Текст книги "50 вопросов об инициативном бюджетировании"

Вопрос 10
Что такое мониторинг развития инициативного бюджетирования?

Мониторинг развития ИБ строится на основании ежегодной информации от субъектов Российской Федерации. Полученные данные служат для Минфина России фундаментом для «Доклада о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях». Доклад о лучших практиках инициативного бюджетирования за 2017 год можно найти на официальном сайте Минфина России.

Методология запроса данных совершенствуется год от года. Анкета о реализации программ ИБ в 2015 году содержала 14 количественных и качественных параметров описания. Структура анкеты за 2016 год была детализирована, формулировки параметров получили новую редакцию, количество параметров увеличилось до 18, что значительно расширило объем полученной информации.

Методология запроса и редакция анкеты за 2017 год вновь были модернизированы. Таким образом, структура анкеты за 2017 год содержит 24 параметра, описывающих 29 количественных показателей, в том числе описательные параметры (11 вопросов); параметры, отражающие затраченные финансовые и нематериальные ресурсы (9 вопросов); параметры, отражающие качество деятельности по реализации практики инициативного бюджетирования (7 вопросов); параметры, отражающие достигнутые результаты (2 вопроса).

Вопрос 11
Какие правовые основы для развития инициативного бюджетирования имеются в нашей стране?

Характер применяемого в регионах нормативно-правового регулирования ИБ не отличается от уже установленного порядка в отношении других мероприятий и проектов, реализуемых на региональном и муниципальном уровнях. Минимальный набор документов включает в себя постановление Правительства субъекта РФ или распоряжение главы субъекта РФ (главы муниципального образования), а также утверждение порядка реализации и иных нормативно-правовых актов (положение о конкурсном отборе, о формировании комиссии, форма заявки и т. д.). Возможность и готовность участия в региональной программе ИБ определяются муниципальными образованиями самостоятельно, на уровне муниципальных собраний или глав, сроки и форма их принятия обозначаются в нормативно-правовых документах.

Бюджетные ассигнования на проекты ИБ в субъектах РФ выделяются в рамках государственных программ (подпрограмм), ведомственных целевых программ или муниципальных программ, а также утверждаются в бюджетах соответствующего уровня. Можно выделить три тематических направления госпрограмм, в рамках которых планируются мероприятия, направленные на развитие ИБ: агропромышленный комплекс; местное самоуправление и поддержка институтов гражданского общества; управление финансами. Отдельно следует сказать о возможности появления в ближайшие годы программного и законодательного регулирования ИБ в субъектах РФ.

Так, 2 июня 2016 года был принят закон Пермского края № 654-ПК «О реализации проектов инициативного бюджетирования», на основании которого в 2017 году была запущена программа ИБ. Первый региональный закон об ИБ стал юридическим прецедентом для остальных российских регионов. Законодательное закрепление расходов на ИБ гарантирует стабильное финансирование и ежегодную реализацию программы на территории всего субъекта РФ. В Ленинградской области в 2017–2018 гг. были модернизированы областные законы о деятельности сельских старост и об общественных советах, в новых редакциях закреплены ряд понятий и процедур ИБ.

Здесь важно отметить, что ежегодный характер реализации является характерной чертой ИБ, а обязательная, регулярная реализация ИБ, будучи положительным следствием регионального законодательства об ИБ, способна обеспечить важнейшие социальные эффекты в долговременной перспективе. В октябре 2018 года закон об инициативном бюджетировании принят в Московской области.

Вопрос 12
В каком правительственном документе определены меры государственной поддержки инициативного бюджетирования?

Инициативное бюджетирование включено в состав основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. В марте 2018 года внесены изменения в Государственную программу Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». Подпрограмма 3 «Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами» дополнилась рядом мероприятий, направленных на развитие инициативного бюджетирования:

● создание нормативной правовой базы регулирования практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации;

● сопровождение и регулирование процесса развития инициативного бюджетирования;

● создание институциональной инфраструктуры для развития инициативного бюджетирования на региональном и муниципальном уровнях;

● обеспечение информационной поддержки процесса развития инициативного бюджетирования;

● мониторинг и оценка развития программ и практик инициативного бюджетирования.

В качестве показателя развития инициативного бюджетирования в стране была выбрана доля субъектов Российской Федерации, утвердивших программу (мероприятия) по развитию инициативного бюджетирования в составе государственных программ субъекта Российской Федерации. В 2017 году мероприятия ИБ были закреплены в государственных программах 24 субъектов РФ.

Вопрос 13
В чем заключается государственная поддержка развития инициативного бюджетирования?

