Текст книги "50 вопросов об инициативном бюджетировании"

Вопрос 22
Какая доля местного бюджета распределяется через механизм ИБ?

В городе Порту-Алегри в отдельные годы с помощью практик инициативного бюджетирования распределялось до 40 % бюджета города. В среднем ежегодно на проекты ПБ выделялось не меньше 10 %. В России региональные практики инициативного бюджетирования редко где превышают 1 % от общего объема бюджетных расходов.

Исключение составляют несколько регионов. В 2016 году Ярославская область приступила к реализации программы «Обустроим область к юбилею», на которую было предусмотрено выделение свыше 1,6 млрд бюджетных средств. Эта сумма составила почти 2 % областного бюджета. Отрадно, что большинство проектов реализованы на основе решений и участия граждан.

Уместно будет обратить внимание на то, что минимальный размер пилотной программы субъекта РФ должен быть выше 20–30 млн рублей. Иначе сложно выделить и оценить эффекты инициативного бюджетирования: проектов мало, число проигравших в конкурсе велико, издержки на сопровождение проектов консультантами значительны.

Одна из самых масштабных программ инициативного бюджетирования реализуется в настоящее время на Сахалине.

Вопрос 23
Какова роль местной власти в процессе ИБ?

В России ИБ организовано таким образом, что все процедуры встроены в административную, бюджетную и налоговую систему на местном уровне.

Финансовой основой большинства проектов ИБ является выделяемая региональным органом власти субсидия, которая передается в муниципальный бюджет. За редким исключением все процедуры обсуждения, выбора, контроля и реализации проектов сосредоточены на низовом, муниципальном уровне, поэтому участие местных органов власти является обязательным элементом ИБ. Местная власть (в лице главы и сотрудников муниципалитетов) становится ключевым организатором процесса на местах и гарантом законности всех процедур.

Сфера ответственности местной власти:

● принимает решение о намерении участвовать в программе ИБ и проявляет готовность софинансировать инициативу граждан из бюджета МО;

● информирует жителей о программе ИБ и организует оповещение о предстоящих собраниях и сходах, определяет площадку для общего обсуждения;

● проводит первичный отбор инициатив в ходе консультаций и опросов для выяснения общественного мнения;

● участвует в обсуждении проектов, предоставляя жителям необходимую информацию для принятия решения;

● совместно с представителями инициативных групп готовит проект, обеспечивая необходимые документы, и гарантирует законность реализации проекта на территории МО;

● если проект побеждает, оказывает содействие инициативной группе в организации софинансирования со стороны местного бизнеса и жителей;

● аккумулирует все средства для реализации проекта: субсидию из бюджета региона, средства граждан, спонсорскую помощь от бизнесменов и иные пожертвования;

● объявляет и проводит конкурсные процедуры по отбору подрядчика;

● контролирует ход работ, в случае, если подрядчик не выполняет своих обязательств, организует повторные конкурсные процедуры;

● совместно с жителями производит приемку работ у подрядчика;

● и, наконец, организует торжественное открытие объекта.

Местные власти должны быть заинтересованы в успешной реализации проектов ИБ, ведь жители помогают властям решать вопросы, которые находятся в ведении МО. В случае победы в бюджет МО привлекаются дополнительные средства, а построенные или отремонтированные объекты, поступают на баланс МО.

Кроме того, именно местная власть отвечает за качество подготовки заявки для конкурсного отбора, что является решающим фактором для победы проекта. Ведь даже самая оригинальная задумка граждан, оформленная с нарушением правил и без учета важнейших конкурсных критериев, не будет иметь шансов на победу.

Для того, чтобы сотрудники МО лучше справлялись с этими задачами, для них проводится обучение. Например, в Тверской области оно проходит в форме ежегодной «Школы ППМИ», в ходе которой участников знакомят с нововведениями программы и с информационной системой, учат заполнять конкурсные заявки, готовить проектно-сметную документацию, организовывать работу с населением.

Одной из новых особенностей развития инициативного бюджетирования является тот факт, что муниципальные власти начинают использовать практики участия граждан самостоятельно, не дожидаясь решения властей регионального уровня. В числе примеров можно привести города Сосновый Бор (Ленинградская область), Ханты-Мансийск, Сургут, Нижневартовск (ХМАО), Боровск (Калужская область), Ленинский район (Московская область).

IV. Особенности проектов инициативного бюджетирования

Вопрос 24
Какие проекты реализуются в рамках инициативного бюджетирования?

В 2016–2017 годах удалось обобщить данные регионов по типам реализованных проектов. За основу была взята типология полномочий муниципального образования в общем виде. В дальнейшем эта работа позволит отслеживать – какие проекты наиболее востребованы участниками программ ИБ.

