Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»"

1. Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

2. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.

3. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

1. Государственный геральдический регистр Российской Федерации (далее – Регистр) создается в целях систематизации и упорядочения использования официальных символов и отличительных знаков. Положение о Государственном геральдическом регистре Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. № 403.

Регистр ведет Геральдический совет при Президенте Российской Федерации. Положение о Геральдическом совете при Президенте Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ от 29 июня 1999 г. № 856. Состав Геральдического совета при Президенте Российской Федерации утвержден Указом Президента РФ от 26 августа 2004 г. № 1121.

В Регистр вносятся следующие официальные символы и отличительные знаки: официальные символы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (флаги, гербы); официальные символы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (флаги, гербы, эмблемы); официальные символы органов местного самоуправления и иных муниципальных образований (флаги, гербы, эмблемы); знаки отличия и различия, награды федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации утвержден Распоряжением Президента РФ от 13 октября 2003 г. № 471-РП.

2. Субъекты РФ и муниципальные образования своими правовыми актами конкретизируют комментируемую статью, например:

Постановление Архангельского областного Собрания депутатов от 22 сентября 2005 г. № 364 «Об установлении официальных символов муниципальных образований в Архангельской области»;

Решение Совета муниципального образования г. Ртищево Ртищевского муниципального района Саратовской области от 27 апреля 2006 г. № 8-39 «Об утверждении Положения о порядке использования официальных символов муниципального образования города Ртищево»;

Решение Совета муниципального образования городского округа «Сыктывкар» Республики Коми от 10 декабря 2007 г. № 6/12-139 «О конкурсе по разработке официального символа – флага муниципального образования городского округа «Сыктывкар»;

Распоряжение главы муниципального образования город Краснодар от 14 мая 2005 г. № 550-р «О проведении на территории муниципального образования город Краснодар месячника праздничных и культурно-просветительских мероприятий, посвященных государственным символам России и Дню России, официальным символам Краснодарского края и Дню символов Краснодарского края»; и другие.

3. Устав муниципального образования «Новокузнецкий муниципальный район» (принят решением Новокузнецкого районного Совета народных депутатов 30 июня 2009 г. № 149-МНПА) в ст. 4 регламентирует использование официальных символов Новокузнецкого муниципального района.

Официальными символами Новокузнецкого муниципального района являются герб, флаг, гимн.

Официальные символы Новокузнецкого муниципального района подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.

Установление и порядок использования символики Новокузнецкого муниципального района определяется нормативными правовыми актами Новокузнецкого районного Совета народных депутатов.

Глава 2
ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

1.1. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

2. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11–13 настоящего Федерального закона.

1. Комментируемая статья изменялась Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ: она дополнена ч. 1.1.

2. Согласно ст. 67 Конституции РФ 1993 г. территория Российской Федерации включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. К сухопутной территории относятся также острова. Внутренние воды включают и внутренние морские воды (заливы, бухты, лиманы). Территориальное море (прежнее название – территориальные воды) – это морской пояс, прилегающий к берегу и внутренним морским водам государства. В России в соответствии с международным правом установлена 12-мильная ширина территориального моря. Территория РФ – это более 1/8 поверхности земного шара.

Каждый субъект РФ имеет свою территорию, и границы между субъектами федерации (т. е. их территории) могут быть изменены только с их взаимного согласия. Однако территория России не есть простая сумма территорий ее субъектов. Это новое качество – единая территория, характеризуемая единым геополитическим, экономическим, политическим и правовым пространством. Суверенитет Российской Федерации в равной мере распространяется на всю ее территорию, а Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории. Россия не претендует на какие-либо территории, находящиеся вне ее государственных границ, но обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4 Конституции РФ).

Наряду с собственной территорией Российская Федерация обладает суверенными правами на континентальный шельф и исключительную экономическую зону (ч. 2 ст. 67). Континентальный шельф – это поверхность и недра морского дна районов, примыкающих к берегу, но находящихся за пределами территориального моря до глубины, не превышающей, как правило, 200 м. На шельфе обычно разрабатываются природные ресурсы, прежде всего нефть, и в этом его значение. Исключительная экономическая зона – это район, находящийся за границей территориального моря, шириной до 200 миль, считая от берега. Устанавливая экономическую зону, государство приобретает суверенные права на использование находящихся в ней морских богатств (речь идет прежде всего о рыболовстве). Однако эти суверенные права не равнозначны понятию суверенитета. Континентальный шельф и исключительная экономическая зона подчинены юрисдикции Российской Федерации, которая осуществляется в строгом соответствии с нормами международного права.

Территория муниципального образования включает земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности.

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (ч. 3 ст. 38) к территория муниципального образования относится также подземное и воздушное пространство в пределах установленных границ (черты) городских и сельских поселений, за исключением: частей подземного и воздушного пространства, которые в соответствии с условиями зонирования территорий (деления на зоны – жилую, производственную, рекреационную и др.) являются объектами, принадлежащими иным лицам; части подземного пространства, предоставленной в пользование иным лицам для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых и иных целей согласно законодательству о недрах; части воздушного пространства, используемой для полетов воздушных судов и иной деятельности в области использования воздушного пространства в соответствии с воздушным законодательством РФ. Основными административно-территориальными единицами местного самоуправления являются городские и сельские поселения – города, села, деревни, поселки и т. п. Кроме того, местное самоуправление распространяется на территории сельских районов и округов.

Региональными законами определяются критерии установления территории муниципального образования: учет мнения населения, размер территории, численность населения, достаточность материальных и финансовых средств для реализации задач местного самоуправления, экономический потенциал территории, транспортное сообщение, социальная и коммунальная инфраструктура, необходимая для решения местных вопросов, традиционный способ хозяйствования населения и связанный с ним образ жизни людей и др.