Государственная поддержка, пожалуй, – главная и единственная сфера государственного регулирования в которой нуждается инициативное бюджетирование, и распространяется она, прежде всего, на сферу предоставления средств из государственного и муниципальных бюджетов.

В подавляющем большинстве случаев формой предоставления бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ является субсидия. В отдельных смежных и муниципальных практиках ассигнования из регионального бюджета выделяются в форме грантов. В практике Минсельхоза под грантом понимаются средства федеральной поддержки из федерального и региональных бюджетов, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе органу местного самоуправления или органу территориального общественного самоуправления (ТОС) сельского поселения на реализацию общественно значимых некоммерческих проектов с участием граждан, проживающих в сельской местности.

Получателями бюджетных ассигнований на проекты ИБ являются бюджеты муниципальных образований. Финансирование осуществляется на основании соглашений, заключаемых между региональным органом– распорядителем бюджетных средств и муниципальными образованиями в соответствии с порядком, установленным нормативно-правовым актом субъекта РФ. В отдельных случаях получателями бюджетных ассигнований на мероприятия ИБ могут быть некоммерческие организации – ТОС, СО НКО, различные ассоциации.

Управленческой новацией 2016 года стало закрепление тематики инициативного бюджетирования в документах стратегического планирования регионального уровня. В недавно принятой «Стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан на период до 2030 года» в число целевых индикаторов включен показатель «Доля расходов консолидированного бюджета Республики Башкортостан через механизмы инициативного бюджетирования» (10 % к 2030 г.). Такое решение может обеспечить стабильную реализацию ИБ на региональном уровне в среднесрочной перспективе.

Вопрос 14
Может ли в одном регионе реализовываться несколько практик инициативного бюджетирования?

Тематический семинар в Ульяновске

ИБ – это «зонтичный бренд», общее название для разнообразнейших практик соучастия граждан в решении важных проблем путем выделения бюджетных средств на такие проекты. И это означает, что чем больше таких практик и чем больше вариаций, тем больше опыта и навыков у граждан подбирать оптимальные практики для своих задач и своих проектов.

Поскольку ИБ в нашей стране только набирает силу, в одном регионе, как правило, реализуется одна, от силы две-три практики. Но это не значит, что в каждом регионе имеет право на жизнь лишь единственная практика. Напротив, все идет к тому, что, успешно опробовав один из видов практики, региональные власти готовы запускать следующую – и так далее (если, разумеется, такие инициативы возникают у районов и или муниципалитетов).

Формальных ограничений на количество практик в регионе нет. Однако существует «техническое» ограничение, которое в настоящее время сдерживает рост разнообразия – ввиду сложности разработки и утверждения нормативно-правовой документации, которая обязательно должна сопровождать появление очередной новой практики в регионе. Бывает, что в регионе принята некая смежная практика (например, самообложение граждан), но в силу многих причин она не очень эффективна, сложна для реализации и в действительности редко используется. И ее «неуспешность» тормозит появление других практик. В таком случае граждане могут самостоятельно обращаться к региональным властям с инициативами о разработке и внедрении других, более успешных и действенных программ и практик ИБ.

III. Механизмы участия граждан в бюджетных решениях

Вопрос 15
Какие механизмы участия граждан применяются в ИБ?

Партисипаторная процедура в Кашкайше (Португалия)

Механизмы участия граждан в бюджетных решениях – это, прежде всего, комплекс последовательных процедур. Перечислим наиболее широко известные.

Все граждане малых сельских поселений участвуют в формулировании идей и выборе приоритетов. В практике Программы поддержки местных инициатив (ППМИ) в сельских поселениях, где численность населения не так велика, проводятся очные сходы, собирающие большинство местных жителей. Во многих зарубежных странах, в особенности в крупных городах, где обеспечить репрезентативное количество горожан на очном собрании физически невозможно, активно используются каналы дистанционного участия – телефон и Интернет, посредством которых горожане могут обсуждать проблемы сообщества, не выходя из дома. Для обеспечения всеохватного участия могут использоваться и другие, менее распространенные каналы. Например, в рамках молодежного проекта ПБ в Бостоне сбор идей от тинейджеров осуществлялся в местах их частого пребывания: в школах, парках, супермаркетах, на транспортно-пересадочных узлах. В польском городе Сопоте горожанам предлагалось проголосовать за проекты на избирательных участках. В бразильском городе Белу-Оризонти работали мобильные пункты голосования.

Определение приоритетов бюджетных расходов происходит на заседаниях бюджетных комиссий. В крупных населенных пунктах, где организовать всеобщее вовлечение достаточно трудоемко, демократичность процедуры можно обеспечить с помощью жребия. Практика Европейского университета в Санкт-Петербурге предполагает: проведение информационной кампании; желающие участвовать в жеребьевке отправляют заявки на участие в бюджетной комиссии; в назначенный день открыто проводится жеребьевка с участием горожан и СМИ; сформированная таким образом бюджетная комиссия далее работает над выбором проектов.

