Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Главным направлением совершенствования системы финансовой поддержки субъектов Федерации является уточнение индексов бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрение принципиально новых механизмов расчета налогового потенциала регионов. На основе этого подхода будет решена проблема распределения средств Федерального фонда поддержки регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально-экономическом положении.[638]638
  См.: Фадеев Д. Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 28.


[Закрыть]

Необходимо уточнить механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность.

Инвестиционная активность должна стимулироваться путем обязательного выделения определенных средств в доходной и расходной частях бюджетов на инвестиционные цели в виде бюджета развития территорий. Принципиально должны быть разделены инвестиции в производственную и социальные сферы.

Сейчас практически общепризнано, что основой бюджетного федерализма должна служить система государственных минимальных социальных стандартов. В совокупности они должны обеспечивать: нормальное воспроизводство рабочей силы; равенство стартовых возможностей для молодежи; компенсацию экстремальных природных условий; снижение социальной напряженности. Для этого минимальные стандарты целесообразно «привязать» к региональным прожиточным минимумам и дополнить душевыми нормативами расходов на жилищно-коммунальное и социальное-культурное обслуживание.

Характеризуя российский бюджетный федерализм, многие западные аналитики отмечают, что развитие бюджетно-налоговых и экономических отношений между органами власти различных уровней осуществлялось в направлении быстрой и хаотической децентрализации.

В 2002 г. объем Федерального фонда финансовой поддержки регионов составил 147 407,9 млн руб. (ст. 48). Основная часть средств – дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации (135 927,9 млн). Самые значительные средства получили Дагестан и Якутия – соответственно 9533,4 и 8003,2 млн. Всего же помощь Центра получил 71 субъект Федерации. Фонд софинансирования социальных расходов утвержден в размере 18 732,1 млн руб. (ст. 54). Были предусмотрены отчисления в фонд регионального развития (17 491,7 млн руб. – на 2,2 млрд больше, чем в 2001 г.)[639]639
  См.: http://nsn.net.ru/ print.phtml?id=3029&ch=4&sub=32


[Закрыть]

Можно отметить черезвычайную узость компетенции субъектов Федерации, а также то, что регулирование Налоговым кодексом общих принципов налогообложения носит неоправдано всобъемлющий и детальный характер.

В результате жесткой регламентации федеральным законодательством прав регионов по изменению тех или иных элементов налогообложения органы государственной власти регионов совершенно лишены возможности даже по региональным налогам как проводить собственную налоговую политику, так и влиять на эффективность налоговой политики местных органов власти.

Активные дискуссии о перспективах бюджетного статуса субъектов РФ ведутся не только в отечественной, но и в зарубежной литературе.[640]640
  См.: The Sovit Union and the Challenge of the Future. Economy and Socety/ N.Y.,1999. Vol. I. 241; Ibid. Vol. I. P .242.


[Закрыть]

Выделение финансовой помощи субъектам Российской Федерации становится возможным только в случае соблюдения ими принципа равенства по отношению к жителям того или иного субъекта Российской Федерации. Впервые мы сталкивается с законодательной защитой работников бюджетной сферы в получении ими равноправных условий в регулировании трудовых правоотношений. Так, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации одним из условий, когда субъект Российской Федерации может получать финансовую помощь является то, что запрещается «ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы)».[641]641
  Статья 134 Бюджетного кодекса РФ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.


[Закрыть]

Федеральным законодательством уже конкретизированы вопросы, включаемые в двухсторонние соглашения между федерацией и ее субъектами.[642]642
  См.: Закон РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.99 // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.


[Закрыть] В то же время кассовое обслуживание территориальными органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов будет осуществляться на договорной и возмездной основе.[643]643
  Статья 145 Закона РФ «О федеральном бюджете на 2000 год» от 31.12.99 // СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 10.


[Закрыть]

Ранее законодательно не были урегулированы вопросы расчетов финансовой помощи, предоставляемой субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.

Изменения, произошедшие в бюджетном законодательстве, затронули и вопросы, касающиеся расчета методик предоставления финансовой помощи. В связи с этим предполагается принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, без которого не возможно изначальное предоставление равных условий всем субъектам федерации при государственном регулировании.[644]644
  См.: Статьи 169, 172 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339; Ст. 5 Закона РФ «О введении в действие Бюджетного кодекса РФ» от 09.07.99//СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.


