного голосования необходимы специальные помещения и приспособления (например, избирательный участок, оборудованный кабинками для заполнения бюллетеня и урнами для голосования).

Самым современным способом голосования являются Интернет-выборы – это проведение части или полностью голосования на выборах и референдуме с использованием сети Интернет.

В мире идут споры о возможности практического проведения Интернет-выборов и их безопасности для тайности волеизъявления граждан и достоверности полученных в результате таких выборов результатов.

Несмотря на это, ряд стран, такие как Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Эстония, уже применяли технологию Интернет-голосования на выборах различных уровней (от местных до парламентских). Наиболее крупным политическим событием, на которых применялась возможность Интернет-голосования, стали выборы Парламента Эстонии в марте 2007 г. Возможностью проголосовать с помощью Интернет воспользовались 30 275 человек, т. е. чуть более 3 % всех зарегистрированных избирателей.

Бюллетени используются в большинстве стран мира на официальных выборах и референдумах.

Императивный мандат – ограничение в действиях депутата какими-либо условиями, при нарушении которых он может быть отозван. К примеру, депутат может быть ограничен требованием безусловного исполнения наказов избирателей или запретом на выход из фракции, если он был избран по партийным спискам от избирательного объединения, партии или блока, образовавшего эту фракцию. При императивном мандате предусмотрена процедура отзыва депутата, не исполнившего этих требований. Она может представлять собой открытое голосование на собрании избирателей, тайное голосование избирателей по той же процедуре, что и выборы, голосование самим представительным органом по ходатайству избирателей.

Сейчас в большинстве стран мира императивный мандат отсутствует, декларируется, что депутат руководствуется только совестью и своими внутренними убеждениями, а процедура отзыва депутата отсутствует. Кроме того, использование императивного мандата невозможно при пропорциональной избирательной системе: избиратели голосуют по партийным спискам, поэтому связать какого-то одного депутата личной ответственностью не представляется возможным.

2. При реализации положений комментируемой статьи используются следующие понятия:

«отзыв депутата» – досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа власти на основе волеизъявления избирателей соответствующего округа, выраженного путем голосования;

«депутат» – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

«член выборного органа местного самоуправления» – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах;

«выборное должностное лицо местного самоуправления» – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

3. На основании п. 32 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ избирательное объединение в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом и (или) уставом избирательного объединения, вправе отозвать кандидата, выдвинутого им по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, а также в порядке, предусмотренном его уставом, исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов. Кандидат, выдвинутый по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, может быть отозван не позднее чем за пять дней до дня голосования, а кандидат, включенный в список кандидатов, может быть исключен из этого списка не позднее чем за 15 дней до дня голосования, за исключением случая, предусмотренного п. 11 ст. 76 Федерального закона № 67-ФЗ.

4. Под обстоятельствами, вынуждающими избирательное объединение отозвать список кандидатов, понимается выбытие по вынуждающим к тому обстоятельствам (в том числе в связи со смертью) кандидатов, занимавших первые три места в списке кандидатов, или более чем 25 % кандидатов из списка кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти, или более чем 50 % кандидатов из списка кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

1. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

2. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

3. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.

4. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

5. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

6. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

7. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

8. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

9. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

10. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, сход граждан может проводиться в целях выдвижения инициативы населения, проживающего в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления. На проведение схода граждан, предусмотренного настоящей частью, не распространяются правила проведения схода граждан, предусмотренные настоящей статьей. Такой сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта, расположенного на меж-селенных территориях. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

1. Комментируемая статья была изменена Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ – дополнена ч. 10.

2. Народный сход – форма народного собрания в России. Допускается законом для решения вопросов на местном уровне. Имеет законодательно определенные формы: сход граждан, собрание граждан, конференция граждан.

Сход граждан является одной из форм, через которую граждане Российской Федерации и жители муниципальных образований реализуют свое конституционное право на осуществление власти.

Необходимо различать понятия: «сход граждан», «собрания граждан», «конференция граждан».

Сход граждан – одна из форм осуществления населением местного самоуправления.

Сельский сход – орган управления сельского общества в России второй половины XIX – начала XX в.; состоял из домохозяев, избирал сельского старосту и других должностных лиц; обладал судеб-но-полицейской властью.

