Текст книги "Повышение эффективности бюджетных расходов"

Основными составляющими финансового менеджмента на этапе планирования бюджета являются:

• составление и ведение реестра расходных обязательств;

• обоснование бюджетных ассигнований в соответствии с результатами деятельности;

• закрепление ответственности за достижение результатов и система подотчетности;

• управление рисками.

Ответственность за результаты и система подотчетности

Лучшая практика финансового менеджмента предполагает закрепление во внутриведомственных нормативных актах распределения полномочий и ответственности за результаты деятельности. Указанное распределение должно исключать дублирование и обеспечивать ответственность за достижение каждого обозначенного в стратегических планах непосредственного или промежуточного результата. Руководители и сотрудники профильных департаментов должны нести персональную ответственность не только за текущую деятельность, но и за решения о том, как использовать бюджетные средства для достижения результатов, что подкрепляется соответствующей системой стимулов.

Управление рисками

Реформирование финансового менеджмента предполагает разработку и внедрение правил и процедур управления рисками (не зависящими от деятельности органов исполнительной власти вероятными внешними воздействиями) при планировании деятельности федеральных органов исполнительной власти. Соответствующие единые правила, а также методологические руководства должны быть разработаны Минфином России для внедрения во всех ГРБС. При этом следует выделить два основных вида рисков:

1) угрозы – вероятные события, которые потенциально могут привести к недостижению намеченных результатов;

2) возможности – решения, альтернативные текущим, принятие которых может привести к улучшению результатов деятельности, но может представлять угрозу.

Нынешняя организационная структура федеральных органов исполнительной власти не содержит стимулов к внедрению инноваций, включая передовые методы финансового менеджмента. При такой системе практически отсутствуют риски второго типа. Вместе с тем принципы БОР, в том числе современная система финансового менеджмента, предполагают соответствующие изменения в организационной структуре, которые сделают возможным появление в федеральных органах исполнительной власти культуры инноваций. Этому будут способствовать скоординированное проведение административной реформы и реформы государственной службы.

Свобода распоряжения бюджетными средствами в пределах установленных лимитов

Лучшая практика предполагает, что ведомства и их профильные департаменты самостоятельно принимают решения, как и когда наилучшим образом использовать предоставленный в их распоряжение бюджет для получения запланированных результатов.

Принятые в начале 2007 г. изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации позволяют достичь в функциональной классификации гибкости, достаточной для агрегирования расходов, направленных на решение отдельной задачи, в одну целевую статью или в один вид расходов функциональной классификации.

В рамках предусмотренных изменениями в Бюджетный кодекс возможностей увеличения самостоятельности ГРБС необходимо разработать правила, в соответствии с которыми предполагается наделять ГРБС с лучшей системой финансового менеджмента дополнительными правами по распоряжению бюджетными средствами в рамках утвержденной бюджетной росписи.

График финансирования расходов

Лучшая практика предписывает неукоснительное соблюдение графика финансирования расходов. Ведомства получают запланированные бюджетные ассигнования от центрального финансового органа (казначейства) строго по графику, а также по требованию, обоснованному непредвиденными обстоятельствами. Объем ассигнований может быть сокращен лишь в чрезвычайных обстоятельствах.

В настоящее время график осуществления расходов составляется в бюджетной росписи и нередко нарушается вследствие несвоевременного проведения конкурсов, неготовности документов. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс, частично решают эту проблему, предусматривая возможность заключения многолетних контрактов, а также устанавливая необходимость принятия решений о финансировании крупных инвестиционных проектов на весь срок их осуществления. Необходимо дальнейшее совершенствование механизмов финансирования капитальных вложений. Нужна разработка порядка внесения изменений в сметы бюджетных учреждений в целях повышения их гибкости при исполнении бюджета. Кроме того, в настоящее время бюджетные учреждения не обладают стимулами к эффективному использованию и экономии бюджетных средств, вследствие чего стремятся израсходовать все выделенные средства до конца финансового года. В рамках реформы финансового менеджмента необходимо разработать систему стимулов к повышению эффективности использования средств в рамках исполнения бюджета.

Соглашения об оказании государственных услуг

Лучшая практика финансового менеджмента предполагает использование соглашений об оказании услуг на трех уровнях подведомственности:

• между правительством и отраслевыми министерствами,

• отраслевыми министерствами и подведомственными им агентствами и службами,

• агентствами и службами и подведомственными им бюджетными учреждениями.

Соглашения об оказании услуг обеспечивают согласованное планирование и исполнение расходных обязательств и достижение результатов, при этом предоставляя сторонам соглашения значительную свободу действий и предусматривая ответственность с обеих сторон.

Для внедрения этого механизма необходимо внесение изменений в законодательство, регулирующее отношения перечисленных образований, а также в регламент деятельности Правительства Российской Федерации, типовые регламенты деятельности федеральных органов исполнительной власти и (при необходимости), в другие нормативные правовые акты. Кроме того, необходима разработка типовых соглашений об оказании услуг и внедрение их в экспериментальном порядке в ряде федеральных органов.

Учет исполнения федерального бюджета и отчетность о его исполнении

Лучшая практика финансового менеджмента предполагает наличие у лиц, принимающих решения на всех уровнях руководства ГРБС, консолидированной информации об используемых ресурсах, объеме и качестве исполняемых за счет этих ресурсов государственных функций (в частности, предоставляемых услуг), конечных результатах исполнения этих функций (оказания услуг) для потребителей и стоимости соответствующих ресурсов и результатов, т. е. используемых бюджетных средствах. Существующая организационная структура федеральных органов исполнительной власти, как правило, предполагает разделение функций стратегического и финансового подразделений, у каждого из которых отсутствует часть необходимой информации для формирования цепи «затраты – результат» и, как следствие, успешной координации работы на каждом звене этой цепи.

Успешное исполнение функций (предоставление услуг) в соответствии с заявленными целями должно сопровождаться соответствующим поощрением. В настоящее время жесткость планирования фондов оплаты труда в бюджетном секторе не позволяет принимать решения о поощрении или его отмене по результатам деятельности. Таким образом, необходимым условием успешного реформирования финансового менеджмента является координация с реформой государственной службы, предполагающей совершенствование системы стимулов.

Классификация расходов

Принятые в начале 2007 г. изменения в Бюджетный кодекс позволяют в функциональной классификации увязать бюджетные ассигнования и результаты их использования. Полноценное применение возможностей новой классификации затруднено сложившейся традицией бюджетирования по ресурсам, в рамках которой планируются расходы на содержание сети, а не на исполнение определенного объема государственных функций (объема и качества услуг), и отсутствием у ГРБС бюджетирования по результатам. Для поддающихся стандартизации видов государственных услуг в рамках административной реформы ведется деятельность по внедрению стандартов, включающих ресурсную и финансовую составляющие. Однако значительный объем государственных функций, особенно на федеральном уровне, не подлежит стандартизации.

В рамках совершенствования процедур финансового менеджмента должны быть разработаны и внедрены в практику ГРБС механизмы, позволяющие увязывать затраты с результатами (костинг). Целесообразно разработать общие принципы костинга, обязательные к применению при подготовке бюджета, а также методическое руководство, включающее дополнительные возможности по соотнесению затрат и результатов.

Кроме того, в рамках предусмотренных изменениями в Бюджетный кодекс возможностей увеличения самостоятельности ГРБС необходимо разработать правила, в соответствии с которыми предполагается наделять ГРБС с лучшей системой финансового менеджмента дополнительными правами по распоряжению бюджетными средствами в рамках утвержденной бюджетной росписи.

Бухгалтерский учет

Для адекватного отражения стоимости достижения результатов необходим учет расходов по методу начисления в соответствии с международными стандартами. Информация, получаемая на основе этого метода, используется для принятия бюджетных и управленческих решений с учетом альтернативных издержек использования активов.

Принципы управленческого учета

Лучшая практика предписывает ведение в ведомствах наряду с бухгалтерским учетом управленческого учета, генерирующего необходимую информацию для сотрудников, отвечающих за достижение конкретных результатов, а также для руководства, ответственного за исполнение бюджета всего ведомства.

Регулярный и полный мониторинг финансовой информации и информации о выполнении функций и достижении непосредственных результатов необходим для эффективного управления деятельностью ведомства или отдельными программами. Ежемесячный мониторинг информации по всем направлениям финансового менеджмента позволит на этапе исполнения бюджета выявить возможные риски и негативные тенденции и принять меры к их устранению.

Для внедрения стандартов лучшей практики управленческого учета и мониторинга управленческой информации как в финансовой, так и в нефинансовой части Минфину России целесообразно выпустить методическое руководство по управленческому учету в федеральных органах исполнительной власти, а также руководство и рекомендуемые показатели мониторинга управленческой информации. Для целей такого мониторинга целесообразно выделить три типа отчетов: о финансовых показателях, о показателях результатов и о рисках.

Открытость и публичность отчетности

Лучшая практика предполагает открытость информации об исполнении бюджета, включая показатели конечных и непосредственных результатов деятельности ГРС федерального бюджета.

Федеральные органы исполнительной власти должны ежегодно публиковать три вида отчетов об исполнении бюджетов:

• финансовые отчеты,

• отчеты об использованных ресурсах,

• отчеты о деятельности и непосредственных результатах деятельности.

Отчеты о результатах деятельности должны содержать также информацию о том, насколько непосредственные результаты деятельности обеспечивают достижение конечных результатов соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Кроме того, информация должна публиковаться на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти.

Указанные отчеты подлежат аудиту со стороны органов правительственного и парламентского финансового контроля.

Контроль и аудит

Необходимой составляющей эффективного финансового менеджмента является наличие внутреннего контроля и внутреннего аудита. Внутренний контроль и аудит представляют собой проверку одних и тех же процессов и процедур и проводятся с одной целью – обеспечить правомерность и эффективность деятельности подконтрольного органа. Принципиальное отличие внутреннего контроля от внутреннего аудита в том, что контроль исполнения функций осуществляется внутри подразделения, выполняющего эти функции, и может осуществляться силами тех же сотрудников. Внутренний аудит осуществляется независимым подразделением, подчиненным напрямую руководителю ведомства или его заместителю, не отвечающему за исполнение аудируемых функций (в том числе финансовых, стратегического планирования, линейных).

Внутренний контроль

В настоящее время внутренний (ведомственный и правительственный) контроль сводится к проверкам целевого использования средств, а также проверкам своевременности выполнения поручений.

Эффективная система финансового менеджмента характеризуется наличием внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти, а также бюджетных учреждениях. Внутренний контроль осуществляется всеми функциональными подразделениями и обеспечивает функционирование организации на основе принципов экономичности, эффективности и результативности. Внутренний контроль распространяется не только на финансовые показатели или показатели ресурсов, но и (главным образом) на результаты деятельности, позволяет судить о прогрессе в достижении результатов в процессе исполнения бюджета и (в случае необходимости) корректировать управленческие решения. Внутренний контроль также направлен на минимизацию рисков финансовых потерь, злоупотреблений и коррупции.

Организация внутреннего аудита

Для эффективной организации внутреннего аудита федерального органа исполнительной власти необходимы две составляющие:

1. Служба внутреннего аудита – структурное подразделение, подотчетное высшему руководству (статс-секретарю). Служба осуществляет как финансовый аудит, так и аудит результатов деятельности, в частности, исследует результативность достижения целей и задач, поставленных перед федеральным органом исполнительной власти и его подведомственными организациями, достоверность внутренней и внешней финансовой и управленческой отчетности. Служба осуществляет также мониторинг эффективности деятельности, т. е. соотношения затрат и результатов. В задачи службы входит взаимодействие с органами внешнего аудита. В службе должны работать как финансовые, так и отраслевые специалисты по основным направлениям деятельности ведомства. По отдельным вопросам аудита эффективности служба может привлекать внешних консультантов на основе контрактов на выполнение научно-исследовательских работ.

Служба внутреннего аудита работает под методологическим руководством Минфина России. Вместе с тем она может осуществлять проверки по поручению органов внешнего аудита. Отчеты службы рассматриваются комитетом по аудиту.

2. Комитет по аудиту – совещательный орган в составе управляющего совета (коллегии) федерального органа исполнительной власти, возглавляемый независимым членом совета, не являющимся сотрудником соответствующего федерального органа исполнительной власти, но являющимся специалистом в финансовой сфере. Членами этого комитета помимо представителей руководства являются независимые эксперты, обладающие опытом управления, в том числе управления финансами.

Комитет собирается несколько раз в год (предположительно раз в квартал) и рассматривает отчеты службы внутреннего аудита, а также результаты внешнего аудита. В задачи комитета входит выявление наиболее острых проблем и предложение управляющему совету и руководителю (статс-секретарю) федерального органа исполнительной власти путей их решения.

Функции внутреннего аудита

Внутренний аудит формирует независимое и объективное суждение о качестве управления, внутреннего контроля и управления рисками, их вкладе в достижение целей и задач федерального органа исполнительной власти. План работы службы внутреннего аудита составляется ежегодно, согласовывается с руководством федерального органа исполнительной власти и комитетом по аудиту. В функции внутреннего аудита входит представление отчетов управляющему совету, а также подготовка и представление всем руководителям и структурным подразделениям федерального органа исполнительной власти рекомендаций по повышению эффективности работы.

Мониторинг и оценка

Мониторинг конечных результатов деятельности ГРБС может проводиться посредством докладов о результатах и основных направлениях деятельности на ежегодной или (в зависимости от сложности получения результатов и временного интервала между фактическим осуществлением расходов и появлением статистики о результатах) трехлетней основе. Ежегодный мониторинг непосредственных результатов деятельности должен проводиться посредством отчетов о реализации ежегодных планов деятельности ГРБС одновременно с отчетом об исполнении бюджета. Эти отчеты должны быть включены в состав материалов, представляемых ГРБС одновременно с отчетом об исполнении бюджета, и подлежать проверке со стороны органов внутриправительственного и парламентского контроля.

Вместе с тем постоянный мониторинг результатов деятельности является элементом управленческого процесса. Частота мониторинга определяется спецификой деятельности ведомства, но, как правило, он осуществляется не реже чем ежемесячно, что позволяет принимать своевременные корректирующие меры. ГРБС также должны осуществлять годовую и (при необходимости) квартальную оценки соответствия фактических расходов и результатов плановым. Результаты внутренних и внешних проверок используются для принятия управленческих решений в текущем году, а также для улучшения планирования и исполнения следующих бюджетов.

Таким образом, в рамках реформирования финансового менеджмента необходимо предусмотреть формирование системы и порядка внутриведомственного мониторинга результатов деятельности и руководства по такому мониторингу, а также систему принятия управленческих решений и стимулов для менеджеров к улучшению результатов деятельности в рамках предусмотренного финансирования.

Аудит эффективности

Органы внутреннего и внешнего аудита наряду с финансовым аудитом проводят аудит результатов и эффективности (т. е. соотношения затрат и результатов) деятельности, в том числе экономической, социальной и социально-экономической эффективности.

Если внутренний аудит эффективности может проводиться одним подразделением внутреннего аудита в составе федерального органа исполнительной власти, то для внешнего аудита необходимо разделение функций аудита непосредственных и конечных результатов и соответствующих показателей эффективности.

Непосредственные результаты деятельности, а также показатели экономичности (соотношение затрат и использованных ресурсов) и технической (соотношение использованных ресурсов и непосредственных результатов) эффективности подлежат аудиту органами правительственного финансового контроля и парламентского контроля. Эти показатели представляются в составе отчетов об исполнении федерального бюджета в разрезе ГРС федерального бюджета и подлежат аудиту в составе этих отчетов. Достижение этих показателей может быть предметом внешних проверок. Руководители структурных подразделений, а также бюджетных учреждений, ответственные за соответствующие направления деятельности, несут ответственность за их достижение. За недостижение этих показателей могут применяться санкции, в том числе финансовые.

Конечные результаты деятельности, а также социальная и социально-экономическая эффективность и результативность деятельности не подлежат включению в отчеты об исполнении бюджетов и не подлежат аудиту соответствующими органами государственного контроля. Достижение указанных показателей зависит от многих внешних факторов и зачастую может быть заметно только с большим временным лагом. Внешний аудит указанных показателей осуществляется научным и экспертным сообществом в соответствующих сферах деятельности, независимыми экспертами, аудиторскими компаниями. Результаты такого аудита подлежат широкому общественному обсуждению, публикации на официальных сайтах соответствующих федеральных органов исполнительной власти и создают основу для принятия управленческих решений, в том числе относительно направлений государственной политики в управляемой области.

Действия по внедрению современного финансового менеджмента (конкретные шаги)

• Создание эффективной иерархической управленческой структуры.

• Введение делегирования полномочий и ответственности конкретным менеджерам:

– за достижение конкретных результатов,

– осуществление соответствующей деятельности,

– использование ресурсов, необходимых для достижения данных результатов.

• Подготовка к созданию современной системы внутреннего контроля.

• Внедрение управленческого учета.

• Разработка и поэтапное внедрение информационных технологий, необходимых для функционирования современной системы финансового менеджмента.

• Подготовка планов действий для поэтапного реформирования исполнения бюджета и отчетности, включающих изложенные требования.

