Текст книги "50 вопросов об инициативном бюджетировании"

Вопрос 32
Может ли ИБ реализовываться в городах?

Первоначально проекты с участием граждан преимущественно реализовывались именно в городской местности. В Латинской Америке большинство городов-миллионников имеют опыт партисипаторного бюджетирования. В Европе ПБ – также преимущественно городская практика. Лиссабон, Турин, Париж, Милан, Берлин – вот далеко не полный перечень городов, реализующих проекты ПБ.

В то же время в странах Юго-Восточной Азии ПБ в основном является сельской практикой. В России до недавнего времени инициативное бюджетирование было сосредоточено в селах, поселках городского типа и малых городах. Городские проекты последовательно реализуют эксперты Европейского университета в Санкт-Петербурге. Команда ППМИ также активно разрабатывает городской компонент. В этот процесс включились города Тверь, Киров, Уфа.

Следует отметить, что городские практики могут существенно отличаться от сельских. В силу большего размера поселений городское население разобщено, его сложнее, а иногда и невозможно собрать на совет или организовать личные встречи.

Городское население привыкло к новым технологиям платежей через онлайн-банк, краудфандинговые ресурсы, к голосованию и участию в мероприятиях через разнообразные интернет-платформы. Разработчики городских практик обязаны учитывать все эти факторы при составлении дизайна городских программ инициативного бюджетирования. Более того, отсутствие подобных элементов в городских практиках гарантированно отпугнет граждан.

Вопрос 33
В чем разница между реализацией проектов инициативного бюджетирования в городах и в сельской местности?

Принципиальной разницы нет, однако демографическая и географическая специфика разных населенных пунктов диктует в каждом случае свои подходы. На селе, как правило, жителей немного, они знакомы друг с другом лично. Их относительно просто оповестить о предстоящем собрании, они могут встретиться для обсуждения в местном клубе, школе или Доме культуры. Поэтому в селах наиболее целесообразно проводить очные собрания, как это делается в рамках Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка.

В городах социальная структура разнороднее, люди работают по разным графикам, расселены на большой территории, их сложнее охватить информационной кампанией и организовать очное собрание, где состоялось бы вдумчивое обсуждение с возможностью высказаться для каждого. Поэтому в городах чаще используются комплексные, гибридные подходы.

Так, город может быть разделен на отдельные районы, кварталы, улицы или дома, для каждого из которых проводится своя встреча с обсуждением. Можно в роли участников вовлекать не только граждан, а уже сложившиеся некоммерческие общественные организации или инициативные группы, которые лучше знакомы с запросами на местах – например, ТСЖ или ТОС. Можно предложить жителям, проживающим на разных территориальных образованиях внутри города, выбрать представителей, которые затем будут представлять интересы своего района или квартала на общегородском уровне. В таком случае инициативное бюджетирование приобретает черты уже не прямой, а представительной демократии.

Однако наиболее часто городские власти прибегают к каналам дистанционного участия, давая возможность гражданам предложить проекты, обсудить их и выбрать лучшие через Интернет. Например, в Тульской области в рамках программы «Открытый бюджет», где проекты выбираются на конкурсной основе, одним из критериев отбора является количество голосов, отданных на портале. Интересные решения интернет-участия за рубежом представлены в Париже, Рейкьявике, городах Бразилии, Шотландии. В Нью-Йорке у жителей также есть возможность проголосовать по SMS. В Бостоне, а также Фуншоле и других населенных пунктах Португалии для дополнительного охвата жителей в дни голосования курсируют специальные автобусы. Автобус появился и в проекте инициативного бюджетирования на Сахалине.

Вопрос 34
Каким образом в реализации проектов инициативного бюджетирования может участвовать бизнес?

