Текст книги "Казначейская система исполнения бюджета в Республике Беларусь"

13.2. Основы организации автоматизации бюджетного процесса

Государственный бюджет является ведущим звеном как системы государственных финансов, так и всей финансовой системы страны в целом. Его понятие многогранно. Это самый крупный денежный фонд, который использует правительство любой страны для финансирования своей деятельности. Государственный бюджет является самостоятельной экономической категорией, сущность которого проявляется через его функции.

Раскрытие содержание государственного бюджета предполагает ознакомление и изучение понятия бюджетная система.

Бюджетная система выступает как центр пересечения информационных потоков, объемы которых постоянно возрастают. Поэтому важным для страны является решение проблемы управления информационными потоками и обеспечение широкого доступа к ним на всех уровнях функционирования бюджетной системы.

Придавая значимость этой проблеме, Правительство Республики Беларусь в настоящее время стало активно проводить реформные преобразования в бюджетном механизме в направлении усиления роли информации и информационных ресурсов на макроэкономическом уровне.

Опыт развития стран с рыночной экономикой показывает, что именно внедрение и развитие АИС управления бюджетным процессом позволяет выбрать экономические приоритеты к повышению экономической стабильности.

Автоматизированная информационная система – совокупность информации, экономико-математических методов и моделей, технических, программных, технологических средств и специалистов, предназначенная для обработки информации и принятия управленческого решения. АИС управления бюджетным процессом обеспечивает многовариантность расчетов, создает условия для рационализации управленческих решений за счет ведения работы в режиме реального времени, организации комплексного учета и экономического анализа, повышения достоверности и оперативности получаемой и используемой в процессе исполнения бюджета информации.

В АИС реализуется информационная модель, которая формирует процессы обработки финансовых данных, замыкает прямые и обратные связи внутри бюджетного процесса, вводит в него потоки внешних информационных связей и тем самым создает органам управления реальные условия для реализации своих функций.

Организация АИС бюджетного процесса в Республике Беларусь прошла длительный поэтапный путь развития от автоматизации решения отдельных финансовых задач с постепенным переходом к полному охвату всего бюджетного процесса и построения единого информационного пространства. Он охватывает четыре основных этапа.

Первый этап – автоматизация решения отдельных финансовых функций. В финансовых органах республики внедрялись программные продукты, автоматизирующие отдельные функции автоматизированных рабочих мест (АРМ). Такие программные продукты выступали лишь как интерпретаторы заложенных в них отдельных узконаправленных функций по решению отдельных финансовых задач. Основные возможности таких программных продуктов сводились к ведению аналитического и синтетического бухгалтерского учета. Результат внедрения таких программ – уменьшение количества ручного труда отдельных работников финансовых органов.

Второй этап – автоматизация решения локальных финансовых задач. Этот этап характеризовался появлением различных узкоспециализированных, разрозненных и не связанных между собой программных продуктов, которые позволяли автоматизировать не только определенные задачи, но и отдельные участки работы ФО. Повышение эффективности работы заключалось не только в уменьшении ручного труда, но и в уменьшении количества ошибок, связанных с недостоверностью данных.

Преимущество такой автоматизации бюджетного процесса состояло в том, что она осуществлялась в короткие сроки и с минимальными трудовыми и временными затратами.

Реформирование бюджетной сферы в 1990-е гг. предопределило переход на казначейскую систему исполнения бюджета, что потребовало автоматизации бюджетного процесса в республике.

Третий этап – интеграция программного обеспечения автоматизации финансовых задач. Программное обеспечение (ПО) – это совокупность программ для эффективной организации вычислительного процесса в автоматизированных информационных системах управления.

Развитие бюджетного процесса потребовало нового подхода к автоматизации. Однако на этом этапе многие разработчики ПО пошли по пути интеграции внедренных программных продуктов, пытаясь объединить отдельные узкоспециализированные программы в единые комплексы, не меняя при этом ни самих программ, ни методики, ни схемы работы ФО. Первоочередной задачей стала наиболее быстрая автоматизация узких участков бюджетного процесса. При этом технологические особенности построения АИС, определяющие ее качество, не учитывались.