Нормативные акты и базовые методики по внедрению современных процедур и процессов финансового менеджмента в ГРБС и их реализации должны включать следующие вопросы:

а) делегирование полномочий и ответственности за управление расходами и результатами «сверху вниз» в каждом ведомстве;

б) реформирование отчетности и внедрение системы строгой подотчетности, которые должны сопровождать делегирование полномочий и ответственности;

в) изменение организационной структуры ведомств в соответствии с а) и б);

г) внедрение внутреннего контроля как процесса, пронизывающего всю организацию и обеспечивающего эффективный финансовый менеджмент за счет создания системы сдержек и противовесов, направленной на предотвращение финансовых потерь, злоупотреблений, коррупции;

д) развитие системы управленческого учета, позволяющей исполнять бюджет и вести отчетность в соответствии с принципами СБОР;

е) внедрение информационных технологий, отвечающих требованиям современного финансового менеджмента.

Необходимо внедрение следующих элементов:

• Процедуры наделения менеджеров полномочиями и ответственностью за использование ресурсов и достижение результатов, включая регулярный внутренний мониторинг, осуществляемый с частотой, определяемой с учетом характера соответствующей деятельности и приемлемой для вышестоящих менеджеров, а также использование информации, полученной в ходе мониторинга, для принятия соответствующих управленческих решений.

• Современная система внутреннего финансового контроля.

• Включение информации об ответственности и результатах в финансовую отчетность (в том числе анализ расходов и результатов на среднесрочную перспективу, проводимый как самими бюджетным учреждением, так и Минфином).

• Совершенствование системы финансовой информации, которая обеспечит удобный доступ уполномоченных менеджеров к информации, необходимой для выполнения ими своих функций. Данные управленческого учета должны регулярно предоставляться операционным (бюджетным) менеджерам с частотой, приемлемой для данного бюджетного учреждения с учетом специфики деятельности. Планы действий по развитию современной системы финансовой информации должны предусматривать тщательное планирование мер по усовершенствованию компьютерного оборудования и программного обеспечения. В целях экономичности и практичности они могут включать поэтапный переход от простых методов, внедряемых на ранних стадиях реформирования, к полноценной модернизации информационной системы.

• Обеспечение внутренней и внешней прозрачности финансовой информации и данных о результатах путем создания единой системы финансовой информации и внешней отчетности.

• Система, процедуры и практика, обеспечивающие эффективное использование всех активов бюджетной организации.

Осуществление финансового менеджмента на фазах исполнения бюджета, отчетности и оценки в значительной степени является задачей бюджетных учреждений. Основные требования к управлению процессом перехода к практике современного финансового менеджмента, обеспечивающие его эффективность:

1. Бюджетные учреждения должны подготавливать ежегодные планы мероприятий по осуществлению необходимых преобразований. Эти планы должны учитывать требования, в отношении которых на централизованном уровне (Минфином/Минэкономразвития) должны разрабатываться:

• подробные инструкции и методики их выполнения в бюджетных учреждениях (нормативная правовая база, информационные технологии, программное обеспечение);

• общие указания, определяющие результаты преобразований. При этом конкретные формы выполнения этих требований разрабатываются каждым бюджетным учреждением самостоятельно. Это позволит адаптировать формы выполнения этих требований с учетом особенностей каждого бюджетного учреждения.

2. Планы мероприятий, разработанные бюджетными учреждениями, должны обсуждаться с Минфином и (при необходимости) с другими центральными органами исполнительной власти и затем утверждаться после внесения соответствующих изменений.

3. Необходимо проводить ежегодную оценку выполнения указанных планов и достижения результатов.

4. Достижение прогресса в осуществлении реформ и повышение качества финансового менеджмента в конкретных бюджетных учреждениях должны являться основой для расширения их управленческой свободы. Поскольку прогресс в этом отношении будет влиять на эффективность расходов, степень его достижения каждым бюджетным учреждением будет также учитываться при рассмотрении Минфином его бюджетной заявки.

На практике основные положения по финансовому менеджменту регулируются на централизованном уровне, однако существует определенная свобода в применении конкретных форм исполнения требований к финансовому менеджменту для бюджетных учреждений в зависимости от конкретных условий и степени делегирования управленческих полномочий и специфики бюджетного учреждения. Далеко не все ведомства одинаковы и имеют сходные виды деятельности, ориентированной на результаты, поэтому нельзя использовать одинаковые правила для всех ведомств (например, структура расходов Министерства обороны и Министерства здравоохранения и социального развития значительно различаются). Таким образом, необходимо обеспечить определенную гибкость конкретных форм финансового менеджмента при их обязательном соответствии общим целям реформы.