[Закрыть]

Выделение финансовой помощи методом дотации, т. е. безвозмездной и безвозвратной передачей бюджетных средств нижестоящему бюджету из вышестоящего на покрытие текущих расходов, еще ранее неоднократно рассматривалось учеными и раньше[645]645
  Кутафина И. Г. Роль бюджетного регулирования в укреплении финансовой базы местных Советов народных депутатов // Проблемы совершенствования советской финансовой системы в современный период (сборник научных трудов) / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Е. А. Ровинский. М., ВЮЗИ. 1981. С. 60–61.


[Закрыть].

При выделении твердых денежных средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий используются также и субвенции. Их основное отличие от дотаций состоит в том, что данная безвозмездная и безвозвратная денежная помощь выделяется на осуществление определенных целевых расходов.

Право на самостоятельное определение направлений расходов бюджетных средств для субъектов Российской Федерации устанавливается бюджетным федеральным законодательством.[646]646
  Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91 // Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454; Закон РФ «Об основах бюджетных прав …» от 15.04.93 // Ведомости. 1993. № 18. Ст. 635; Закон РФ «О бюджетной классификации в РФ» от 15.08.96 // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030. Изм. и доп.: СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1462; 2000. № 32. Ст. 3338.


[Закрыть]

В бюджетных правоотношениях игнорирование федеральным законодателем равного статуса всех субъектов РФ приводит к таким негативным последствиям, как установление «особых бюджетных режимов»[647]647
  См.: Лавров А. Асимметрия бюджетного равенства России: проблемы и решения // Конституционное право: восточноевропейское обозрение .1997. № 1. С. 40–50.


[Закрыть]

На основе анализа действующего законодательства можно сделать вывод о наличии у всех субъектов РФ общих правовых признаков, оказывающих принципиальное влияние на разграничение бюджетной компетенции между различными уровнями структуры власти Российской Федерации. «В зависимости от того, имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является ли федерализм реальным или иллюзорным»[648]648
  См.: Годме П.-М. Финансовое право. М., 1978. С. 28.


[Закрыть]

В федеративном государстве разделение суверенитета происходит между федерацией и ее членами. В результате происходит делегирование субъектами федерации на основе двухсторонних договоров (соглашений) части своих бюджетных прав федеральному центру.

Сущность бюджетной компетенции РФ поэтому предстает как совокупность части бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации, осуществляемых федеральными органами власти от их имени в публичных интересах как самого делегирующего субъекта, так и всего государства в целом.[649]649
  См.: Крохина Ю. А. О регулировании бюджетных прав субъектов Федерации. С. 46.


[Закрыть]

В то же время существует неурегулированность межбюджетных отношений как результат непродуманной региональной политики. Не решается главная проблема – как увеличить число самодостаточных регионов и регионов-доноров федерального бюджета. Российское законодательство не стимулирует субъекты Федерации заниматься проблемой наращивания собственного бюджетно-финансового потенциала.

Введенный в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепил формирование расходных статей по бюджетам бюджетной системы Российской Федерации на единых методологических основах.

Установление методологических основ возлагается на Правительство Российской Федерации.[650]650
  Статья 65 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть] Составление расходов бюджетных средств предусматривается производить по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности и финансовым затратам на оказание государственных услуг.

С 1994 г. в расходах бюджетов субъектов федерации, как и в федеральном бюджете, предусматривается фонд финансовой поддержки, за счет части налоговых доходов, для нижестоящего звена их бюджетной системы. Через выделение денежных средств из расходов, заложенных в региональных фондах финансовой помощи местному самоуправлению, и установление для них процентных отчислений от доходных источников своих бюджетов субъекты Российской Федерации решают многие финансовые вопросы, в том числе и вопросы межбюджетных отношений.

В межбюджетные отношения входят отношения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.[651]651
  См.: Статья 129 Бюджетного кодекса РФ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть]

Реализация бюджетных прав субъектов Российской Федерации на регулирование отношений по поводу денежных средств в рамках своей бюджетной системы бесспорно является актуальной в настоящее время. Так, например, право на составление консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации дает возможность включения местных финансов в систему финансов Российской Федерации.

Право на консолидированный бюджет субъектам Российской Федерации было впервые предоставлено федеральным законодательством.[652]652
  Статьи 2, 3 Закона РФ «Об основах бюджетных прав и …» от 15.04.93 // Ведомости. 1993. № 18. Ст. 635.