Таблица. Типология реализованных проектов инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации в 2016–2017 гг.

Вопрос 25
Какие проекты могут быть реализованы через механизм ИБ?

Все проекты, реализуемые через механизм ИБ, должны быть в сфере полномочий местных органов власти – муниципального района, городского округа, поселений. В каждом регионе есть собственная практика, определяющая уровень полномочий муниципальных образований, имеющих право участия. Программа проектируется органами власти региона, которые определяют максимально возможную стоимость проекта для разных типов поселений и размер региональной субсидии. В городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) инициативное бюджетирование имеет свои особенности. В частности, в Санкт-Петербурге, где инициативное бюджетирование реализуется уже третий год, подавляющее большинство проектов относится к сфере полномочий региональных органов власти, и сама реализация программы строится вокруг районов мегаполиса.

В том виде, в котором сейчас развиваются региональные программы ИБ, они позволяют решать вопросы общественной инфраструктуры (касающиеся строительства и ремонта дорог, водоснабжения, организации мест проведения досуга и прочих материальных объектов). Это связано, во-первых, с тем, что именно эти объекты являются наиболее востребованными населением тех территорий, где реализуется инициативное бюджетирование, а во-вторых, – с особенностями межбюджетных отношений. При этом список объектов может немного отличаться в разных регионах, опять же в силу местных особенностей и особенностей нормативного правовго регулирования. Ожидается, что по мере решения такого рода вопросов список потребностей и соответствующих им объектов и решений будет расширяться.

Следовательно, если есть желание сделать проект местного значения, не входящий в существующий список объектов, имеет смысл вступить в переговоры с администрацией и совместно выработать механизм его включения в программы инициативного бюджетирования. Таким образом, есть два ограничения – сфера полномочий МО и стоимость.

В связи с этими ограничениями ряд таких проектов, как мосты, школы, больницы, стадионы, не могут быть реализованы (построены или отремонтированы), если они не входят в полномочия МО, или смета такого проекта значительно превышает максимальный размер субсидии, предусмотренный в программе. Тем не менее, в ряде регионов находят возможности для реализации крупномасштабных проектов, не вписывающихся в стандартную типологию.

Вопрос 26
Какова максимальная стоимость проекта, который может быть реализован с помощью ИБ?

Стоимость проектов инициативного бюджетирования существенно меньше, чем стоимость инвестиционных проектов. Следует помнить, что основной сферой применения инициативного бюджетирования в России является решение вопросов местного значения.

В большинстве практик ИБ вводятся ограничения верхней планки объема субсидий из государственного бюджета. Для городов она составляет 2 млн рублей, для сел – до 1 млн рублей. Однако данное решение целиком зависит от решения органов власти регионов (или муниципалитетов – в случае реализации на муниципальном уровне). Есть регионы, в которых планка софинансирования проектов доходит до 10 млн рублей и поднимается выше.

В то же время, наряду с государственными средствами для реализации проектов, привлекаются средства муниципалитетов, граждан и бизнеса. Объем софинансирования бюджетных средств из этих источников не ограничивается, но в большинстве случае имеют минимальные границы. В целом по РФ софинансирование достигает трети от расходов на реализацию проектов. В Ставропольском крае на ремонт школьного спортивного зала в селе Родниковском Арзгирского района было привлечено свыше 20 млн рублей софинансирования за счет средств бизнеса.

Средняя стоимость микропроектов ППМИ в Тверской области составляет немногим больше 700 тыс. рублей. На программу в целом в области выделено в 2016 году 165 млн рублей.

Данные 2016 года говорят о том, что средний размер субсидии на проект ИБ, предусмотренной в региональных программах, едва превышает 0,5 млн рублей, а средняя фактическая стоимость проекта с учетом софинансирования и конкурсных процедур, приближается к 0,8 млн руб.

Вопрос 27
Что такое конкурс проектов инициативного бюджетирования?

Конкурс проектов инициативного бюджетирования 2017 года. Статистика заявок

В 2017 году состоялся первый общероссийский Конкурс реализованных проектов по инициативному бюджетированию. В конкурсе приняли участие проекты из 19 российских регионов. В состав инициативных групп, определявших приоритетные направления финансирования, вошли 2303 инициативных гражданина, а благополучателями реализованных инициатив стали почти 3,5 миллиона человек.

В номинации «Общественное партнерство» (оценивался размер софинансирования со стороны населения и бизнеса) победил проект Благоустройство центральной части города Инза (Ульяновская область). В рамках проекта был осуществлен ремонт мемориальной стены, устроены цветник и газон, посажены новые кустарники, установлены скамейки, уложена новая тротуарная плитка. Благодаря проекту условия отдыха граждан стали более комфортными.