В распределении бюджетных расходов участвует комиссия делегатов от сообщества. Данный вариант сегодня практически не используется, но когда ПБ впервые появилось в Порту-Алегри, оно реализовывалось именно в таком формате: общегородская бюджетная комиссия включала избранных представителей от каждого района.

Вопрос 16
Каков алгоритм инициативного бюджетирования?

От региона к региону механизмы вовлечения граждан в бюджетный процесс несколько видоизменяются. В общем же виде алгоритм (порядок действий) предполагает следующие этапы.

• По решению регионального органа государственной власти определяется сумма бюджетных средств на программу инициативного бюджетирования.

• Утверждается дизайн практики ИБ, ее календарный цикл, принимаются соответствующие распоряжения, положения и постановления. В редких случаях вносятся изменения в региональное законодательство.

• Организуются общественные слушания, на которых граждане формулируют и обсуждают идеи по решению наиболее злободневных проблем. На этих встречах граждане обмениваются мнениями, формулируют свои и знакомятся с чужими предложениями. Важно, чтобы каждый имел возможность высказать свое мнение о приоритетах расходования средств. Затем при участии консультанта происходит отсев тех идей, которые не соответствуют формальным критериям (минимальная и максимальная стоимость реализации проекта, вопросы собственности, полномочий). Далее проходит голосование, на котором из оставшегося шорт-листа граждане выбирают самые важные идеи.

• Инициативные группы при поддержке консультантов и представителей муниципальной власти прорабатывают идеи, за которые было отдано наибольшее число голосов, и готовят проектную документацию по ним.

• На реализацию проектов выделяется финансирование. В большинстве практик инициативного бюджетирования предусмотрен конкурс: финансирование получают не все выдвинутые гражданами проекты, а только те, которые набирают наибольшее количество баллов согласно сформулированным критериям. Еще одна особенность – софинансирование гражданами проектов, размер их вложений определяется самими гражданами на том же собрании.

• В рамках стандартной процедуры госзакупок выбираются подрядчики, ответственные за практическое воплощение проектов, получивших большинство во время проведения конкурса.

• Проекты реализуются под контролем граждан.

Вопрос 17
Сколько времени проходит от момента появления идеи проекта инициативного бюджетирования до ее реализации?

Сроки реализации проектов ИБ составляют от одного до полутора (в редких случаях – двух) лет. За этот период времени осуществляются:

● обсуждение и выработка общего дизайна программы инициативного бюджетирования;

● включение средств на проекты ИБ в расходную часть бюджета;

● разработка нормативно-правовой документации, необходимой для

● реализации проектов;

● обучение представителей органов местного самоуправления основам проектного менеджмента;

● информационная кампания для жителей;

● проведение собраний по выдвижению и обсуждению проектов;

● консультирование представителями органов государственной и муниципальной власти инициативных групп граждан;

● техническая экспертиза заявок, в ходе которой оценивается реализуемость проекта;

● конкурсный отбор проектов;

● сбор средств на софинансирование поддержанных проектов;

● выделение субсидий из бюджета субъекта РФ муниципалитетам, на территории которых есть победители конкурсного отбора;

● проведение закупочных процедур для отбора подрядчиков на выполнение работ;

● общественный контроль и участие граждан в реализации проектов;

● торжественное открытие новых объектов.

Оптимальным сроком начала работ над проектами ИБ является февраль года, предшествующего году реализации работ. В этом случае, в соответствии с алгоритмом бюджетного процесса, выделение государственных субсидий произойдет весной следующего года.

Вопрос 18
Каким образом интернет-платформы позволяют гражданам участвовать в ИБ?

Регион, реализующий инициативное бюджетирование, довольно часто развивает отдельный портал, который можно найти по ключевым словам «инициативное бюджетирование», «программа поддержки местных инициатив», «народный бюджет». Другой вариант: информация размещается на официальном сайте ведомства, отвечающего за реализацию программы, – министерства финансов, министерства территориального развития, социального развития, министерства экономического развития и других.

На официальном интернет-ресурсе есть вся необходимая информация о параметрах программы – территориальный охват, типология возможных объектов, на которые могут быть выделены средства, объемы финансирования и софинансирования, этапы и сроки. Существенной является также информация о критериях отбора проектов («конкурсные критерии»). В регионах с опытом реализации могут быть выложены примеры реализованных проектов – в виде фотографий «до» и «после», проектно-сметная документация и другая полезная информация для участников.

