Текст книги "Международное гуманитарное право"

Глава 6 Военные аспекты международного гуманитарного права в управленческой деятельности государственного служащего

§ 1. Обязанности государственных служащих по обеспечению соблюдения норм международного гуманитарного права

Процесс формирования государственной службы в России, как и в других государствах, был связан с этапами становления государственной системы страны и присущими им особенностями. В XVI в. и первой половине XVII в. в России использовалась практика не постоянных, а временных служебных поручений. Лишь с середины XVII в. возникает узкая специализация государственных органов, распределение «служилых людей»[1205]1205
  Термин «служилый» понимается следующим образом: 1) в России XIV–XVII вв. – относящийся к военной службе, несущий такую службу; 2) находящийся на государственной, административной службе. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 ООО слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. -4-е изд., доп. – М.: ООО «ИТИ Технологии», 2007. – С. 732.


[Закрыть] по отраслям управления, и соответственно, формирование института постоянных служебных должностей в государственных учреждениях[1206]1206
  Одним из первых в России документов, регламентирующих прохождение службы служилых людей, стало Уложение о службе 1556 г.


[Закрыть].

В силу специфики становления и укрепления российского централизованного государства с монархической формой правления в России утвердился тип государственной службы как повинности[1207]1207
  Под «повинностью» понимается общественная или государственная обязанность населения. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – С. 529. В условиях петровской монархии существовали строжайшие меры, принуждавшие дворян обязательно нести государственную службу.


[Закрыть], которая была отменена лишь в XVIII в.[1208]1208
  Обязательная государственная служба была отменена (с сохранением некоторых ограничений) только манифестом Петра III (1752 г.) и «Жалованной грамотой дворянству» Екатерины II (1785 г.).


[Закрыть], и в XIX в.[1209]1209
  Во времена правления Александра I.


[Закрыть] превратилась в соглашение[1210]1210
  Под «соглашением» понимается взаимное согласие, договоренность, а также договор, устанавливающий какие-нибудь условия, взаимоотношения, права и обязанности сторон. См.: Ожегове. И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – С. 742.


[Закрыть] служащих с государством[1211]1211
  Однако преимущественное право расторжения таких трудовых отношений закреплялось за государством.


[Закрыть]. Термин «служилые люди» постепенно вышел из обращения и вместо него стал употребляться термин «чиновник»[1212]1212
  Современное понимание слова «чиновник» ассоциируется с государственным служащим, а в переносном смысле – человек, который ведет свою работу равнодушно, без интереса, бюрократически. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – С. 885.


[Закрыть], т. е. «служащий царю и жалованный чином» (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Законодательно существование чиновничества как особой группы и его правовое положение было оформлено в первой четверти XVIII в.[1213]1213
  Вышедший 24 января 1722 г. закон «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных…» устанавливал три рода государственной службы – военную, гражданскую и придворную. Вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия. В общей сложности Табель включала 14 классов и 262 должности.


[Закрыть]. С формированием чиновничества как профессиональной категории вырабатывались принципы комплектования кадров для государственных учреждений[1214]1214
  Среди них, помимо политической «благонадежности», «верности службе», сформировался принцип служебной годности.


[Закрыть], требования к поступающим на службу[1215]1215
  В России были установлены следующие условия и требования, которым должны удовлетворять лица, желающие вступить в государственную службу: 1) происхождение: право поступать на службу имеют дворяне потомственные и дети личных дворян, дети офицеров и чиновников, получивших по чинам личное почетное гражданство, дети священнослужителей, дети купцов первой гильдии и др.; 2) лица, не имеющие права поступления на государственную службу по происхождению, получают это право на основании: образования, причем различные учебные заведения дают различные права начины и должности; 3) пол: отдается предпочтение лицам мужского пола; лица женского пола принимаются на службу только по некоторым ведомствам и притом с разными ограничениями, например, по почтово-телеграфному, учебному, медицинскому, контрольному, путей сообщения; 4) возраст (не требуется достижения совершеннолетия, минимальный возраст – 16 лет); 5) неопороченное поведение; 6) подданство, допускаются изъятия для ведомств учебного, горного, телеграфного и др.; 7) вероисповедание: лица, не исповедующие православной, и в особенности христианской, веры или совершенно лишены права поступления на государственную службу, или весьма ограничены в этом праве.


[Закрыть], их права[1216]1216
  Основными правами и преимуществами служащих являлись: чины; материальное или денежное вознаграждение за службу, которое определялись законодательным путем; награды, имевшие несколько видов (Высочайшее благоволение, чины, ордена, аренды и пожалование земель, подарки от Высочайшего имени, единовременные денежные выдачи, пенсии).


[Закрыть], обязанности[1217]1217
  К числу обязанностей общего характера относились: добросовестное и закономерное выполнение служебных функций, верность главе государства, хранение служебной тайны.


[Закрыть], основания прекращения службы[1218]1218
  Служба прекращалась или по собственному усмотрению должностного лица, или по судебному приговору, или вследствие смерти должностного лица. Временное прекращение службы или увольнение от должности могло быть проведено и административным порядком вследствие неспособности или неблагонадежности чиновников – это увольнение без прошения и без объяснения причин, причем никакие жалобы по поводу такого увольнения никуда не принимались.


[Закрыть]. Важнейшим актом (документом служебного состояния) являлся послужной (формулярный) список, который составлялся каждым учреждением о всех входящих в его состав должностных лицах[1219]1219
  Список включал 14 граф, содержащих сведения о чинах, имени, отчестве, фамилии служащего, о его должности, звании, имущественном и семейном положении, о движении по службе, служебных поручениях, командировках, отпусках, наградах.