В номинации «Общественное участие» (оценивалось количество граждан, принявших участие в процедурах реализации проекта) лидировал проект Ремонт и гравирование улиц с. Нижнечерекулево Илишевского района Республики Башкортостан. Уличные дороги внутри села не имели щебеночного покрытия и нуждались в ремонте, после дождя они также приходили в неровное состояние. В результате удалось провести ремонт и гравирование дорог протяженностью 7 км 748 м.

В номинации «Самый оригинальный проект» (в противовес типовым решениям оценивались новизна, наличие творческой составляющей) победил проект Этнофестиваль «Обряды народов Республики Коми» в с. Подчерье (Республика Коми). В рамках этнокультурного развития народов, проживающих на территории Республики Коми, городским округом «Вуктыл» 1 июля 2017 года был проведен этнофестиваль «Обряды народов Республики Коми» в с. Подчерье».

Каждый победитель получил возможность потратить по 100 тысяч рублей на софинансирование будущего проекта. Церемония чествования победителей состоялась на форуме БРИКС «Вовлечение граждан в развитие общественной инфраструктуры» 21–22 сентября 2017 года в Уфе.

В 2018 году в рамках второго Всероссийского конкурса проектов было подано 330 заявок из 31 субъекта Федерации. Приведем краткую информацию об участниках, одержавших победу.

Номинация «Общественное партнерство» (оценивался размер софинансирования со стороны населения и бизнеса):

Победитель – проект «Ремонт системы водоснабжения в деревне Сынгряново» (Республика Башкортостан).

В рамках проекта был осуществлен капитальный ремонт водопровода, заложенного еще в 1973 году. Постоянные порывы старой, износившейся водопроводной линии создавали серьезные проблемы. Замена водопровода позволит бесперебойно обеспечивать все население деревни Сынгряново качественной питьевой водой в необходимых объемах.

Номинация Общественное участие (оценивалось количество граждан, принявших участие в процедурах реализации проекта):

Победитель – проект «Капитальный ремонт дорожного полотна улиц деревни Верхнебалтачево» (Республика Башкортостан).

Уличные дороги в деревне не имели щебеночного покрытия и нуждались в ремонте. Весной, осенью и в дождливую погоду жителям было крайне сложно передвигаться не то что на легковых машинах, но и пешком.

В результате реализации проекта удалось провести капитальный ремонт всех улиц деревни Верхнебалтачево: Центральной, Мира, Садовой, и пер. Мира. Общая протяженность улиц составляет 2,3 км.

Номинация «Самый оригинальный проект» (оценивались новизна и наличие творческой составляющей в противовес типовым решениям):

Победитель – проект «Современный пирс на озере Сырковый Сор» (Ханты-Мансийский АО).

Вопрос 28
Можно ли быть уверенным, что деньги, собранные для проекта ИБ, будут потрачены в нужных целях?

Во-первых, это деньги, предназначенные для решения насущных, злободневных проблем граждан и отношение к ним иное, чем к навязанным извне. Проблема, которая объединила неравнодушных граждан, желающих «изменить мир вокруг себя к лучшему», затрагивает человека гораздо глубже.

Во-вторых, инициативное бюджетирование – это технология. Она основана на том, что решаемая проблема затрагивает человека лично. И эта персональная заинтересованность заставляет иначе рассматривать способы своего участия. Это не столько сбор средств софинансирования, сколько свидетельство серьезности проблемы перед органом государственной власти, выделяющим на решение этой проблемы в первоочередном порядке средства государственной субсидии. Если эта проблема по-настоящему волнует, сумма до 300 руб. (средний размер софинансирования от одной семьи) не становится препятствием – при том, что государственная субсидия на порядки выше.

В-третьих, подрядчики для реализации проектов инициативного бюджетирования определяются на основании Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Однако инициативные группы граждан, принимая участие в составлении сметы, документации проектов, участвуют также в общественном контроле за реализацией проекта на всех стадиях. При этом такой контроль оказывается строже, чем контроль со стороны внешнего профессионального участника. Сложно обмануть людей, решающих насущную проблему и добровольно вложивших в проект средства софинансирования.

V. Инициативное бюджетирование как ресурс развития местного самоуправления

Вопрос 29
Зачем нужно ИБ, если есть местное самоуправление?

Все существующие на сегодняшний день практики инициативного бюджетирования регулируются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По большому счету, инициативное бюджетирование, инициативные проекты граждан сегодня – технологии, способствующие развитию местного самоуправления.

Но отдельные регионы пошли еще дальше. Так, в законах Ленинградской области о содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления «инициативные проекты» граждан были названы иной формой самоуправления на части территорий муниципальных образований Ленинградской области.