Четвертый этап – создание единого информационного пространства. Дальнейшее развитие бюджетного процесса привело к расширению бюджетных полномочий ФО, росту объемов информации, что способствовало интенсификации труда без существенного увеличения штатов. Наметилась тенденция разделения труда даже при выполнении самых простых операций. В этих условиях возникла необходимость построения единого информационного пространства, охватывающего все участки и всех участников бюджетной сферы.

Единое информационное пространство – совокупность баз и банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей.

Основой построения единого информационного пространства бюджетной системы стала автоматизация бюджетного процесса, обеспечивающая оптимизацию не только комплексного бюджетного учета и контроля, но и управления бюджетной сферой путем уменьшения потерь от несвоевременности принятия решений.

Перспективная автоматизированная система бюджетного процесса должна отвечать следующим современным требованиям:

• не просто автоматизировать отдельные участки работы, а моделировать всю деятельность ФО в динамике, затрагивая все участки работы и всех специалистов;

• иметь возможность динамично развиваться, гибко адаптироваться к новым тенденциям управления и учета, изменениям в законодательстве, растущим потребностям специалистов ФО.

Это особенно актуально в условиях развития современных управленческих структур, для которых характерно существенное повышение роли региональных органов управления, расширяющих сегодня свои права и полномочия. Формирование и активное исполнение региональных бюджетов, разработка и реализация региональных программ и проектов, мероприятий в области социально-экономической политики, реализация приоритетных проектов в регионах – все это требует активности, информационной поддержки и, следовательно, соответствующих вычислительных мощностей и программных средств, организованных в современные автоматизированные информационные технологии, в основе которых лежат прогрессивные решения.

Автоматизированная информационная технология (АИТ) – процесс, использующий совокупность методов и средств реализации операций сбора, регистрации, передачи, накопления и обработки информации на базе программно-аппаратного обеспечения для решения управленческих задач экономического объекта.

При этом автоматизация охватывает основные области деятельности бюджетной системы: организационную, функциональную и информационную.

Организационная область охвата автоматизацией бюджетной системы обеспечивает:

• работу системы в условиях сложной организационной структуры;

• использование единых принципов учета данных в органах финансового управления и системе казначейства;

• оперативный, функционально полный и надежный доступ к информации, включая данные участников бюджетной системы, в удобной для анализа форме;

• взаимодействие между республиканским бюджетом и местными бюджетами.

В функциональной области автоматизация упорядочивает:

• процессы принятия управленческих решений на основе объективной и достоверной информации о состоянии государственных финансов;

• учет и обработку данных по всем операциям исполнения бюджетов;

• консолидацию информации от всех участников бюджетного процесса;

• всесторонний анализ информации;

• текущий полный оперативный контроль за рациональным и целевым использованием бюджетных средств.

В информационной области автоматизация осуществляет:

• высокую оперативность обработки информации;

• изменение технологии обработки данных путем настройки изменяющихся параметров;

• распределенную архитектуру вычислений;

• обработку и хранение больших массивов информации;

• возможность подключения всех участников бюджетной системы.

Для достижения нового качества технологических процессов обработки информации в ФО автоматизированная система строится в соответствии с общими для АИС принципами (системности, развития, совместимости, стандартизации, эффективности).

Принцип системности заключается в том, что устанавливаются связи между структурными элементами, которые обеспечивают целостность автоматизированной системы и ее взаимодействие с другими АИС.

Принцип развития (открытости) состоит в том, что, исходя из перспектив развития ФО, АИС создается с учетом возможности пополнения и обновления ее функций и состава информации.

Принцип совместимости означает, что при создании системы реализуются информационные интерфейсы, благодаря которым она взаимодействует с другими системами в соответствии с установленными правилами.

Интерфейс – совокупность унифицированных программных технических средств, используемых для сопряжения устройств в вычислительной системе, локальных вычислительных сетей или сопряжения между сетями.

Принцип стандартизации (унификации) определяет рационализацию применяемых типовых и стандартных элементов, проектных решений, пакетов прикладных программ, комплексов, компонентов.

Принцип эффективности заключается в достижении рационального соотношения между затратами на создание автоматизированной системы и их целевыми эффектами, включая конечные результаты, получаемые в процессе автоматизации.

Автоматизированная система ФО должна, как считают специалисты, строится по принципу современных корпоративных вычислительных сетей.