[Закрыть]. Сословный принцип в подборе персонала управленческого аппарата в России утратил значение только в 1906 г.[1220]1220
  Однако возможность для лиц недворянского происхождения получить посредством последовательного производства в чины за выслугу лет в государственной службе дворянское звание делала в России службу весьма престижной профессией.


[Закрыть].

В советский период тотальное огосударствление собственности привело к необходимости резко увеличить число чиновников для учета, распределения и контроля[1221]1221
  Так, в 1921 г. из 61 млн человек населения Советской России госслужащие составляли более 5,7 млн человек, в то время как в 1913 г. во всей Российской империи на государственной службе находилось только 253 тыс. человек.


[Закрыть]. Важнейшим событием 30-х гг. в сфере государственной службы было формирование номенклатурной бюрократии[1222]1222
  Под «номенклатурным работником» следует понимать работника, персонально назначаемого высшей инстанцией. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – С. 421; Под «бюрократией» понимается система управления чиновнической администрации, защищающей интересы господствующей верхушки. – Там же. – С. 66.


[Закрыть], основывавшейся на принципах секретности, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. В 1950– 1960-х гг. советское чиновничество постепенно обретало самостоятельность и независимость, у него появлялись корпоративные интересы и способность влиять на решение любых государственных вопросов. В 1970—1980-е гг. роль чиновников во всех сферах жизни возросла, список номенклатурных должностей расширился, увеличились сроки пребывания в должности[1223]1223
  Система личного патронажа охватывала всю бюрократию сверху донизу и строилась на основе личной преданности. Решение того или иного государственного вопроса зависело от исхода борьбы между группами-кланами и степени влияния их патрона.


[Закрыть]. В тот период термин «служащий» отражал лишь характер труда и значил «работающий по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на производстве»[1224]1224
  См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М., 1981. – С. 651.


[Закрыть]. В последующем под «служащим» стали понимать работника, занятого интеллектуальным, нефизическим трудом в разных сферах деятельности: государственной, административной, хозяйственной и др.[1225]1225
  См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – С. 732. В Словаре отмечено, что словосочетание «рабочие и служащие» при советской власти было сословным противопоставлением.


[Закрыть]. Труд служащих регулировался нормами КЗоТ РСФСР (1918 г.[1226]1226
  Первый кодифицированный акт в сфере труда. Его дополнил Декрет «О порядке утверждения коллективных договоров (тарифов), устанавливающих ставки заработной платы и условий труда», который в дальнейшем стал составной частью КЗоТ РСФСР 1922 г.


[Закрыть],1922 г.[1227]1227
  Второй кодифицированный акт в сфере труда. В дальнейшем в законодательство о труде вносились изменения, которые ознаменовали обратный переход к централизованному регулированию отношений в сфере труда без элементов договорной регламентации. В этот период в законодательство о труде вносились изменения, ограничивающие трудовые права работников. В частности, была установлена уголовная ответственность за нарушение работниками своих трудовых обязанностей, а также введен запрет на увольнение по собственному желанию. Эти ограничения трудовых прав действовали начиная с 1940 г. по 1956 г. Период централизованного регулирования трудовых отношений достиг расцвета с принятием 15 июля 1970 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде и 15 июля 1971 г. КЗоТ РСФСР. См. подробнее: Миронов В.И. Трудовое право России: Учеб. / ООО Журнал «Управление персоналом», 2004 г.


[Закрыть] и 1971 г.[1228]1228
  Кодекс законов о труде Российской Федерации (с изм.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1971. – № 50. – Ст. 1007; Ведомостях СНД РФ и ВС РФ. – 1992. – № 14. – Ст. 712. Утвержден и введен в действие с 1 апреля 1972 г. Законом РСФСР от 9 декабря 1971 г. Текст Кодекса с изм. и доп. на 22 декабря 1992 г. опубликован в Бюллетене Министерства труда Российской Федерации. – 1993. – № 1, 2. Трудовым кодексом РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ указанный Кодекс признан утратившим силу с 1 февраля 2002 г.


[Закрыть]).

Сохраняя преемственность идей и принципов первой советской Конституции 1918 г., Конституции СССР 1924 г. и Конституции СССР 1936 г., Конституция (Основной закон) СССР 1977 г.[1229]1229
  Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) (с изм. (//Ведомости СНД СССР и ВС СССР. – 1977.– № 41, —Ст. 617.


[Закрыть] закрепляла особую роль КПСС[1230]1230
  Статья 6. Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу. Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма. Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР.


[Закрыть]. Изменения, внесенные в ст. 6 Конституции[1231]1231
  Статья 6. Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами. См.: Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. – 1990. – № 12. – Ст. 189.


[Закрыть] в 1990 г., привели к возникновению вакуума в работе с кадрами. Инфраструктура организационно-кадровой работы, созданная за 70 лет партийными органами, исчезла, вследствие чего и формирование корпуса государственных служащих приобрело стихийный характер. Формирование новой нормативной правовой базы государственной службы России происходило в условиях соперничества множества политических авторов и отражало радикальность происходящих социально-экономических реформ в России[1232]1232
  См.: Липатов Э.Г., Масленникова Е.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СПС «ГАРАНТ». – 2009.


[Закрыть].