Зачастую средства, мобилизуемые на проекты инициативного бюджетирования, являются единственными средствами бюджета развития сельских поселений.

Вопрос 30
Почему участие граждан может стать ресурсом развития территории?

Важнейшим результатом реализации механизмов ИБ становится не только (и не столько) решение вопросов развития инфраструктуры. Будучи непосредственно вовлеченными в бюджетный процесс, участники выходят на новый уровень развития социального и человеческого капитала. И этот косвенный и сложно измеримый эффект может стать драйвером развития территории.

ИБ позволяет выявить и познакомить друг с другом наиболее активных жителей, которые хотят участвовать в преобразовании среды вокруг себя. Работая вместе, обсуждая различные проекты, участники формируют навыки диалога в контексте обсуждения реальных задач, учатся искать общее решение неоднозначных вопросов. В этом процессе формируются важнейшие компоненты социального капитала: социальные связи и доверие. Причем доверие возникает не только между разными жителями, но и между гражданами и местными чиновниками – результат, которого другими способами достичь почти невозможно.

Кроме того, участники повышают уровень человеческого капитала за счет овладения знаниями о процессах государственного и муниципального управления, навыками дискуссии, разработки, презентации и защиты проектов, а также получают опыт взаимодействия с властными структурами. Чиновники, в свою очередь, учатся видеть потребности жителей не в отраслевом разрезе или формате жалоб, а в формате обоснованных конструктивных предложений.

Таким образом, создаются не только и не столько объекты (которые могут быть не долговечными), а сообщества людей, готовых к совместной и непростой работе и обладающих компетенциями самостоятельно создавать проекты с помощью властных структур и по своему усмотрению выявлять, формировать и развивать новые (и часто уникальные) ресурсы развития территории.

Вопрос 31
Чем может быть полезно инициативное бюджетирование территориальному общественному самоуправлению (ТОС)?

За два последних десятилетия в российских регионах значительное развитие получило территориальное общественное самоуправление. Например, в Волгоградской или Архангельской областях развитие ТОС стало предметом целенаправленных усилий региональных властей. Где-то принимались законы о государственной поддержке ТОС, где-то развитие шло через программные методы поддержки, формировалась инфраструктура в виде ассоциаций, ресурсных центров, ежегодных грантовых конкурсов.

Сейчас наблюдается новый виток интереса к ТОС: опять принимаются поправки в законы, регистрируются объекты ТОС, растут показатели поддержки и количество охваченных подобным самоуправлением граждан. Однако в силу своего достаточно неопределенного правового статуса институт ТОС может быть жизнеспособным исключительно при условии поддержки, которую обеспечивают органы местного самоуправления и региональные органы власти – начиная с процедуры регистрации и заканчивая механизмами финансирования деятельности общественных объединений. И если такой поддержки нет, активность ТОС быстро сходит на нет.

Активные и неравнодушные люди, соседи по многоквартирному доме или односельчане объединяются по месту жительства, придумывают название, выбирают актив и регистрируют устав в муниципалитете – именно так появляется ТОС. К примеру, сообща провели субботник, отремонтировали сломанные качели, обновили скамейку… а что дальше? ТОС все время ищет ресурсы для решения проблем, ради которых люди объединились.

Один из вариантов – стать хозяйствующим субъектом, зарабатывать и самим привлекать деньги на проекты, но для этого необходим иной юридический статус, счет в банке, бухгалтер. Собственных средств участников ТОС на ремонт дороги или водопровод точно не хватит, краудфандинг в этом случае не поможет, а в муниципалитете разводят руками: дорогу ремонтировать по плану будем через пять лет.

Механизм ИБ позволяет направить бюджетные средства туда, куда считают нужным сами жители (в том числе и в составе ТОС), это именно тот способ самостоятельного решения проблем своего двора, улицы, поселения, микрорайона, с которыми без участия властей справиться в ближайшее время не получится – или дорого, или незаконно, а ждать уже нет сил.

ТОС нуждается в инициативном бюджетировании, как инструменте финансирования проектов, инициированных гражданами. Для участия в программах ИБ жителям совсем необязательно создавать ТОС, но, участвуя в инициативном бюджетировании, ТОСы могут обрести надежный инструмент поддержки.

Потенциал ТОС не ограничивается скамейками и субботниками. В Бурятии сельское общественное самоуправление развивает туризм и сохраняют национальную культуру, в Якутии строит подогреваемые автобусные остановки, в Коми создает кооперативы, а еще ТОСы поддерживают спорт, обучают детей, организуют праздники, и во всех этих полезных делах инициативное бюджетирование – весомое подспорье.