Корпоративная вычислительная сеть – это интегрированная, многомашинная, распределенная система одной организации, имеющей территориальную рассредоточенность, состоящую из взаимодействующих локальных вычислительных сетей структурных подразделений и подсистемы связи для передачи информации.

Автоматизированная система ФО функционирует на принципах децентрализованного управления, при котором принятие управленческих решений оперативного и тактического регулирования делегируется на места и находится в компетенции подразделений, входящих в состав бюджетной системы. При этом должны быть учтены факторы, способствующие укреплению целостности и повышению устойчивости бюджетного процесса. Такая согласованность отражает взаимодействие субъектов исполнительной вертикали от республиканских органов власти до органов местного управления и самоуправления, взаимодействие различных ветвей власти, повышение устойчивости финансовых структур.

Развитие АИС управления бюджетным процессом позволяет:

• организовать переход от автоматизации отдельных локальных комплексов задач к автоматизации всей информационной системы в условиях сквозного управления;

• создать единые автоматизированные хранилища данных для решения различных финансовых задач;

• повысить достоверность данных по учету бюджетных средств и организовать эффективный контроль за их получением и использованием;

• провести углубленный автоматизированный анализ динамики поступления сумм налогов и прогноз этой динамики;

• провести углубленный анализ расходных и доходных статей бюджета на всех уровнях его исполнения;

• повысить оперативность передачи информации о доходах и расходах бюджета между различными уровнями исполнения бюджета (методических и инструктивных материалов сверху вниз, обобщенной отчетности и аналитической информации снизу вверх);

• повысить экономическую эффективность обработки информации на основе снижения совокупных затрат на информатизацию.

Автоматизированное хранилище данных – это программно-аппаратный комплекс для централизованного хранения информационных ресурсов, которые строятся по многомерной модели и позволяют в удобном для пользователя виде выводить информацию для последующего анализа и принятия управленческих решений.

Информатизация – процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного управления и самоуправления, организаций на основе автоматизированного формирования и использования информационных ресурсов.

Основные цели и принципы функционирования АИС бюджетного процесса обеспечиваются в ФО построением ее в трехуровневой архитектуре. Все уровни системы реализованы независимо друг от друга:

• уровень хранения информации поддерживает единство и целостность всех данных системы;

• уровень обработки информации определяет логику системы, т. е. позволяет настраивать ту или иную процедуру и последовательность обработки информации, содержащейся в системе, в полном соответствии с законодательством и регламентом работы казначейства;

• уровень пользователей – включает в себя АРМ различных сотрудников и обеспечивает визуальное представление информации, хранящейся в системе. Основным требованием этого уровня является создание дружественного интерфейса.

Представленная архитектура охватывает все участки учета, которые хоть и различаются по интенсивности работы, но одинаково важны для полноценного функционирования казначейской системы. При этом необходимым условием эффективной работы казначейских органов будут являться простота, надежность, высокая функциональность и быстродействие автоматизированной системы.

13.3. Организация автоматизированной системы государственного казначейства Республики Беларусь

Одним из основных условий повышения эффективности работы казначейских органов и всей казначейской системы республики является организация и функционирование на всех уровнях перспективной и эффективной автоматизированной системы государственного казначейства. Эта система не только способна обеспечить функционально в сочетании с банковской системой исполнение органами казначейства консолидированного бюджета, но и предназначена для эффективного и динамичного взаимодействия всех участников бюджетного процесса.

Организация АСГК планировалась для информационно-технологического обеспечения выполнения функций, осуществляемых казначейством Беларуси, так как существовавшие до этого технологии не отвечали в полной мере современным требованиям.

Первоначально при становлении казначейской системы исполнения бюджета Республики Беларусь в качестве приоритета выдвигались следующие задачи:

• организация межведомственного эффективного взаимодействия учреждений и организаций банковской и финансовой сфер;

• создание или использование имеющейся в регионах надежной системы передачи информации.

Под надежностью понималась не только возможность организации устойчивой связи в необходимый период, но и защита информации от несанкционированного доступа к ней.