3. Субъекты РФ и муниципальные образования принимают нормативные правовые акты о сходах граждан, например:

Решение Собрания депутатов муниципального образования рабочий поселок Ленинский Ленинского района Тульской области от 25 июня 2009 г. № 4–4 «Об утверждении Положения о собраниях (сходах) граждан в муниципальном образовании рабочий поселок Ленинский Ленинского района»;

Решение Режевской Думы Свердловской области от 17 июня 2009 г. № 42 «Об утверждении Положения о порядке подготовки и проведения схода граждан на территории Режевского городского округа»;

Положение о собраниях (сходах) и конференциях граждан Пятигорска (утв. постановлением Думы Пятигорска от 7 мая 1997 г. № 161-8 ГД);

Закон Республики Ингушетия от 27 декабря 2000 г. № 32-РЗ «О сходах (собраниях) граждан в Республике Ингушетия».

4. По вопросам применения настоящей статьи накоплена определенная судебная практика, например:

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 сентября 2005 г. № 24-Г05-8: поскольку доводы заявителей о том, что при упразднении муниципального образования не было учтено мнение населения соответствующей территории, опровергаются решениями схода граждан, которые не были признаны недействительными в установленном законом порядке, оснований для признания закона об упразднении муниципального образования недействующим нет;

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 января 2005 г. № 71-Г04-25 об отказе в признании недействующими глав 2 и 3 Закона Калининградской области от 12 февраля 1999 г. № 110 «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области», так как данный Закон устанавливает порядок осуществления гражданами РФ своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления;

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2002 г. № 74-Г02-36: вопрос об образовании муниципального образования решается на собрании (сходе) граждан населенных пунктов, представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме;

Определение Уставного Суда Свердловской области от 21 марта 2002 г. «Об исправлении неточности в постановлении Уставного Суда от 12 марта 2002 г. по делу о проверке соответствия Уставу Свердловской области отдельных положений пункта 3 статьи 14 и пункта 3 статьи 15 Областного закона от 7 декабря 1999 г. № 39-ОЗ «О собраниях (сходах), конференциях граждан в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области», п. 3 ст. 1, ст. 5 и п. 3 ст. 9 Положения «О собраниях (сходах), конференциях граждан в сельсоветах, рабочих поселках, расположенных на территории Алапаевского района»; и т. д.

5. Многие субъекты РФ в середине1990-х гг. приняли законы, регламентирующие сходы граждан, а затем их отменили, например:

Закон Тверской области от 15 марта 2006 г. № 22-ЗО «О признании утратившим силу Закона Тверской области от 27 февраля 1997 г. № 55 «О собраниях (сходах) граждан в Тверской области»;

Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2006 г. № 84 «О признании утратившим силу Закона Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. № 16 «О собраниях (сходах) граждан в Республике Дагестан»;

Закон Читинской области от 28 декабря 2005 г. № 763-ЗЧО «О признании утратившим силу Закона Читинской области от 1 октября 1997 г. № 99-ЗЧ «О собраниях (сходах) граждан по месту жительства в Читинской области»;

постановление Государственной Думы Ставропольского края от 27 октября 2005 г. № 1426-III ГДСК «О признании утратившим силу постановления Государственной Думы Ставропольского края от 25 мая 1995 г. № 226-16 ГДСК «О положении о собраниях (конференциях), сходах граждан в Ставропольском крае»; и т. д.

Как уже отмечалось, многие субъекты РФ отождествляли сход граждан с собраниями, конференциями, что не повышало эффективности законодательства.

6. Особенности применения комментируемой статьи регламентируются муниципальными образованиями, например:

Приложение к решению Собрания депутатов муниципального образования рабочий поселок Ленинский Ленинского района от 25 июня 2009 г. № 4–4

Положение

о собраниях граждан в муниципальном образовании рабочий поселок Ленинский Ленинского района

1. Общие положения

Статья 1. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан.

Статья 2. Собрания (сходы) граждан проводятся в поселке, в микрорайонах, улицах, дворах или иным участках территории муниципального образования.

По вопросам, имеющим значение для населения населенных пунктов, проводятся соответствующие конференции граждан.

Статья 3. Собрания (сходы) граждан могут созываться по мере необходимости по инициативе муниципального образования, органов территориального общественного самоуправления или не менее 10 % жителей муниципального образования.

Статья 4. Подготовку и проведение собрания (схода) граждан обеспечивают сотрудники администрации муниципального образования рабочий поселок Ленинский Ленинского района.

Статья 5. В работе собраний (сходов) принимают участие граждане, достигшие 16-летнего возраста и проживающие на соответствующей территории.

Статья 6. Собрания (сходы) граждан правомочны, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории.