В соответствии с ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе[1233]1233
  Это положение соответствует требованиям п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. См.: Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)// Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. – М., 1978. – Вып. XXXII. – С. 44; Ведомости ВС СССР. – 1976. – № 17. – Ст. 291; Библиотечка Российской газеты. – 1999. – № 22, 23; Действующее международное право: Сб. – Т. 2. Пакт открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. Резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. Вступил в силу 23 марта 1976 г. СССР подписал Пакт 18 марта 1968 г. Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII, вступил в силу для СССР 23 марта 1976 г.


[Закрыть]. Это означает равное право всех граждан РФ на занятие должности государственной службы в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Термин «государственный служащий» получил новое определение – в соответствии с Указом Президента от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»[1234]1234
  Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» (с изм.) // Российская газета. – 1993; Российские вести. – 1994. – № 12; САПП РФ. – 1993. – № 52. – Ст. 5073. Указом Президента РФ от 19 января 2000 г. № 72 данный Указ признан утратившим силу.


[Закрыть] государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном Положением, оплачиваемую государственную должность[1235]1235
  Понятие «государственная должность» тесно связано с понятием «государственный орган». Государственная должность стала структурообразующим элементом органов государственной власти.


[Закрыть]. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[1236]1236
  Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. – 1995; СЗ РФ. – 1995. – № 31. – Ст. 2990. Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ по истечении шести месяцев после дня его официального опубликования (31 июля 2004 г.) указанный Федеральный закон признан утратившим силу.


[Закрыть] продолжил выбранный подход к пониманию термина, определяя в п. 1 ст. 3, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ[1237]1237
  Особенностями и ключевыми понятиями в определении становятся: исполнение обязанностей именно по государственной должности государственной службы (а значит, только в государственных органах); порядок финансирования и наличие гражданства.


[Закрыть].

К началу административной реформы государственная служба выглядела достаточно пестро[1238]1238
  См. подр.: Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособ. / Под ред. А.В. Оболонского. – М.: Дело, 2000. – С. 310, 321.


[Закрыть]. Существуют различные модели государственной службы[1239]1239
  См.: Липатов Э.Г., Масленникова Е.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СПС «ГАРАНТ». – 2009.


[Закрыть]: «трудовая»[1240]1240
  «Трудовая» модель предполагает, что гражданин вступает в отношения трудового найма с государственным органом и в рамках компетенции занимаемой должности участвует в исполнении полномочий этого органа. Недостатком этой модели являются: ориентация профессиональных усилий на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства; дезагрегирование института государственной службы на множество фрагментов, зачастую характеризующихся отсутствием устойчивых взаимосвязей.


[Закрыть], «сервисная»[1241]1241
  «Сервисная» модель рассматривает государственную службу как систему специфических услуг, направленных на удовлетворение потребностей, интересов и целей общественной жизнедеятельности людей. Во многих странах определяющим фактором при установлении статуса государственной службы по отношению к организации является оказание государственных услуг.


[Закрыть], «политическая»[1242]1242
  «Политическая» модель государственной службы в общем виде сводится к тому, что служба является водном направлении («вверх») – административной поддержкой политических руководителей, а в другом («вниз») – средством проведения политических решений в жизнь.


[Закрыть], «государственно-административная»[1243]1243
  «Государственно-административная» модель государственной службы базируется на признании многогранной роли государства в жизнедеятельности современного общества, актуальности введения всех проявлений государственной власти в правовые рамки, необходимости гарантированного обеспечения прав и свобод граждан, а также условий рыночных отношений.


[Закрыть], «либерально-рыночная»[1244]1244
  «Либерально-рыночная» модель государственной службы связана с рассмотрением государственной власти как однопорядкового элемента рыночных отношений во взаимодействии с другими элементами: капитал, товар, труд, услуги и др. Она также имеет рыночную стоимость, по которой общество или его финансово-экономические институты приобретают ее при необходимости.


[Закрыть], а также «смешанные» («комбинированные»)[1245]1245
  «Смешанные» («комбинированные») модели государственной службы предполагают, что в зависимости от обстоятельств, внешних и внутренних факторов акцент делается на каком-либо ведущем подходе.


[Закрыть]. Выбор модели государственной службы РФ, адекватной условиям России, предопределяет и вектор развития законодательства о государственной службе. «Трудовая» модель возобладала при определении понятия «государственная служба», содержащегося в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»[1246]1246
  Так, в пункте 1 ст. 2 указано, что под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. Тем не менее государственные служащие должны наниматься не отдельным государственным органом, а государством в целом. Таким образом, законодательно закреплена модель и определены теоретические, нормативно-правовые и нормативно-методические основы государственной службы.


[Закрыть].

Государственный служащий – это олицетворение службы, ее носитель, субъект и реализатор служебных полномочий. Служащий со своим организационным и правовым статусом занимает центральное место в регулировании всего свода служебных отношений[1247]1247
  См.: Липатов Э.Г., Масленникова Е.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СПС «ГАРАНТ». – 2009.


[Закрыть]. Исходя из понятия и содержания службы, основная особенность служащего лежит в характере его труда, объектом воздействия являются: человек (его интеллект, сознание, свобода, здоровье, поведение и др.), общество и социальные институты и процессы. Другая особенность социального и правового статуса служащего заключается в том, что он занимает должность[1248]1248
  Под «должностью» понимается служебная обязанность, служебное место, а под «должностным лицом» – лицо, занимающее административную или распорядительную должность. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – С. 173.