Результатом работы по автоматизации процесса исполнения бюджета стало:

• оснащение всех действующих органов казначейства Беларуси стандартными средствами вычислительной и организационной техники;

• объединение собственной казначейской системы связи и передачи данных главного управления государственного казначейства территориальным органам;

• использование специализированного программного обеспечения и разработка прикладных программных продуктов, обеспечивающих автоматизацию процессов исполнения бюджета.

В дальнейшем для развития АСГК стал разрабатываться технологический процесс казначейского исполнения бюджета со строго определенной последовательностью взаимодействия участников бюджетного процесса на всех этапах исполнения бюджета, формирования бюджетной росписи и расходов на основе законодательной базы о бюджете, смет расходов, уведомлений на финансирование, исполнения бюджета в процессе операционного дня, выполнения бухгалтерских операций, подготовки отчетов об исполнении бюджета.

В целях обеспечения процесса автоматизации деятельности органов казначейства Беларуси в конце 1990 – начале 2000-х гг. стала разрабатываться документация по созданию единой информационно-телекоммуникационной системы государственного казначейства, основным назначением которой было согласование взаимодействия казначейских органов всех уровней, их оперативное информационное обеспечение, автоматизация основных операций, организация системы связи и передачи данных.

В ходе создания и внедрения перспективной АСГК большое значение уделялось различным организационным аспектам. Среди них выделялись:

• создание единой информационной базы;

• защита данных от несанкционированного доступа;

• совершенствование принципов автоматизации органов казначейства;

• способность адаптации программного обеспечения к условиям конкретного органа казначейства.

Организация АСГК по прикладным характеристикам была ориентирована на выполнение следующих основных требований:

• интегрированность;

• конфигуративность;

• открытость;

• гибкость;

• настраиваемость.

Интегрированность должна объединять все финансовые процессы, повышать уровень управления казначейскими органами.

Конфигуративность означает возможность внедрения различных конфигураций системы (минимальной с последующим расширением, путем введения дополнительных модулей). При этом важно учитывать следующие характеристики прикладных программных продуктов:

• выбор модулей и реализуемых ими функций;

• степень автономности модулей;

• наличие межмодульного взаимодействия и формы его реализации;

• возможные конфигурации программных продуктов, их минимальный состав;

• варианты расширения и т. д.

Открытость предполагает наличие в АСГК средств для проектирования, развития и модернизации. Современная методология и инструментальные программные средства дают такую возможность. Во многих странах они внедрены и получили название CASE-технологий, позволяющие автоматизировать создание и сопровождение программного обеспечения.

Технология CASE (computed aided software engineering) – программный комплекс, автоматизирующий весь технологический процесс анализа, проектирования, разработки и сопровождения сложных программных комплексов.

С помощью CASE – технологии разработчики описывают предметную область – казначейскую систему, входящие в нее объекты, их свойства, связи между объектами и их свойствами. В результате формируется модель, описывающая основных участников бюджетного процесса, их полномочия, потоки финансовых и других документов между ними. В ходе описания создается электронная версия проекта, его рабочая документация.

В основе CASE-технологии лежит процесс выявления функций отдельных элементов бюджетной системы, а также информационных финансовых потоков. Каждое рабочее место специалиста казначейских органов описывается как технологический модуль, в котором происходит преобразование информации. Каждому модулю устанавливается механизм, в соответствии с которым он преобразует находящиеся в нем данные в функции в зависимости от операторов или других модулей. Модуль казначейской системы может передавать информацию, может управлять функциями другого модуля. Для связанных между собой функциональных блоков устанавливают механизм, описывающий правила их взаимодействия. В конечном итоге составляется полная модель системы.

Гибкость нацеливает данную систему на расширяемость и адаптированность к новым условиям. Одним из гарантов гибкости является использование стандартизированных и унифицированных решений. Кроме того, гибкость предполагает быстрое внедрение новых технологий, программного обеспечения и своевременного изменения направленности и функциональных возможностей АСГК.

Настраиваемостъ ориентирует АСГК на ее мобильность, динамичность и предполагает, что те или иные значимые параметры оперативного информационного обеспечения основных прикладных операций заданы неутвердительно и могут быть адаптированы к потребностям и специфике конкретной ситуации.