2. Компетенция сходов граждан

Статья 7. 1) К компетенции сходов граждан относятся следующие вопросы:

обсуждать вопросы жизни поселения, имеющие существенное значение для населения соответствующих территорий;

обсуждать проекты решений Собрания Депутатов муниципального образования рабочий поселок Ленинский Ленинского района и постановления администрации муниципального образования, внесенные на их рассмотрение, выражать по ним свои мнения и давать предложения;

рассматривать сообщения и отчеты о работе депутатов собрания депутатов, главы администрации муниципального образования;

принимать решения о принятии жителями общественных обязанностей по участию в благоустройстве, охране общественного порядка, сохранении жилищного фонда, охране природы, памятников истории и культуры;

принимать решения о создании и избрании органов территориального общественного самоуправления, об утверждении положений (уставов) о них, об одобрении программы деятельности этих органов, об использовании имущества и средств, находящихся в распоряжении органов территориального общественного самоуправления, заслушивать и утверждать отчеты этих органов;

решать вопросы о добровольных взносах и пожертвованиях граждан на общественные нужды;

решать иные вопросы, имеющие значение для населения данной территории.

2) Собрания (сходы) граждан могут обращаться с вопросами и предложениями в администрацию муниципального образования, к должностным лицам администрации муниципального образования, которые обязаны не позднее чем в месячный срок рассмотреть эти предложения и о принятых мерах довести до сведения населения.

3) Собрания (сходы) граждан могут передавать материалы на лиц, допустивших нарушение общественного порядка, в компетентные органы или ходатайствовать о привлечении нарушителей к административной или иной ответственности.

3. Порядок подготовки и проведения сходов граждан

Статья 8. Подготовку и проведение сходов граждан обеспечивают должностные лица администрации муниципального образования. О времени и месте созыва схода граждан, а также вопросах, которые выносятся на обсуждение, население оповещается не позднее чем за 10 дней до собрания (схода) в средствах массовой информации или иным способом.

Статья 9. Собрание (сход) граждан открывается лицом уполномоченным на это главой администрации муниципального образования. Для ведения собрания (схода) граждан избирается президиум в составе председателя и секретаря. На собрании (сходе) граждан ведется протокол, в котором указывается дата и место проведения схода, общее число граждан, имеющих право участвовать в собрании (сходе), число присутствующих, содержание выступлений, принятые решения.

Протокол подписывается председателем и секретарем собрания (схода) граждан и передается в администрацию муниципального образования.

Статья 10. Решение схода граждан принимается открытым голосованием большинством голосов присутствующих граждан.

Решения собрания (схода) граждан, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения администрацией муниципального образования, организациями всех организационно-правовых форм, расположенными на соответствующей территории.

Решение, принятое на собрании (сходе) граждан, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами, органами или должностными лицами местного самоуправления.

Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, муниципальное образование обязано принять такой акт.

Реализация решений собраний (сходов) граждан возлагается на администрацию муниципального образования. Администрация муниципального образования регулярно информирует население о выполнении решений собраний (сходов) граждан.

Статья 9. Настоящее Положение принимается, изменяется и дополняется Собранием депутатов муниципального образования рабочий поселок Ленинский Ленинского района на своем заседании в соответствии с Регламентом.

В приведенном положении отождествляются понятия «сход граждан», «собрание граждан», «конференция граждан», что малоэффективно.

7. Для повышения эффективности применения комментируемой статьи возможны различные пути. Первый – это регулирование порядка, процедуры проведения схода граждан в соответствии с комментируемой статьей. Субъектами РФ вносились предложения о дополнении комментируемой статьи (см., например, проект федерального закона № 199526-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В официальном отзыве Правительства РФ на этот проект, внесенный Законодательным Собранием Оренбургской области, отмечено, что концепция ст. 25 Федерального закона не предусматривает возможности регулирования порядка проведения схода граждан, в том числе при решении указанных вопросов, законами субъектов Российской Федерации. Сходы граждан для выявления согласия населения при решении вопросов об изменении границ муниципальных образований и о преобразовании муниципальных образований являются частными случаями схода граждан. Поэтому правила проведения схода граждан, установленные ст. 25 Федерального закона, распространяются также и на указанные случаи. Следовательно, вопрос об урегулировании в ст. 25 Федерального закона порядка проведения сходов граждан в названных случаях требует дополнительного обоснования.

Другой путь – принятие законов субъектов РФ. Третий путь – регулирование этого вопроса муниципальными образованиями. Видимо, для повышения эффективности комментируемой статьи целесообразно использовать все названные пути.

8. Следует различать два понятия: сход и собрание. Сход осуществляется, если в нем участвует не менее половины избирателей, в собрание может проводиться на части территории. Существуют и другие отличия.