[Закрыть]

Бюджетным кодексом также предусматривается составление консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.[653]653
  Статья 15 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть] Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации включает свод бюджетов всех уровней бюджетной системы субъекта Федерации на соответствующей территории. Через консолидированный бюджет субъекты федерации могут решать многие важные для них вопросы, в том числе и вопросы межбюджетных отношений.

Бюджетное право субъектов Российской Федерации на организацию и проведение бюджетного процесса на своих территориях также является одним из самых важных прав. Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, относятся к процессуальным нормам бюджетного права.

Бюджетные полномочия субъектов РФ определяются как федеральным законодательством (Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ), так и нормативно-правовыми актами регионального уровня, что соответствует принципу федерализма в бюджетном праве и обеспечивает комплексный подход к определению их бюджетно-правового статуса.

Бюджетный процесс – это порядок, установленный нормами бюджетного права, составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, а также составление и утверждение отчета об исполнении бюджета. В состав бюджетной системы Российской Федерации с 01.01.2000 включается параллельная система государственных внебюджетных фондов.[654]654
  Там же. Ст. 6.


[Закрыть]

В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлено, что второй уровень бюджетной системы Российской Федерации составляют бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Бюджетный процесс, введенный с января 2000 г., устанавливает единое регулирование, как для бюджетов субъектов Российской Федерации, так и для бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, не разделяя его.[655]655
  Там же. Глава 20.


[Закрыть]

В настоящее время произошли изменения в бюджетных правах субъектов Российской Федерации.

Так, Российская Федерация, предоставляя своим субъектам право на самостоятельный бюджет, лишь условно предоставляет им право на самостоятельные доходные источники. Оставляя, в соответствии с п. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации, суверенное право федеральных органов государственной власти на установление налогов и сборов на территории Российского государства. Тогда как, право на полную самостоятельность в доходных источниках субъекты Российской Федерации могли реализовать с января 1994 г. по январь 1997 г.

У субъектов Российской Федерации уменьшаются права на самостоятельное регулирование отношений между звеньями бюджетной системы субъектов Российской Федерации по поводу денежных средств, собранных на своих территориях. Связано это с ограничениями, установленными как налоговым законодательством, так и другими законами. Например, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», закрепил передачу твердой части региональных и федеральных налогов в местные бюджеты. Это неблагоприятным образом сказывается на регулировании доходных источников консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими бюджетной деятельности.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, Российская Федерация ущемляет права своих субъектов на получение дополнительных источников. То есть, лишает их права на получение финансовой помощи из федерального бюджета, если они не перейдут на казначейское обслуживание своих бюджетов. Но также субъекты Российской Федерации лишаются и права самостоятельно решать вопросы формы исполнения своего бюджета.

Кроме того, субъектов Российской Федерации вынуждают подписывать соглашения об исполнении своих бюджетов через Федеральное казначейство Российской Федерации. Но как положительный момент, можно отметить то, что субъекты Российской Федерации могут открывать при своих Министерствах финансов структурное подразделение – казначейство. И таким образом, они перешли на казначейскую систему обслуживания своего бюджета. Но в качестве отрицательного момента такого перехода можно отметить то, что создание дополнительной структуры увеличит расходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации имеют право на самостоятельное определение направлений расходов своих бюджетных средств. Но в настоящее время финансирование бюджетов происходит в режиме жесткой экономии и, если субъекты Российской Федерации не смогут воспользоваться правом на получение финансовой помощи, то они могут и не профинансировать свои функциональные расходы. С правом на самостоятельное расходование бюджетных средств связано и законодательное регулирование государственных минимальных социальных стандартов, установленное Бюджетным кодеком Российской Федерации. Представляется, что подобное законодательное регулирование благоприятно скажется на формировании проектов бюджетов, изначально устанавливая единую методологию и предоставляя равноправия для всех участников бюджетной деятельности Российского государства. При этом субъектам Российской Федерации законодательно предоставлено право увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание услуг, исходя из имеющихся финансовых возможностей.

Право на консолидированный бюджет позволяет субъектам Российской Федерации решать вопросы межбюджетной деятельности на своих территориях.