Выделяют следующие три разновидности такого соотношения: 1) совпадение административно-территориальных единиц субъекта РФ и территории муниципального образования; территория одного муниципального образования не может быть расположена в пределах территорий двух и более административно-территориальных единиц; 2) обособление в рамках единого административно-территориального устройства субъекта РФ административно-территориальных единиц и территории муниципального образования; 3) полное несовпадение административно-территориального устройства и системы муниципальных образований субъекта РФ (к примеру, Свердловская область).

3. На основании комментируемого Закона разработан Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований ОК 33-2005 (далее – ОКТМО), утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 декабря 2005 г. № 310-СТ (Russian classification of territories of municipal formations). Он введен в действие 1 января 2006 г.

Основанием для разработки ОКТМО являются комментируемый Закон и распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 августа 2005 г. № 1301-Р «О разработке Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований».

ОКТМО входит в состав национальной системы стандартизации Российской Федерации. Он предназначен для обеспечения систематизации и однозначной идентификации на всей территории Российской Федерации муниципальных образований с отражением структуры и уровней территориальной организации местного самоуправления для решения задач сбора, автоматизированной обработки, представления и анализа информации в разрезе муниципальных образований в различных областях экономики, включая статистику, прогнозирование, налогообложение.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ к муниципальным образованиям относятся:

муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Входящие в состав муниципальных районов межселенные территории являются территориями, находящимися вне границ поселений.

Поэтому объектами классификации в ОКТМО являются территории муниципальных образований:

муниципальных районов;

городских округов;

внутригородских территорий городов федерального значения;

городских поселений;

сельских поселений.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации, как это предусмотрено Федеральным законом № 131-ФЗ. Границы территорий муниципальных образований могут уточняться в процессе внесения изменений в ОКТМО по мере принятия законов субъектов Российской Федерации в данной области.

Для упрощения записи наименования объекта классификации в ОКТМО вместо слов «территория муниципального образования» используются слова «муниципальное образование», однозначно идентифицирующие территорию данного муниципального образования.

В ОКТМО обеспечивается увязка с Общероссийским классификатором объектов административно-территориального деления (ОКАТО) путем установления соответствия между кодом муниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКАТО, входящих в состав этого муниципального образования.

В классификаторе ОКТМО используется иерархический метод классификации.

Исходя из территориальных принципов местного самоуправления, множество объектов классификации подразделяется на группировки, располагаемые на трех ступеням классификации.

Первая ступень классификации включает группировки муниципальных образований субъектов РФ. Этим группировкам в ОКАТО соответствуют объекты федерального значения.

Ко второй ступени классификации относятся:

муниципальные районы;

городские округа;

внутригородские территории городов федерального значения.

К третьей ступени классификации относятся:

городские поселения;

сельские поселения.

В отдельных случаях на третьей ступени классификации в муниципальные районы могут включаться межселенные территории.

Структурно позиции классификатора состоят из трех блоков:

блок идентификации объектов классификации;

блок наименования объектов классификации;

блок дополнительных данных.

4. В 1897 г. на территории современной России проживало, по данным Росстата, – 67,5 млн чел.; в 1914 г. – 89,9 млн чел.; в 2009 г. – 141,9 млн чел. На территории РФ находятся 11 городов с населением более 1 млн чел. Городов и поселков городского типа в 1989 г. было 3230, в 2009 г. – 2417.

1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

6.1) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) утратил силу;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

1.1. Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями пункта 5 части 1 настоящей статьи.

2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Абзац третий утратил силу с 1 января 2010 г.

3. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

4. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

1. Комментируемая статья изменялась:

Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ в ст. 11 настоящего Федерального закона внесены изменения;

Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ в п. 2 ч. 1 ст. 11 настоящего Федерального закона внесены изменения;

Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. № 222-ФЗ ч. 1 ст. 11 настоящего Федерального закона дополнена п. 6.1;

Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ ст. 11 настоящего Федерального закона дополнена ч. 1.1;

Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ в ч. 2 ст. 11 настоящего Федерального закона внесены изменения.

2. Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-Р.

Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-Р.

3. Положения комментируемого Закона и абз. 5 п. 1 ст. 2 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. настоящего Федерального закона) распространяются в том числе на отношения, возникшие в связи с созданием вновь образованных муниципальных образований в период после 1 января 2008 г. и до дня вступления в силу настоящего Федерального закона. При этом выборы в органы местного самоуправления таких муниципальных образований должны быть проведены не позднее чем через год со дня их создания.

4. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

5. Границы муниципальных образований определяются законами субъектов РФ, например:

Закон Забайкальского края от 16 декабря 2009 г. № 316-ЗЗК «О границах муниципальных районов и городских округов Забайкальского края»;

Закон Забайкальского края от 16 декабря 2009 г. № 313-ЗЗК «Об установлении границ и административных центров административно-территориальных единиц Забайкальского края»; и т. д.

6. По мнению авторов Постатейного справочника с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14]14
  Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. И.В. Бабичева. – М., 2008.


[Закрыть], при определении требований к границам муниципальных образований установлен ряд принципов:

«субъект РФ – поселение»: необходимо разграничить территорию субъекта РФ между поселениями;

«муниципальный район – поселение»: все поселения, за исключением городских округов, должны входить в состав муниципальных районов;

«городской округ – муниципальный район»: городской округ не входит в состав муниципального района;

«поселение – поселение»: территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

«населенный пункт – поселение»: населенный пункт должен полностью входить в состав поселения.