В ИБ предусмотрены возможности для реализации социальной ответственности бизнеса через софинансирование проектов граждан, неденежный вклад (предоставление техники, помещения, материалов), помощь инициаторам проектов в оформлении заявок, строительстве и содержании объектов. Чаще всего от бизнеса ждут финансовой поддержки, руководствуясь следующей логикой: предприниматели и местный бизнес являются частью сообщества, они должны софинансировать проекты наравне с жителями и местной администрацией. Высокое софинансирование проекта ИБ, в свою очередь, сигнализирует о важности проблемы для местного сообщества и обеспечивает проекту высокие шансы на победу в конкурсе.

Однако финансовая поддержка общего дела – далеко не единственная мотивация для бизнеса. Участвуя в проектах ИБ, местные предприниматели по сути инвестируют в инфраструктуру поселений, где живут сами и развивают свой бизнес. Инициативное бюджетирование – это открытый, эффективный и абсолютно законный механизм для социально ответственного бизнеса, способствующий выстраиванию партнерских отношений с местной администрацией и росту авторитета среди клиентов и сотрудников. Но, пожалуй, самый главный аргумент для бизнесмена таков: подобная форма благотворительности гарантирует эффективное и целевое использования средств, ведь не случайно предприниматели охотнее поддерживают широко востребованные проекты.

ИБ позволяет успешно решать текущие проблемы социальной инфраструктуры городов и поселений, однако фактором устойчивости и социального развития территории все-таки являются сильная экономика и рост доходов населения, что без участия бизнеса и его капитала невозможно. Программы ИБ позволяют создавать не просто общественно-значимые, но, в том числе, доходогенерирующие проекты – это когда муниципалитет, предприниматель или все местное сообщество в будущем смогут извлекать прибыль из эксплуатации объектов социальной инфраструктуры (бани, спортивные и досуговые секции, магазины, аттракционы и др.). Не лишним будет заметить, что такие проекты создают не только доход, но и рабочие места для местных жителей. Прибыль для сообщества может выражаться в появлении новых возможностей отдыха и общения (публичное место для праздников или досуга молодежи), в экономии средств (покупка крупной техники или проекты малой энергетики), в улучшении качества жизни (мини-пекарня, детский сад или баня). В настоящий момент органами власти разрабатываются механизмы, которые в скором будущем позволят реализовывать стратегические проекты, комплексно влияющие на экономику конкретной территории, – например, проекты в сфере туризма или сельского хозяйства. Целью таких проектов может быть дом быта, этнографический музей, фестиваль, благоустроенная историческая деревня, фермерский рынок, экоферма или рыбная ферма.

Пермский край. Источник фото – группа в ВК

Вопрос 35
В чем разница между участием граждан в проектах инициативного бюджетирования и в приоритетном проекте «Создание комфортной городской среды»?

В приоритетном проекте «Создание комфортной городской среды» предусмотрено участие граждан, однако в принципах и механизмах реализации проекта существует несколько важных отличий от ИБ.

Во-первых, не полностью совпадает тематика реализуемых проектов. В рамках приоритетного проекта происходит благоустройство общественных пространств (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков) и придомовых территорий в рамках масштабных комплексных проектов. ИБ не ограничивает сферу реализации проектов исключительно благоустройством, однако проекты чаще всего не связаны с комплексными преобразованиями.

Во-вторых, различается степень включенности граждан на этапах разработки и реализации проектов. Непосредственное участие жителей на всех этапах является основой ИБ. В приоритетном проекте основным участником на всех этапах является общественная комиссия, которая формируется из представителей органов местного самоуправления, политических партий и движений, общественных организаций и прочих лиц. Это не отменяет прямого участия граждан, но создает существенный барьер для него.

Одной из базовых процедур ИБ является инициирование и приоритезация проектов напрямую самими жителями. В приоритетном проекте граждане могут выбирать из предложенного им минимального и дополнительного перечней возможных работ по благоустройству территорий, обозначенных в региональной или муниципальной программе формирования современной городской среды. Сами перечни разрабатываются общественной комиссией. В рамках приоритетного проекта предусмотрены сбор и оценка предложений и рекомендаций населения в отношении проектов благоустройства придомовых территорий и общественных пространств, разработанных заранее. Граждане могут также влиять на скорость реализации проектов благоустройства дворовой территории, поскольку позиция заявки в очереди на благоустройство зависит от оперативности ее подачи.