[Закрыть], посредством которой определяются содержание и границы воздействия служащего на указанные объекты в процессе труда.

Понятие «служба» может трактоваться по-разному и использоваться в зависимости от его интерпретации. Под «службой» понимается: работа, занятия служащего, а также место его работы; исполнение воинских обязанностей; какая-нибудь специальная область работы с относящимися к ней учреждениями[1249]1249
  См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – С. 732.


[Закрыть]. Слово «служить» означает нести, исполнять службу, делать что-нибудь для кого-чего-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на пользу чего-нибудь[1250]1250
  См.: Там же.


[Закрыть]. В сочетании с прилагательным «государственная» понятие «государственная служба» в этом контексте может рассматриваться как служба государству, стране, политической организации общества. В контексте данного толкования под «государственной службой» следует понимать профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов[1251]1251
  См.: БарихинА.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. – С. 110.


[Закрыть], функционирование которых рассматривается как деятельность государства в целом.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[1252]1252
  Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм.) // Парламентская газета. – 2003. – № 98; Российская газета. – 2003. – № 104; СЗ РФ. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.


[Закрыть] определены правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления государственной службой РФ. Под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов[1253]1253
  Деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, Федеральным законом № 58-ФЗ не регулируется. Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 (с изм.). К ним относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Первый заместитель Председателя Правительства РФ, заместитель Председателя Правительства РФ, Руководитель Аппарата Правительства РФ – заместитель Председателя Правительства РФ, Руководитель Аппарата Правительства РФ – Министр РФ, Федеральный министр, Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ (в иностранном государстве), Постоянный представитель (представитель, постоянный наблюдатель) РФ при международной организации (в иностранном государстве), Председатель Совета Федерации Федерального Собрания, Первый заместитель, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания, Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания, Член комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, Первый заместитель, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель подкомитета комитета Государственной Думы Федерального Собрания, Член комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель Конституционного Суда РФ, Заместитель Председателя Конституционного Суда РФ, Судья-секретарь Конституционного Суда РФ, Судья Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Первый заместитель, заместитель Председателя Верховного Суда РФ, Судья Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Первый заместитель, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, Судья Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Первый заместитель Генерального прокурора РФ – Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ, Уполномоченный по правам человека, Руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта РФ, Председатель Счетной палаты, Заместитель Председателя Счетной палаты, Аудитор Счетной палаты, Председатель Центрального банка РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, Заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, Секретарь Центральной избирательной комиссии РФ, Член Центральной избирательной комиссии РФ (замещающий должность на постоянной основе), Председатель федерального суда, Заместитель председателя федерального суда, Судья федерального суда, Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ.


[Закрыть]; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Профессиональная служебная деятельность должна обеспечивать исполнение полномочий государственного аппарата[1254]1254
  Под государственным аппаратом в науке конституционного права понимается система органов государственной власти и государственного управления. В узком смысле слова под государственным аппаратом понимают только высшие органы государственной власти, включая законодательную, исполнительную, судебную ветви власти. Иногда государственный аппарат отождествляется с исполнительными (административными) органами власти – правительством и региональной администрацией. См.: Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. – С. 112.


[Закрыть], в том числе государственных органов[1255]1255
  Государственный орган – это организованное государством в установленном порядке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных властных полномочий и функций государства или субъектов федеративного государства. См.: Липатов Э.Г., Масленникова Е. В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СПС «ГАРАНТ». – 2009. Совокупность государственных органов (учреждений, организаций), осуществляющих практическую работу по реализации задач и функций государства, образует целостную, иерархическую систему(комплекс), называемую «государственный аппарат». См.: БарихинА.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. – С. 114.


[Закрыть].

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 10) закреплены легальные определения понятий «федеральный государственный служащий»[1256]1256
  Гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.


[Закрыть] и «государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации»[1257]1257
  Гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.


[Закрыть].

Нанимателем федерального государственного служащего является РФ, государственного гражданского служащего субъекта РФ – соответствующий субъект РФ. Российская Федерация или соответствующий субъект РФ являются работодателями (нанимателями) – необходимой стороной трудовых правоотношений, нанимающих в лице органов государственной власти и их должностных лиц государственных служащих. Представитель нанимателя[1258]1258
  В пункте 2 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ дано определение понятию «представитель нанимателя». Это – руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ.


[Закрыть] принимает решение о приеме на государственную службу, может издавать приказы и распоряжения, обязательные для всех служащих данного государственного органа[1259]1259
  В этом смысле его положение аналогично положению представителя работодателя, чей статус установлен ст. 33 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ.


[Закрыть]. При назначении государственного служащего на должность заключается служебный контракт – соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.

Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим видовым федеральным законом о государственной службе.

Система государственной службы включает следующие виды государственной службы: 1) государственная гражданская служба[1260]1260
  Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ. См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм.)// Парламентская газета. – 2004. – № 140–141; Российская газета. – 2004. – № 162; СЗ РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215; Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация – в ведении субъекта РФ. Например, см.: Закон г. Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» (с изм.) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. – 2005. – № 8 (дата выхода номера в свет 31 января 2005 г.); Тверская, 13. – 2005. – № 9, 11; Ведомости Московской городской Думы. – 2005. – № 3 (дата выхода номера в свет 18 марта 2005 г.).


[Закрыть]; 2) военная служба; 3) правоохранительная служба. Военная служба и правоохранительная служба[1261]1261
  Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 Федерального закона № 58-ФЗ, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.