Помимо информирования через официальный сайт может происходить и подача заявки – после всех процедур обсуждения, подтверждения проекта жителями, технической экспертизы и подготовки документов. Поданные заявки, как правило, доступны для просмотра всем жителям, и в отдельных случаях может быть организовано онлайн-голосование, которое не определяет судьбу проекта, но оказывает ему моральную поддержку либо может стать прямым или косвенным индикатором числа потенциальных благополучателей.

Основная сложность в организации реального интернет-голосования заключается в отсутствии на сегодняшний день удовлетворительной технологии верификации голосов, уязвимости в плане ненадлежащего использования, что не создает достаточного уровня доверия к процедуре его применения. Далеко не всегда потенциальные участники могут иметь равный доступ к интернет-технологиям. Отдельной проблемой для больших городов является нерешенность принципиального вопроса о «границах пользования» тем или иным объектом, пересечении разных аудиторий с различными интересами.

Онлайн-обсуждения проектов (помимо опций, предоставляемых на официальных интернет-ресурсах) чаще всего происходят в социальных сетях и зависят от специфики проекта, аудитории, модератора. Ограничения здесь те же, но все равно это важная площадка коммуникации и соорганизации, особенно в городах.

Вопрос 19
Чем отличаются проекты инициативного бюджетирования от проектов краудфандинга?

Главное отличие краудфандинга от инициативного бюджетирования заключается в том, что обязательным условием реализации проектов ИБ является привлечение бюджетного финансирования. Это могут быть средства федерального, регионального или муниципального бюджетов. К краудфандингу же обращаются инициаторы проектов, которые в первую очередь заинтересованы в привлечении средств граждан, так как вряд ли могут быть поддержаны из бюджетных источников.

Процедуры привлечения бюджетных средств являются более сложными, но и размер средств существенно выше. Кроме того, выделение средств из бюджета делает ИБ более привлекательным для софинансирования бизнесом.

Есть и еще одна особенность, отличающая сбор средств на проекты ИБ от краудфандинга. При софинансировании проектов ИБ гражданами все средства поступают как неналоговые (безвозмездные) платежи граждан в бюджет муниципального образования. В случае же денежного сбора посредством краудфандинговой платформы средства собирает один человек, выступающий от своего имени или от имени организации.

Вопрос 20
У меня есть идея, которую я хочу реализовать через механизм ИБ. Что мне следует предпринять?

Все программы ИБ локализованы в субъектах РФ и реализуются на самом нижнем уровне власти – в городских и сельских поселениях, городах, являющихся частью муниципальных районов и городских округов. Любой человек, проживающий в населенном пункте, который принимает участие в программе ИБ, имеет право заявить о своей проектной идее, собрать единомышленников и включиться в работу по подготовке и реализации проекта. Если вы не знаете, есть ли инициативное бюджетирование в регионе и на территории вашего проживания, то первый шаг, с которого стоит начать, – это посетить сайт местного органа власти или позвонить в администрацию. В случае, если местная власть не обладает информацией, стоит детально изучить портал регионального органа власти или отправить соответствующий официальный запрос.

Возможны две нижеизложенные ситуации.

В регионе есть программа ИБ, но ваш муниципалитет не участвует в ней. В этом случае любая ваша активность будет способствовать появлению ИБ в вашем муниципальном образовании и подталкивать местные власти к действиям.

В регионе пока нет ИБ. Тогда имеет смысл собрать группу единомышленников и написать официальное письмо губернатору субъекта РФ, заявив о желании и готовности участвовать в подобных программах. Официальное лицо обязано ответить на ваш запрос и мотивированно изложить свою позицию. Такие обращения вы можете направить также в адрес вашего депутата, главы МО, в СМИ. Любая активность будет сигнализировать властям о востребованности ИБ, о желании жителей участвовать в решении проблем через апробированные механизмы.

Вопрос 21
Что происходит с проектом после его победы на конкурсе проектов инициативного бюджетирования?

Граждане, выбравшие проект инициативного бюджетирования и участвующие в его разработке, активно участвуют также в контроле над реализацией проекта. Вместе с тем сами работы реализуются подрядными организациями в соответствии с нормами Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» или Федерального закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Названные законы дают возможность участвовать в конкурсе широкому кругу лиц. Участник, набравший большинство баллов и, как правило, предложивший наименьшую сумму для выполнения контракта, приступает к работе в соответствии с календарным планом работ.

Таким образом, реализацией работ в рамках проектов ИБ занимается победитель, выигрывший право на закупку, проведенную в соответствии с нормами федерального законодательства. В соответствии с особенностями действующего в Российской Федерации законодательства инициаторы проектов не получают деньги для самостоятельной реализации.