Кроме того, рекомендательный характер носит применение техник партисипаторного проектирования, подразумевающих проведение семинаров, на которых граждане совместно с архитекторами, градостроителями и представителями власти выступают консультантами в разработке дизайн-проектов преобразуемых городских пространств.

Как и ИБ, приоритетный проект подразумевает софинансирование (и/или нематериальный вклад) со стороны граждан. В рамках приоритетного проекта предусматриваются соплатежи, размер которых зависит от стоимости заранее разработанного проекта благоустройства придомовых территорий. Причем федеральное законодательство регламентирует лишь максимальную, а не минимальную долю участия.

Таким образом, несмотря на то, что механизмы участия граждан предусмотрены, они не принимают прямого участия в таких этапах реализации проекта, как составление и проработка проектной заявки, контроль хода реализации проекта – всем этим занимается общественная комиссия. В результате основные форматы работы с гражданами в приоритетном проекте – это информирование и консультирование, а не участие, даже если граждане включены в ранние стадии разработки проекта.

В-третьих, приоритетный проект рассчитан на несколько лет, при этом в каждом отдельном случае вовлечение общественности предполагается в ходе реализации ограниченного числа проектов. Инициативное бюджетирование – это институционализированная практика, предполагающая регулярность и ежегодную повторяемость проведения мероприятий по участию граждан и реализации их проектов. Это позволяет повысить уровень доверия к практике среди населения, использовать наработанный ранее опыт для реализации новых более сложных и масштабных проектов и дает видение перспектив развития для участников.

VI. Дополнительные эффекты инициативного бюджетирования

Вопрос 36
Что собой представляют социальные эффекты ИБ?

В отличие от реализации обычных инвестиционных проектов (например, строительства дороги, парка, Дома культуры) в ходе реализации проектов инициативного бюджетирования появляются дополнительные эффекты, важнейшие из которых следует выделить.

• Определение и решение наиболее острых социальных проблем поселений. Если наладить диалог с жителями, можно нащупать те вопросы, которые не всегда очевидны для чиновников, но решение которых оказывается критически важным для сообщества.

• Минимизируется коррупция за счет максимальной прозрачности проекта и подлинного общественного контроля за ходом реализации проектов. Поскольку выбор приоритетов и реализация проекта проходят при непосредственном участии жителей, присвоить деньги в рамках ИБ сложно. На всех этапах, от составления сметы до приемки работ от подрядчика, граждане активно вовлечены в проект и осуществляют общественный контроль.

• Формируется социальный капитал поселений. Гражданские активисты и население вырабатывают навыки и компетенции, необходимые для представления общественных интересов. Одним из таких навыков, в частности, является умение вести публичную дискуссию и открыто обсуждать проблемы местного сообщества для получения общественного блага.

• Активизируется совместная деятельность власти, бизнеса и населения, формируется общая вовлеченность и ответственность, которые подразумевают софинансирование со стороны населения и бизнеса. Внесение даже минимальных сумм на реализацию проекта включает хозяйское отношение к делам сообщества, повышает вовлечение граждан в процесс реализации проектов.

• Стимулируется самоорганизация граждан и минимизируются иждивенческие настроения. Участвуя в делах поселений, граждане видят практический результат своих действий, начинают верить в возможность изменить жизнь вокруг себя.

• Повышается доверие населения к деятельности власти через конструктивный диалог между населением и муниципалитетами. Данный эффект является следствием того, что граждане видят, как тратятся бюджетные средства, что власть прислушивается к своим гражданам.

• Появляются территориальные сообщества граждан, проживающих рядом друг с другом и объединенных необходимостью решения общих проблем. Совместная реализация проектов инициативного бюджетирования приводит к формированию одного из важнейших элементов городской социальной ткани – соседским взаимоотношениям.

Вопрос 37
Что такое «экономические эффекты ИБ»?