[Закрыть] являются видами федеральной государственной службы[1262]1262
  Другие виды федеральной государственной службы могут устанавливаться путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон № 58-ФЗ.


[Закрыть].

Система государственной службы

Содержащееся в ст. 6 Закона № 58-ФЗ (в редакции Закона от 6 июля 2006 г. № 105-ФЗ) определение военной службы является ориентиром для дальнейшего законотворчества и должно применяться со дня вступления в силу федерального закона о военной службе (ст. 19 Федерального закона № 58-ФЗ в ред. Федерального закона от 6 июля 2006 г. № 105-ФЗ[1263]1263
  См.: Федеральный закон от 6 июля 2006 г. № 105-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам прикомандирования и перевода военнослужащих, а также приостановления военной службы» // Парламентская газета. – 2006. – № 118; Российская газета. – 2006. – № 152; СЗ РФ. – 2006. – № 29. – Ст. 3123.


[Закрыть]). Иными словами, ст. 19 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» прямо предусматривает принятие нового федерального закона «О военной службе». Указанный Закон определяет, что военная служба — это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации[1264]1264
  См. также аналогичную норму п. 4 ст. 42 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».


[Закрыть], в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Подчеркнем, что в приведенном определении, в отличие от иных норм действующего законодательства, прямо указано, что военная служба может исполняться лишь гражданами РФ. В этой связи диссонансом выглядит ст. 18.1 того же закона, устанавливающая, что в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы. Представляется, что отдельные статьи закона, представляющие собой оговорки, недопустимы.

Поскольку военная служба учреждается в государственных организациях (в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах), решающих задачи в области военной безопасности государства, постольку она является видом государственной службы. В то же время, являясь разновидностью государственной службы, военная служба имеет исключительно выраженную специфику, которая подчас исключает прямые параллели и аналогию с содержанием понятий «государственная служба» и «государственный служащий», закрепленных в федеральных законах, что объясняется не столько несовершенством законодательства о военной службе и наличием в нем пробелов, сколько ее предназначением и вытекающим из этого особым порядком поступления на военную службу, ее прохождения и прекращения.

В настоящее время применяется определение военной службы, содержащееся в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». В соответствии с ней военная служба — это особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской

Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее – другие войска), инженерно-технических и дорожностроительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее – воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее – органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами – в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях.

Сравнительный анализ определений, содержащихся в Законе № 58-ФЗ и в Законе № 53-Ф3, показывает, что:

1) военная служба может осуществляться и не на воинских должностях (ст. 6 Закона № 58-ФЗ и п. 4 ст. 42 Закона № 53-Ф3);

2) Закон № 58-ФЗ относит к военной службе только профессиональную служебную деятельность граждан. Закон № 53 – ФЗ различает два вида военной службы: военную службу в добровольном порядке (по контракту)[1265]1265
  Вполне очевидно, что профессиональной деятельностью можно назвать только военную службу в добровольном порядке (по контракту), поскольку она осуществляется на постоянной основе и требует от проходящих ее лиц определенного уровня профессиональной подготовки (профессионализма).


[Закрыть] и военную службу по призыву (т. е. регулирует элемент воинской обязанности[1266]1266
  Воинская обязанность граждан РФ предусматривает: а) воинский учет; б) обязательную подготовку к военной службе; в) призыв на военную службу; г) прохождение военной службы по призыву; д) пребывание в запасе; е) призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе. В период мобилизации, в период военного положения и в военное время воинская обязанность граждан определяется федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и также предусматривает: а) призыв на военную службу по мобилизации, в период военного положения и в военное время; б) прохождение военной службы в период мобилизации, в период военного положения и в военное время; в) военное обучение в период военного положения и в военное время.


[Закрыть] — прохождение военной службы по призыву).

При этом граждане имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой (АГС)[1267]1267
  Желающих пройти альтернативную гражданскую службу (АГС) в РФ сравнительно немного – за весь период с момента ее введения в 2004 г. на АГС было направлено чуть более 1,5 тыс. человек. При этом на военную службу за тот же период были призваны 1,88 млн человек. АГС в России в настоящее время проходят 940 человек. При этом за пять лет от прохождения такой службы уклонились 329 человек. По итогам осеннего призыва 2008 г. всего восемь человек уклонилось от прохождения АГС.


[Закрыть] в соответствии с Конституцией РФ[1268]1268
  См.: Пункт 3 ст. 59 Конституции РФ: «Гражданин Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой».


[Закрыть] и федеральным законом[1269]1269
  См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-Ф3 «Об альтернативной гражданской службе» (с изм.)//Парламентская газета. – 2002. – № 142–143; Российская газета. – 2002. – № 138–139; СЗ РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3030.


[Закрыть].

3) Закон № 53-Ф3 допускает исполнение военной службы как бипатридами (т. е. гражданами РФ, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства), так и иностранными гражданами[1270]1270
  Буквальное толкование ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» показывает, что апатриды (лица без гражданства) не могут поступить на военную службу.


[Закрыть].

Иными словами, иностранные граждане имеют право поступления лишь на один вид федеральной государственной службы – военную службу по контракту. В определении военной службы как особого вида федеральной государственной службы прямо указано, что иностранные граждане могут исполнять ее лишь в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках[1271]1271
  К другим войскам относятся внутренние войска Министерства внутренних дел РФ и войска гражданской обороны.


[Закрыть] и воинских формированиях[1272]1272
  К воинским формированиям относятся инженерно-технические и дорожностроительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти.


[Закрыть].

Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[1273]1273
  Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (с изм.(//Парламентская газета. – 2003. – № 212; Российская газета. – 2003. – № 234 (доп. выпуск); СЗ РФ. – 2003. – № 46 (ч. I). – Ст. 4437.


[Закрыть] были синхронно внесены изменения и дополнения в ряд законов РФ, вступившие в силу с 18 ноября 2003 г., что привело к созданию законодательных основ для поступления иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождения ими военной службы[1274]1274
  Соответствующие новеллы, касающиеся вопросов поступления иностранных граждан на военную службу, прохождения ими военной службы и статуса военнослужащих – иностранных граждан, были внесены в следующие федеральные законы: «Об обороне» (п. 2 ст. 12); «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15); «О воинской обязанности и военной службе» (преамбула, ст. 2, 5,32,33,34,37,38,40,41,42); «О статусе военнослужащих» (преамбула, ст. 1, 2, 10, 13, 15, 16, 19,20,23,26); «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 18.1). Закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» дополнен ст. 28, распространившей положения указанного закона на иностранных граждан, проходивших военную службу в Российской Федерации, и членов их семей. В Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 5, 6, 15) внесены изменения и дополнения, касающиеся вопросов временного пребывания и временного проживания указанных граждан в Российской Федерации.


[Закрыть].

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[1275]1275
  Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм.) // Парламентская газета. – 2002. – № 144; Российская газета. – 2002. – № 140; СЗ РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3032.


[Закрыть] ввел норму, позволяющую иностранным гражданам[1276]1276
  В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранным гражданином является физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.


[Закрыть] проходить военную службу по контракту на должностях солдат и сержантов.

Как отмечают некоторые исследователи, несмотря на то что ст. 3 Закона № 115-ФЗ предусматривает, что правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется, кроме внутреннего законодательства, международными договорами Российской Федерации, на практике органы МВД России предпочитают руководствоваться ст. 4 того же Закона, где упоминание о международных договорах отсутствует, так как это позволяет игнорировать многие международные нормы[1277]1277
  См.: Овчинникова А. Н., Малумов Г.Ю. Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. – М.: Деловой двор, 2009.


[Закрыть].

Таким образом, в соответствии с указанными изменениями иностранным гражданам было разрешено поступать на военную службу по контракту в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы[1278]1278
  См.: Экспресс-опрос. Следует ли доверять иностранцам защиту России? // Вечерняя Москва. – 2003. – № 25; Поросков Н. Имя им легион // Время новостей. – 2003. – № 179.


[Закрыть]. Иными словами, в период с 18 ноября 2003 г.[1279]1279
  Дата вступления в силу Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 141 – ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть] по 18 декабря 2007 г.[1280]1280
  Дата вступления в силу Федерального закона от 4 декабря 2007 г. № 328-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу прохождения военной службы иностранными гражданами и лицами, имеющими двойное гражданство» // Российская газета. – 2007. – № 276; Парламентская газета. – 2007. – № 178–180; СЗ РФ. – 2007. – № 50. – Ст. 6241.


[Закрыть] нормами действующего законодательства допускалась военная служба иностранцев в органах.

Нормами действующего законодательства установлено ограничение (а фактически – запрет) на прохождение иностранцами военной службы в органах (Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности[1281]1281
  К органам федеральной службы безопасности относятся: а) федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности; б) управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности); в) управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках); г) управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы); д) другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности (другие органы безопасности); е) авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.


[Закрыть], федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны[1282]1282
  В соответствии со Структурой федеральных органов государственной охраны, утвержденной Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013, Федеральная служба охраны РФ (ФСО) состоит непосредственно из: а) ФСО РФ; б) управлений специальной связи и информации ФСО в федеральных округах (органы, которые осуществляют функцию государственной охраны на уровне субъекта федерации); в) центров специальной связи и информации ФСО; г) Подразделений связи специального назначения ФСО (назначение данных служб состоит в предоставлении в обеспечении объектов государственной охраны специальной связью, в том числе и криптосвязью); д) образовательных, научно-исследовательских организаций (на данные подразделения возложена функция подготовки кадров, разработка и внедрение специальных средств, а также методик их применения); е) иных организаций, подведомственных ФСО, которые обеспечивают деятельность федеральных органов государственной охраны.


[Закрыть], федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях.

На практике, указывают эксперты, за всю историю существования в РФ института военной службы иностранных граждан ни с одним из них не был заключен контракт о прохождении службы в каких-либо органах, войсках и воинских формированиях, кроме собственно Вооруженных Сил РФ.

Обеспечение надежной защиты Отечества обусловливает необходимость повышения организованности, исполнительности, ответственности, укрепления законности и дисциплины (см. приложение 41). Законность рассматривается как один из принципов государственной и общественной жизни, заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполнении (соблюдении) законов и других юридических норм всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, объединениями и гражданами[1283]1283
  Принцип законности в РФ закреплен на конституционном уровне. В статье 15 Конституции указано: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».


[Закрыть] (см. приложение 42). В практическом значении законность является методом деятельности субъектов права. Правопорядок представляет собой последствия, результат законности (см. приложение 45). Это состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на царящих в обществе праве и законности[1284]1284
  См.: Овчаров О.А. Законность, правопорядок и воинская дисциплина // Военное право. – М.: ВУ, 2004. – С. 386.


[Закрыть].

Непосредственная обязанность по исполнению законов, укреплению воинской дисциплины и правопорядка в Вооруженных Силах возлагается на органы военного управления, должностных лиц, командиров воинских частей, начальников других военных организаций и учреждений[1285]1285
  Командир части, будучи единоначальником, отвечает за постоянную боевую и мобилизационную готовность вверенной ему воинской части: за боевую подготовку, воспитание, воинскую дисциплину, морально психологическое состояние личного состава и безопасность военной службы; состояние и сохранность вооружения, военной техники, иных материальных средств; за другие вопросы жизни и деятельности воинской части, подчиненных ему военнослужащих. Решение этих и других вопросов жизни и деятельности воинской части (учреждения) и есть фактическая реализация соответствующих правовых предписаний (юридических норм), поскольку все стороны жизни и деятельности Вооруженных Сил, их личного состава детально регламентированы правовыми нормами и должны решаться в соответствии с этими нормами.


[Закрыть]. Причем командирам (начальникам) принадлежит ведущая роль в претворении в жизнь законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства, правил и норм воинских уставов, приказов Министра обороны и других военно-правовых актов.

Одним из активных методов обеспечения правопорядка является систематический контроль, организуемый в части командиром (начальником) (см. приложение 43). Контроль командиров (начальников) во вверенных им частях (подразделениях), организациях, учреждениях и заведениях обусловлен прежде всего их положением как представителей исполнительной власти, действующих на основе полного единоначалия. Командир части, как это следует из Устава внутренней службы Вооруженных Сил, является единоначальником и несет персональную ответственность перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части и каждого военнослужащего. Соответственно, командир должен всесторонне знать действительное состояние вверенной ему части и принимать все меры к повышению ее боевой и мобилизационной готовности и обеспечению всем необходимым. Все направления организации контроля в части со стороны командира подчинены решению главной задачи войск – постоянному повышению боеспособности и боеготовности частей, обеспечению воинского правопорядка и законности в них, охране прав и законных интересов личного состава части. В качестве средства обеспечения правопорядка и законности командиры частей используют предоставленное им право проведения административных расследований и дознаний.

Государственный контроль осуществляется Президентом Российской Федерации, законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации как непосредственно, так и создаваемыми ими постоянно действующими контрольными (надзорными) органами, например, государственными надзорами (инспекциями), некоторыми федеральными (центральными) органами исполнительной власти (министерствами, службами, агентствами), а также органами военного управления и специально учрежденным контрольно-ревизионным аппаратом военного ведомства (см. приложение 44). Всю эту контрольную деятельность можно подразделить на государственный надведомственный и государственный внутриведомственный контроль.

Необходимым условием правовоспитательной работы, усиления ее влияния на предупреждение правонарушений является подкрепление ее четкой организацией службы строгим соблюдением принципа неотвратимости ответственности за правонарушения, а также повышение уровня жизни военнослужащих, их материального обеспечения.

Соблюдение и применение положений МГП – обязательство государств-участников, закрепленное в ст. 1, общей для четырех Женевских конвенций 1949 г. и в ряде специальных статей (ст. 47 ЖК I, ст. 48 ЖК II, ст. 127 ЖК III, ст. 144 ЖК IV, ст. 87 ДП I, ст. 19 ДП II). Помимо создания соответствующей нормативной базы и механизма пресечения военных преступлений решающим фактором выступает распространение знаний о МГП. Прежде всего, это касается потенциальных участников вооруженных конфликтов – военнослужащих. Безусловно, предпосылками решения этой задачи на внутригосударственном уровне являются изданные силовыми министерствами приказы и распоряжения, обязывающие знать и выполнять нормы МГП, а также включение проблем МГП в существующие программы обучения.

Меры по распространению знаний включают:

1) подготовку различных категорий служащих органов государственного и военного управления, военнослужащих и гражданского населения к принятию решений с соблюдением норм международного гуманитарного права, что влечет изменение большого числа инструкций, положений, типовых правил и др.;

2) установление ответственности за незнание должностными лицами норм международного гуманитарного права, их невыполнение и непринятие мер по их выполнению подчиненными службами и др.

Статья 83 Дополнительного протокола I закрепляет обязательство государств в мирное время распространять знания, осуществлять меры просветительского характера, а также производить в вооруженных силах подготовку по международному гуманитарному праву. Реализация этих требований нашла отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность ВС РФ. Каждый военнослужащий обязан знать и неукоснительно соблюдать правила ведения военных действий, обращения с ранеными, больными, лицами, потерпевшими кораблекрушение, гражданским населением в районе боевых действий, а также военнопленными. Ключевая роль в организации деятельности по изучению и соблюдению норм МГП отведена командирам (начальникам) всех степеней. Именно им вменено в обязанность распространение среди личного состава знаний о МГП, изучение его норм в системе правовой подготовки, обеспечение подчиненных текстами международно-правовых документов, законодательных актов, определяющих поведение личного состава в период вооруженного конфликта[1286]1286
  См.: Статья 14 Руководства, введенного в действие приказом Министра обороны № 75 1990 г.; ст. 10 Наставления по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил РФ.


[Закрыть].

Обязанности государственных служащих

Несмотря на то что в период возможной военной оккупации иностранным государством территории РФ органы государственной власти фактически прекратят свою деятельность на оккупированной территории, органы местного самоуправления обязаны продолжать свою деятельность. В этой связи необходимо дополнить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1287]1287
  См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г., 10 июня, 23 июля 2008 г.)// Российская газета. – 2003. – № 202; Парламентская газета. – 2003. – № 186; СЗ РФ. – 2003. – № 40.– Ст. 3822.


[Закрыть], гл. 11 «Особенности организации местного самоуправления», ст. 82.2 «Особенности организации местного самоуправления в особых условиях» следующего содержания:

1) Особенности осуществления местного самоуправления в условиях введения режимов чрезвычайного или военного положения устанавливаются федеральными конституционными законами;

2) В условиях военной оккупации вооруженными силами иностранного государства территории муниципального образования органы местного самоуправления продолжают исполнять свои обязанности в целях решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Особое значение для соблюдения норм МГП имеет деятельность юридической службы ВС РФ. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г. и в целях совершенствования юридической службы МО СССР приказом Министра обороны от 19 января 1973 г. № 15 было введено в действие Положение о юридической службе Министерства обороны СССР, которое в настоящее время заменено приказом Министра обороны РФ 1998 г. № 100. Общее руководство юридической службой МО РФ возложено на Управление делами, в котором образован юридический отдел. Юридическая служба состоит из юридических отделов, юридических групп главных штабов видов вооруженных сил, старших юрисконсультов и юрисконсультов, а также помощников соответствующих командиров по правовой работе. Структура юридической службы и численность личного состава определяются штатами. Юридический отдел Управления делами МО РФ возглавляется начальником юридического отдела – главным юрисконсультом МО РФ. Офицеры юридической службы назначаются на должности приказами соответствующих должностных лиц согласно Номенклатуре должностей приказами по личному составу. Обязательным условием является наличие у них высшего юридического образования. Они подчинены соответствующим командирам (начальникам). Методическое руководство деятельностью офицеров юридической службы осуществляется вышестоящими структурными подразделениями. Офицеры юридической службы несут ответственность за соответствие действующему законодательству визируемых ими проектов приказов, директив и других документов правового характера.

Приказом Министра обороны от 16 февраля 1990 г. № 75 (п. 2) на офицеров юридической службы были возложены предусмотренные ст. 82 Дополнительного протокола I функции юридических советников, задачами которых являются: консультирование военных командиров по вопросам применения Женевских конвенций и Дополнительного протокола I, а также соответствующий инструктаж личного состава Вооруженных Сил по применению Конвенций и Протокола I. Этим же приказом было введено в действие Руководство по применению Вооруженными Силами СССР норм международного гуманитарного права. Статья 14 Руководства обязывает командиров (начальников) всех степеней в мирное время предусмотреть мероприятия по организации работы юридических советников, их обеспечению документами по МГП, а также нормативными актами внутреннего законодательства, касающимися соблюдения правил ведения вооруженной борьбы. Обязанности помощника командира соединения (части) по правовой работе по обеспечению соблюдения норм международного гуманитарного права закреплены в ст. 12 Наставления по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил РФ.

Помощник командира соединения (части) по правовой работе (далее – ПКПР) несет ответственность лишь за собственные нарушения и просчеты, допущенные при исполнении им служебных обязанностей (т. е. за правильность своих советов и рекомендаций). ПКПР подчиняется: командиру части – в порядке внутренней службы; вышестоящему подразделению юридической службы МО РФ – в порядке деятельности по юридическому обеспечению выполнения задач, решаемых войсковой частью. Непосредственный контроль за действиями ПКПР в мирное и военное время осуществляет командир (начальник) войсковой части (учреждения), в состав которой он включен. Свою деятельность ПКПР осуществляет на основе действующих приказов и директив МО РФ, его заместителей, а также руководящих документов юридической службы МО РФ и в соответствии с действующим законодательством РФ и международными договорами РФ. Командованием воинской части обеспечивается доступ ПКПР ко всей информации, касающейся деятельности воинской части, с целью ее анализа и контроля на предмет соответствия действующему законодательству. Главной задачей ПКПР является консультирование командира части по вопросам применения норм МГП относительно тех указаний, которые командир (начальник) должен дать в связи с этим, и о соответствующем обучении личного состава по этим вопросам. Целью является предотвращение отдания приказов, противоречащих нормам МГП. Правовое обеспечение деятельности военного командования регламентировано ст. 33, 34, 43,45,75–79, 82 ДП I.

В мирное время задачами ПКПР являются следующие:

1. Консультирование по правовым вопросам, возникающим в деятельности должностных лиц полка, внесение предложений о законном порядке разрешения споров;

2. Оформление завещаний, доверенностей, удостоверение сделок, оформление документов для членов семей военнослужащих на получение льгот, компенсаций (в том числе страховых) в соответствии с действующим законодательством;

3. Организация такого воинского порядка в части, который гарантировал бы неукоснительное соблюдение всеми военнослужащими норм МГП, в том числе обеспечение защиты жертв войны. При этом его деятельность должна быть направлена на то, чтобы избежать размещения военных объектов в густонаселенных районах или вблизи от них; предусмотреть все возможные меры для защиты гражданского населения (ст. 58 ДП I); предусмотреть организацию такого размещения медицинских подразделений, частей и учреждений, при котором их безопасность не будет находиться под угрозой при нападении на военные объекты (п. 4 ст. 12 ДП I);

4. Изучение и анализ повседневной жизни и деятельности личного состава, дисциплинарной практики, законности реагирования должностных лиц на факты преступлений, происшествий, утрат и порчи материальных ценностей; качество изучения причин и условий, способствующих правонарушениям и эффективности мер по их устранению в подразделениях;