Как отмечает научная литература, CASE-технологии обеспечивают генерацию все большего объема программ конечных пользователей, достаточно легко адаптируются к изменяющимся условиям функционирования бюджетной системы, повышают качество разрабатываемых и модернизируемых проектов. При этом обеспечивается:

• гибкость и настраиваемостъ АСГК;

• организация и функционирование нормативно-правовой базы;

• комплексность автоматизации казначейской системы с учетом развития технологий, потребностей внутренних и внешних пользователей;

• открытость АСГК (способность взаимодействовать с другой системой посредством реализации международных стандартных механизмов);

• соответствие используемых средств автоматизации масштабам решаемых задач, преемственность с существующими средствами автоматизации.

Все бюджетные организации Республики Беларусь финансируются через АСГК. В стране уже проведена огромная работа по становлению и развитию казначейства и ее автоматизированной системы. В настоящее время продолжается внедрение новых направлений в АСГК, которая в будущем будет предъявлять свои требования к аппаратной части технологического процесса обработки финансовой информации.

Многообразие и сложность задач в казначейской системе требует внедрения современных средств вычислительной техники.

Как считают ученые и специалисты стран Содружества Независимых Государств (СНГ), основными критериями выбора технических средств при построении АСГК являются:

• характеристики основных функциональных задач, решаемых при организации АИС в казначейских органах;

• характеристики программного обеспечения для решения функциональных финансовых задач;

• характеристики АИС;

• основные технические характеристики средств вычислительной техники и телекоммуникационного оборудования:

– производительность персональных компьютеров (тип микропроцессора, объем оперативной памяти, скорость обработки данных);

– надежность работы;

– степень совмещения во времени выполнения отдельных технологических операций;

– совместимость работы оборудования различных типов и классов;

– состав и количество обслуживающего персонала;

– стоимость оборудования и т. д.

Эти критерии по мнению специалистов СНГ должны обеспечивать техническую поддержку всех технологических операций для решения задач в казначейской системе: сбор, передачу, хранение, накопление, обработку финансовой информации и выдачу всех необходимых данных в формализованном виде для всех подразделений системы по всему перечню решаемых задач.

При этом эффективность автоматизации решения функциональных задач при рациональном подборе средств вычислительной техники должна обеспечиваться как за счет повышения производительности труда финансовых работников, так и за счет возможности использования оптимальных экономико-математических методов решения задач управления на основе более полной, оперативной и точной информации. Эффективность применения технических средств в казначейской системе в основном определяется не снижением управленческих эксплуатационных расходов, а улучшением экономических показателей функционирования органов за счет более рационального управления.

Функционирование АИС в казначействе связано:

• с необходимостью хранения и работы с базами данных разнопрофильных подразделений;

• необходимостью постоянного обмена информацией с центральным автоматизированным хранилищем данных;

• внедрением программных комплексов для решения функциональных финансовых задач;

• оснащением автоматизированных рабочих мест (АРМ) финансовых работников персональными компьютерами с достаточно высокими характеристиками микропроцессора, оперативного запоминающего устройства, внешней памяти и возможностью подключения к вычислительной сети организации.

Во многих странах СНГ на базе персональных компьютеров в казначейских органах формируются АРМ, которые можно рассматривать как инструмент специалиста для реализации функций управления. В основу организации АРМ положен принцип комплектации конкретного рабочего места из типовых пооперационных функциональных программ. Это позволяет гибко формировать каждое АРМ и своевременно его модифицировать в объеме строго необходимых функций, адаптируя офисную систему к реальным потребностям специалиста казначейства.

По мнению зарубежных финансистов, ученых и исследователей АСГК должна содержать в своем составе АРМ администраторов офисных систем и службы информационной безопасности, руководителей и специалистов, связанных между собой коммуникационным оборудованием для создания единой информационной среды. Необходимо также учитывать, что АРМ руководителя казначейского органа может эффективно функционировать, только если оно опирается «по вертикали» на всю информационную базу руководимой им организационной структуры, включая не только централизованное хранилище данных, но и локальные информационные базы данных специалистов. Для АРМ руководителя казначейского органа в настоящее время следует развивать систему передачи отчетов по электронной почте. Отчеты, сформированные на АРМ сотрудников подразделений автоматически, через встроенный в программный комплекс механизм связи, по электронной почте отсылаются на почтовый адрес АРМ руководителя. Руководитель получает все отчеты как в бумажном, так и в электронном виде на основе организации электронного документооборота.