Если непосредственными результатами реализации ИБ следует считать построенные или отремонтированные объекты инфраструктуры, то ряд сопутствующих реализации проектов инициативного бюджетирования результатов правильнее назвать дополнительными экономическими эффектами. Среди них можно выделить следующие.

• Снижение стоимости проектов, повышение эффективности расходования бюджетных средств. Как показывает практика, стоимость проектов, реализованных посредством ИБ, существенно ниже проектов, реализованных без участия граждан. Поскольку для местных жителей возможность напрямую решить проблему своего сообщества предоставляется нечасто, они стараются получить от этой возможности максимум и потратить средства экономно, но эффективно.

• Повышение качества выполняемых работ благодаря общественному контролю. Местные жители, проголосовавшие за тот или иной проект и, в особенности, внесшие долю в софинансирование (пусть даже скромную), заинтересованы в том, чтобы проект был реализован качественно. Конкретные примеры из практики Программы поддержки местных инициатив свидетельствуют, как граждане в рамках контроля подрядчиков самостоятельно измеряют ширину уложенного асфальта на дорогах и глубину вырытых траншей, требуя исправления выявленных нарушений.

• Повышение срока эксплуатации объектов. Выбирая тот или иной проект, жители не просто проявляют заинтересованность в его появлении, а включаются в его создание как активные участники. Отношение «общее – значит ничье» вытесняется заботливым, хозяйским отношением к объектам инфраструктуры, минимизируется вандализм. К примеру, в г. Сосновый Бор граждане сами создали общественный патруль для наблюдения за одной из детских площадок, созданных в рамках проекта.

• Софинансирование проектов – важный ресурс развития общественных финансов. При этом важен не столько объем привлеченных средств, сколько факт участия граждан в проектах рублем. Человек, внесший пусть небольшой, но персональный денежный вклад, ощущает сопричастность к решаемым проблемам.

• Повышение уровня бюджетной грамотности населения. Не менее важным для граждан, наряду с получением основ финансовой грамотности, является бюджетная грамотность. Сопричастность к бюджетным решениям – важнейшее условие формирования ответственного гражданина.

VII. Кто еще заинтересован в развитии инициативного бюджетирования?

Вопрос 38
Могут ли общественные организации выступать инициаторами проектов?

Технология реализации программ ИБ такова, что любая проектная идея (безусловно, у которой есть автор), должна быть поддержана либо сообществом, большинством жителей населенного пункта, либо выдвинута от имени объединения граждан, проживающих на территории муниципалитета.

В городах и крупных населенных пунктах собрать всех жителей на собрание, а тем более договориться и выбрать проект, устраивающий большинство, нереально. Поэтому организаторами предусмотрена возможность выдвижения инициатив от различных сообществ горожан, проживающих в пределах одного муниципального образования: территориальное общественное самоуправление (ТОС) или объединение нескольких ТОСов, товарищество собственников жилья (ТСЖ), жилищно-строительный кооператив (ЖСК), уличный комитет. Инициаторами могут выступать и группы горожан, объединенные по социальному признаку: инвалиды и их семьи, ветераны, детские или юношеские организации, в том числе социально-ориентированные НКО.

Если это предусмотрено условиями конкретной программы ИБ, то инициаторами также могут быть садоводческие, дачные, огороднические некоммерческие товарищества. Важный момент: объединение граждан для выдвижения и подготовки проекта и для реализации инициативы не обязательно должно быть юридически зарегистрировано (иметь юридическое лицо и расчетный счет в банке), но это условие не исключается. Для городских и сельских проектов ИБ действуют аналогичные правила подготовки конкурсной заявки. Инициативная группа граждан может предложить замечательную идею, но для победы в конкурсе проект должен получить максимальную поддержку представителей целевой группы, проблему которой он призван решить, что также должно быть подтверждено документально. Здесь действует тот же принцип: чем больше людей считает ваш проект актуальным, тем выше вероятность победы и получения финансирования для его реализации.

Текущую информацию о том, какие объединения, какого рода проекты и сколько проектов можно заявить от одного МО, необходимо уточнять в официальных документах программы ИБ субъекта РФ.

Вопрос 39
В России давно применяются практики общественного участия. В чем их отличие от ИБ?

Новизна и «мода» на ИБ в России создают предпосылки для размывания понятия «инициативное бюджетирование». Заблуждения встречаются не только у муниципальных чиновников, но также и среди экспертов. Помимо программ ИБ, реализуемых в ряде субъектов РФ с 2007 года, вовлечение граждан в бюджетный процесс чаще всего происходит в рамках региональных программ «Бюджеты для граждан», публичных слушаний, территориального общественного самоуправления, института сельских старост, практики самообложения граждан. Для реализации внебюджетных частных инициатив граждан активно используется механизм краудсорсинга.

Существуют менее известные, обладающие значительным потенциалом применения, но пока непривычные для россиян формы взаимодействия властных структур и граждан: «партисипаторное (или соучаствующее) проектирование» и «партисипаторное управление».

Смежные практики имеют собственные цели, задачи, сферу применения, законодательное регулирование, и не могут быть отнесены к ИБ, даже если содержат его отдельные черты.

Тем не менее, сложившиеся в российских регионах подходы к финансированию и развитию отдельных форм гражданского участия и механизмов МСУ можно рассматривать как фактор появления новых региональных программ инициативного бюджетирования. Смежные практики могут встраиваться как инструмент в программы ИБ, либо отдельные партисипаторные процедуры способны создать потенциал для трансформации смежных практик. В каждом из субъектов РФ можно искать и реализовывать собственные инновационные подходы, опираясь на местный опыт решения значимых для органов власти региона проблем. Нельзя отказываться от наработанных механизмов, но не следует забывать и том, как трудно избавиться от «эффекта колеи».

Вопрос 40
Что такое «молодежные проекты инициативного бюджетирования»?

Практики инициативного бюджетирования могут быть ориентированы не на все местное население, а лишь на отдельную его часть, которая выбирается в качестве целевой аудитории.

Такими целевыми аудиториями, к примеру, могут быть мигранты, женщины, молодежь. Молодежные проекты, как правило, реализуются в школах и университетах (тогда учащиеся выдвигают и отбирают проекты, относящиеся к сфере ведения своего образовательного учреждения) или на городском уровне (в этом случае выдвигаются и выбираются общегородские проекты, но участвовать в выдвижении идей, их обсуждении и голосованиях могут только девушки и юноши, возраст которых ограничен правилами).

Примером общегородской молодежной практики является опыт Бостона (США). С 2014 года в городе реализуется программа «Молодежь за изменения», ориентированная на молодых людей в возрасте от 12 до 25 лет.

В первый же год в ходе специально организованных «мозговых штурмов» подростки выдвинули 473 проектных идеи. Для сбора предложений было проведено несколько общественных мероприятий по всему городу: дискуссии на школьных уроках, обсуждения после занятий, беседы в клубах и общественных местах – торговых центрах и супермаркетах. Желающие могли подавать идеи онлайн.

Далее волонтерский комитет начал работать над тем, чтобы проштудировать эти идеи и выдвинуть на их основе конкретные проекты. Подготовка проектов проходила в диалоге с городскими чиновниками, которые помогали определить, подпадает ли каждая конкретная идея под капитальные расходы, и какова примерная стоимость ее реализации. В итоге волонтерский комитет представил на голосование 14 доработанных проектов.

Чаще всего проекты, выбираемые молодежью, являются яркими и оригинальными. В разные годы в числе победителей оказались следующие идеи: ремонт игровых и пикниковых зон, стрит-арт на городских стенах, бесплатный wi-fi, мобильное приложение для поиска работы, закупка ноутбуков для школ, разработка технико-экономического обоснования для создания скейт-парка, установка камер наблюдения и новые тротуары в парках.

Пиар-кампания с целью вовлечь молодежь должна быть необычной и запоминающейся. Одним из элементов такой кампании в Бостоне стала городская елка с гирляндами, которая мигала лампочками в тот момент, когда кто-либо публиковал пост в твиттере со специальным хештегом.