Самостоятельно субъекты Российской Федерации могут организовывать и проводить на своих территориях бюджетный процесс. Право на регулирование бюджетного процесса после принятия и введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации расширилось добавлением в их бюджетные системы новых элементов, таких как территориальные внебюджетные фонды. С принятием федерального закона о государственных внебюджетных фондах вопросы их деятельности найдут должное урегулирования. Субъекты Российской Федерации получают возможность более полно учитывать все финансовые ресурсы на своих территориях. Глава 2. Реализация бюджетных прав Республикой Карелией как субъектом Российской Федерации.

Право на собственные источники доходов для своих бюджетов предоставлено субъектам Российской Федерации федеральным бюджетным законодательством.[656]656
  До принятия Бюджетного кодекса РФ данные нормы установлены в ст. 9 Закона РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91 // Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454; раздел II Закона РФ «Об основах бюджетных прав и …» от 15.04.93 // Ведомости. 1993. № 18. Ст. 635; с 01.01.2000 Ст. 55 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339; Ст. 1 Закона РФ «О бюджетной классификации в РФ» от 15.08.96 // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; Изм. и доп.: СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1462; 2000. № 32. Ст. 3338.


[Закрыть] Законодательством Республики Карелия предусмотрены региональные особенности формирования доходов республиканского бюджета.[657]657
  Статья 10 Закона РК «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РК» от 05.05.97 // СЗ РК. 1997. № 7. Ст. 673. Изм. и доп.: СЗ РК. 1998. № 8–9. Ст. 581; № 24–25. Ст. 1701.


[Закрыть]

Правовой статус субъектов Федерации наделяет их законодательные органы власти правом в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативные правовое акты, устанавливающие нормы налогового права. Правотворчество субъектов Федерации в этой сфере развивается довольно стремительно и составляет до 25 % всех законов субъектов РФ.[658]658
  См.: Тарасенко О. А. Унификация законодательства субъектов Федерации о налогах и сборах // Государство и право. 2002. № 11. С. 116.


[Закрыть]

Практика законодательного регулирования общих вопросов налогообложения в субъектах Федерации началась после принятия в 1991 г. Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Законотворческая практика субъектов РФ по налогообложению невелика. В настоящее время в 12 из 89 субъектов РФ действуют унифицированные нормативные правовые акты, упорядочивающие систему налогов соответствующих субъектов: В Республике Адыгея, Республике Ингушетия, Республике Карелия, Саха, Чувашской Республике, Хабаровском крае, Астраханской, Белгородской, Кировской, Тамбовской и Тюменской областях и в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе.[659]659
  Там же.


[Закрыть]

В Республике Карелия, Липецкой, Амурской, Астраханской, Брянской и Курганской областях приняты законы, устанавливающие ставки федеральных и региональных налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также льготы налогоплательщикам соответствующих субъектов и дополнение к предусмотренному законодательству РФ. Многие налоговые законы субъектов Федерации фактически в усеченном варианте либо повторяют проекты федеральных законов об организации налоговой системы либо искажают их.[660]660
  См.: Петрова Г. В. Налоговое право. М., 2000. С. 44.


[Закрыть]

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство предусматривало деление доходов бюджетов на закрепленные и регулирующие.[661]661
  См.: Статья 9 Закона РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91 // Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454; ст. 8 Закона РФ «Об основах бюджетных прав и …» от 15.04.93 // Ведомости. 1993. № 18. Ст. 635.


[Закрыть] Но Бюджетный кодекс РФ установил, что доходы всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации делятся на собственные и регулирующие.[662]662
  Статьи 47, 48 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть] К собственным доходам бюджетов относятся доходные источники, закрепленные на постоянной основе, полностью или частично, за соответствующими бюджетами федеральным законодательством. Регулирующими являются федеральные или региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются в большей части нормативы отчислений (в процентах) в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем 3 года) по разным видам таких доходов.

Первоначально к доходам, закрепленным за бюджетами субъектов Российской Федерации, относились только региональные налоги, установленные ст. 20 Федерального закона «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.91.[663]663
  Ведомости. 1992. № 11. Ст. 527; Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 34. Ст. 1976; 1993. № 4. Ст. 118; № 23. Ст. 824; СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108; 1997. № 30. Ст. 3593; 1998. № 31. Ст. 3816; 1999. № 28. Ст. 3475.


[Закрыть]

При регулировании межбюджетных отношений вышестоящие органы власти использовали два основных метода бюджетного регулирования. Первый метод – это процентное отчисление от доходных источников вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты. И второй – это выделение из вышестоящего бюджета в нижестоящий бюджет твердых денежных сумм.

Вопросы формирования доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации были урегулированы Указом Президента РФ от 22.12.93 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.».[664]664
  САПП РФ. 1994. № 52. Ст. 5074.


[Закрыть] Пункт 7 данного Указа Президента РФ предоставил право органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления вводить дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, оговорив условия расчета налогооблагаемой базы вводимых налогов.

Так, органы государственной власти республики Карелия воспользовались предоставленным им правом и ввели на территории республики налог с продаж на винно-водочные изделия.[665]665
  Закон РК «О налоге с продаж на винно-водочные изделия» от 28.11.95//СЗ РК. 1996. № 1. Ст. 3. Изм. и доп.: СЗ РК. № 6. Ст. 784; № 9. С. 1166; 1997. № 5. Ст. 430; № 12. Ст. 1307.


[Закрыть]

Получив право на собственные доходные источники для своих бюджетов, субъекты Российской Федерации не могут его полностью реализовать. Так как им не предоставлено право самостоятельно устанавливать налоги и сборы, являющиеся доходными источниками для их бюджетов. Право на самостоятельное установление налогов и сборов является суверенным правом Российской Федерации.[666]666
  Пункт 3 ст. 75 Конституции РФ. 1993.


[Закрыть] Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут лишь устанавливать налоги субъектов Федерации и местные налоги в соответствии с федеральным законодательством.[667]667
  Пункт 2 ст. 18 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.91// Ведомости. 1992. № 11. Ст. 527; Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 34. Ст. 1976; 1993. № 4. Ст. 118; № 23. Ст. 824; СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108; 1997. № 30. Ст. 3593; 1998. № 31. Ст. 3816; 1999. № 28. Ст. 3475.


[Закрыть] Поэтому право на собственные доходные источники для субъектов Федерации является ограниченным правом.

Однако субъектам Федерации было предоставлено право в период с января 1994 г. по январь 1997 г. устанавливать на своей территории дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством.[668]668
  Пункт 7 Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.» // САПП РФ. 1994. № 52. Ст. 5074.


[Закрыть]

Субъекты Российской Федерации на ограниченное время получили реальную возможность устанавливать дополнительные доходные источники для своих бюджетов.[669]669
  Пункт 1 ст. 8 Конституции РФ. 1993.


[Закрыть]

Собственные источники бюджетов субъектов Федерации ранее устанавливались федеральным налоговым законодательством. Но на практике мы столкнулись с тем, что не только налоговое законодательство устанавливает доходные источники для бюджетов, но и другие законодательные акты. Например, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25.09.97 установил в качестве собственных доходов местных бюджетов доли налогов субъектов Федерации.[670]670
  СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. Изм. и доп.: СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492; СЗ РФ. 2001. № 1 (часть 1). Ст. 2.


[Закрыть] При этом эти доли закрепились за местными бюджетами на постоянной основе. Таким образом, бюджеты субъектов Российской Федерации лишились части своих доходных источников. А органы государственной власти субъектов Российской Федерации лишились права на проведение бюджетного регулирования.

Лишились субъекты Российской Федерации части доходов своих бюджетов и при принятии и введении в действие Лесного кодекса РФ. Только в данном случае часть доходов бюджетов субъектов Федерации была отдана в федеральный бюджет.

Как положительный момент, можно отметить закрепление в налоговых законах разделение ставки федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. В данном случае субъектам Федерации поступает в доходные части их бюджетов большее количество денежных средств, что будет благоприятно сказываться на осуществлении ими бюджетной деятельности.

В современных условиях повышается роль государственных органов субъектов Российской Федерации в решении вопросов бюджетной деятельности. Они наделены правом – самостоятельно определять направления использования и расходования денежных средств, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации.[671]671
  См.: Статья 9 Закона РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91//Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454.


[Закрыть]

Впервые четкое закрепление за бюджетами разных уровней расходов, а также общие положения о расходах бюджетов, нашли отражение в Бюджетном кодексе РФ.[672]672
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.


[Закрыть]

Так, во исполнение Указа Президента РФ «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов» от 23.05.96,[673]673
  Там же. 1996. № 22. Ст. 2666.


[Закрыть] был подготовлен и 31.03.2000 принят республиканский закон «О социальных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах Республики Карелия».[674]674
  СЗ РК. 2000. № 3. Ст. 325.


[Закрыть] Этот закон отражает те изменения, которые установлены Бюджетным кодексом РФ, и отражают особенности формирования расходов, финансируемых из республиканского бюджета Республики Карелия.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, какие расходы финансируются исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации. Например, обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обслуживание и погашение государственного долга субъекта Российской Федерации и другие.[675]675
  Статья 86 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть] Также в Бюджетном кодексе РФ перечислены расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований. К таким расходам отнесены обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности и др.[676]676
  Там же. Ст. 85.


[Закрыть]

Финансирования республиканских целевых программ в Республике Карелия определяются ежегодно в расходах республиканского бюджета. В отчете об исполнении республиканского бюджета отражаются итоги их финансирования.

Предусмотрены в расходах республиканского бюджета расходы Резервного фонда Председателя Правительства РК. Финансирование по этим расходам осуществляется после выхода распоряжений Председателя Правительства РК о выделении бюджетных ассигнований с обязательным указанием целевого использования.

Выделение бюджетных ассигнований происходит в порядке финансирования затрат, утвержденных в республиканском бюджете на предстоящий финансовый год, согласно представленных смет. Такой вид финансирования называется сметно-бюджетным финансированием. Но современному этапу развития Российского государства свойственно применение и других форм выделения денежных средств из бюджетов. Примером одной из новых организационно-правовых форм финансирования расходов бюджетов является выделение бюджетных средств на конкурсной основе.[677]677
  См.: Финансовое право: Учебник/Отв. ред. Н. И. Химичева. 2‑е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во «Юрист», 1999. С. 533.


[Закрыть]

Другим примером организационно-правовой формы финансирования расходов бюджетов является выделение бюджетных средств на условия платности и возвратности. Таким способом из республиканского бюджета Республики Карелия выделяются бюджетные средства, поступающие в целевые бюджетные фонды. В республиканском бюджете отражаются и доходы, и расходы целевых бюджетных фондов. Так, например, Фонда развития и реконструкции Республики Карелия. Формируется он за счет ранее выданных бюджетных средств на условиях платности и возвратности.

Таким образом, после принятия Бюджетного кодекса РФ, впервые четко урегулированы вопросы составления расходов бюджетов, бюджетной системы Российской Федерации.

Однако к недостаткам Бюджетного кодекса РФ, в части регулирования вопросов финансирования расходных бюджетных статей, можно отнести то, что установлена слишком широкая сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Важность закрепления основных принципов осуществления бюджетного процесса в Конституции подчеркивали в своих трудах ученые, изучавшие вопросы бюджетного права.[678]678
  См., например: Пискотин М. И. Советское бюджетное право (Основные проблемы). М.: Изд-во «Юрид. лит.», 1971. С. 93; Ермакова Т. С. Бюджетные права местных советов в системе советского права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1978. С. 14; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1980. С. 9; Ровинский Е. А. Проблемы совершенствования советской финансовой системы в современный период: Сборник научных трудов. М.: ВЮЗИ, 1981. С. 6; Горбунова О. Н., Кутафина И. Г. Бюджетные права местных советов народных депутатов // Учебное пособие. М.: ВЮЗИ, 1987. С. 30.


[Закрыть]

Конституционные принципы конкретизируются в федеральном бюджетном законодательстве.[679]679
  Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91 // Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454; Закон РФ «Об основах бюджетных прав и …» от 15.04.93 // СЗ РФ. 1993. № 18. Ст. 635; Закон РФ «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджета на 1998 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» от 27.07.97 // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3583; Закон РФ «О введении в действие Бюджетного кодекса РФ» от 09.07.99 // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.


[Закрыть] С 01.01.2000 бюджетный процесс на территории Российского государства регулируется нормами, установленными в Бюджетном кодексе РФ.[680]680
  Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть] Также деятельность органов государственной власти Республики Карелия по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению республиканского бюджета, а также составлению и утверждению отчета об исполненном республиканском бюджете регламентируется республиканским законодательством.[681]681
  Закон Республики Карелия «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РК» от 05.05.97 // СЗ РК. 1997. № 7. Ст. 673. Изм. и доп.: СЗ РК. 1998. № 8–9. Ст. 581; № 24–25. Ст. 1701.


[Закрыть]

Изменения, произошедшие в последние годы в федеральном бюджетном законодательстве, коснулись регулирования отдельных стадий бюджетного процесса. Так, принятие 31.07.95 Федерального закона «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 г.»[682]682
  СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2989.


[Закрыть] приостановили до принятия новой редакции Федерального закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ» от 10.10.91 действие части 3 статьи 16, статей 20, 21, 22.[683]683
  Ведомости. 1991. № 46. Ст. 1543. Изм. и доп.: Ведомости. 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст. 605; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1996. № 29. Ст. 3454.


[Закрыть]

Таким образом, изменилось регулирование стадий рассмотрения и утверждения федерального бюджета. В силу того, что представительным органам государственной власти Российской Федерации не был принят в новой редакции Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ», они были вынуждены регулировать стадии бюджетного процесса принятием дополнительных ежегодных законов.[684]684
  Закон РФ «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» от 10.07.96 // СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3454; Закон РФ «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджета на 1998 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» от 27.07.97 // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3583; Закон РФ «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» от 23.07.98 // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3617; Закон РФ «О введении в действие Бюджетного кодекса РФ» от 09.07.99 // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.


[Закрыть] Постоянные изменения финансового и, в частности, бюджетного федерального законодательства, и, как следствие изменение нормативных актов субъектов Российской Федерации, неблагоприятно влияли на осуществление бюджетной деятельности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 01.01.2000, впервые четко закрепил нормы, регулирующие вопросы осуществления бюджетного процесса.[685]685
  Часть 3 Бюджетного кодекса РФ//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Изм. и доп.: СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3339.


[Закрыть]

Бюджетным законодательством определено право на самостоятельное определение направлений расходов бюджетных средств для субъектов Российской Федерации. Впервые четкое разделение расходов внутри бюджетной системы Российской Федерации установил Бюджетный кодекс Российской Федерации. Этот нормативный акт закрепил, что формирование расходных статей бюджетов осуществляется на единых методологических основах. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили право увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание услуг, если при этом они имеют соответствующие финансовые возможности.

Для успешного осуществления перераспределения бюджетных средств на своих территориях субъекты Российской Федерации имеют право составлять консолидированный бюджет на предстоящий финансовый год. Кроме этого, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность составлять финансовый план развития территории на ближайшие три года.

Одним из важных бюджетных прав, предоставленных Бюджетными кодексом Российской Федерации субъектам Российской Федерации является право на организацию и проведение бюджетного процесса на своих территориях. Изменения, коснувшиеся бюджетной системы Российской Федерации в части включения в нее дополнительной системы государственных внебюджетных фондов, предоставили субъектам Российской Федерации дополнительные права на регулирование бюджетного процесса в отношении бюджетов территориальных внебюджетных фондов.

У субъектов Российской Федерации уменьшаются права на самостоятельное регулирование отношений между звеньями бюджетной системы субъектов Российской Федерации по поводу денежных средств, собранных на своих территориях. Российская Федерация ущемляет права своих субъектов на получение дополнительных источников доходов. Но как положительную сторону изменения, можно отметить то, что субъекты Российской Федерации могут открывать при своих Министерствах финансов структурное подразделение – казначейство, а как отрицательную сторону такого перехода можно отметить то, что создание дополнительной структуры увеличит расходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации имеют право на самостоятельное определение направлений расходов своих бюджетных средств. Но в настоящее время финансирование бюджетов происходит в режиме жесткой экономии и, если субъекты Российской Федерации не смогут воспользоваться правом на получение финансовой помощи, то они могут и не профинансировать свои функциональные расходы. В то же время законодательно не определен порядок и условия предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета. Принятие этого нормативного акта могло бы решить многие финансовые вопросы.

С правом на самостоятельное расходование бюджетных средств связано и законодательное регулирование государственных минимальных социальных стандартов, установленное Бюджетным кодеком РФ. Представляется, что подобное законодательное регулирование благоприятно скажется на формировании проектов бюджетов, изначально устанавливая единую методологию и предоставляя равноправия для всех участников бюджетной деятельности Российского государства. При этом субъектам Российской Федерации законодательно предоставлено право увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание услуг, исходя из имеющихся финансовых возможностей.

Право на консолидированный бюджет позволяет субъектам Российской Федерации решать вопросы межбюджетной деятельности на своих территориях. Для лучшего использования данного права им предоставлена возможность составлять новый финансовый документ, аналогичный консолидированному бюджету, а именно перспективный финансовый план на три года.