Профессиональная ориентация АРМ определяется функциональной частью программного обеспечения.

В казначейских органах стран СНГ дискутируются вопросы создания для АРМ информационных баз данных с целью решения оперативных функциональных задач. Однако многие базы данных из-за большого количества информации невозможно организовать на АРМ специалистов, так как они требуют организации автоматизированного хранилища данных для коллективного использования корпоративных ресурсов посредством коммуникационной системы. Во многих странах АРМ в казначейских органах разработаны для условий работы в локальной вычислительной сети (ЛВС) с выходом в корпоративное информационное пространство.

В казначействе АРМ воспроизводят все нормативные условия создания и обработки документов – от регистрации и организации маршрута обработки до фиксирования принятия решения. В АСГК должны быть организованы процедуры для конкретных АРМ, связанных в маршрутные потоки передачи информации с одного рабочего места на другое.

Кроме персональных компьютеров к комплексу технических средств также могут относиться высокопроизводительные серверы, которые предназначены для организации автоматизированных хранилищ данных финансовых органов, поддерживающих объемы информационных потоков при автоматизированной обработке и создании документов, устраняющих наиболее узкие места в работе сетей.

К серверному оборудованию казначейских органов в соответствии с выполняемыми функциями, как считают специалисты, можно отнести четыре типа серверов: сервер приложений, архивационный сервер, файловый сервер, почтовый сервер. Каждый из них имеет свое предназначение. Для повышения производительности, надежности в казначейских органах должно практиковаться объединение серверов в группы, которые будут работать под управлением сетевой операционной системы. При этом ресурсы и нагрузки будут распределяться между серверами, что увеличит эффективность функционирования ЛВС. Такое объединение серверов в группы по мнению специалистов даст два важных преимущества сетевым администраторам и специалистам казначейства: во-первых, серверы группы сформируют единый административный блок; во-вторых – сформируют информацию учетных записей пользователей.

Учетная запись пользователя – это совокупность данных, которая определяет пользователя в операционной системе. Включает имя и пароль пользователя, необходимые для его регистрации, группы, к которым принадлежит пользователь, права доступа к ресурсам и т. д. Каждая группа имеет одну базу данных, содержащую учетные записи пользователя, а также установочные параметры политики безопасности.

Для оснащения казначейских органов и решения специализированных функциональных задач также в будущем могут использоваться производительные серверы, которые имеют возможность установки двух микропроцессоров, SCSI-устройств, в том числе винчестеров, устройств для записи (считывания) информации с оптических дисков и других периферийных средств.

Устройство SCSI – это устройство управления (контроллер), используемое чаще всего в качестве интерфейса только для внешних запоминающих устройств.

Винчестер – запоминающее устройство на жестких магнитных дисках, обеспечивающее высокую плотность записи, малое время доступа и высокую надежность.

Производительный сервер организуется как автоматизированный банк данных и предназначен для надежного оперативного хранения данных с организацией информации в виде дисковых массивов RAID.

Дисковые массивы RAID – форма организации информации, расположенной на нескольких винчестерах, объединенных в один большой логический диск. При этом используются основанные на введении информационной избыточности методы обеспечения достоверности информации, существенно повышающие надежность работы системы.

При увеличении нагрузки на сервер возможно увеличение производительности АСГК за счет распределения нагрузки на несколько серверов, в том числе по кластерной технологии DIGITAL (от лат. digital – пальцевой) и по технологии распределения баз данных ORACLE.

Кластерная технология – это процесс разбиения большого количества информации на подмножества близких между собой данных.

Как считают и отмечают ученые и специалисты России в своих работах, при исполнении бюджета страны должна быть задействована многоуровневая система с развитыми связями не только между уровнями органов казначейства, но и с банковской платежной системой, государственной налоговой службой, системой формирования и исполнения местных бюджетов всех уровней, получателями и распорядителями бюджетных средств, налогоплательщиками и т. д. Такая коммуникационная (телекоммуникационная) система представляет собой совокупность технических средств и правил организации процесса дистанционного обмена информацией.

В таких условиях приоритетными задачами являются: