Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

Одна из функций федерации – децентрализация государственной власти посредством ее разграничения между центром и территориями. Другая важнейшая функция федерации – интеграция территорий, формирование субъектом федерации общефедеральной воли. Только субъектам федерации предоставлено право непосредственно формировать решения общефедеральной власти посредством образования специальных федеральных органов, в которых представлены все субъекты.

Таким образом, важным признаком субъекта федерации является его право формировать (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично) общефедеральную волю, т. е. участвовать в особого рода правоотношениях, которые получили в юридической науке название федеративных.

В науке конституционного права категория «субъект федерации» используется для обозначения одной из форм образований в политико-территориальном устройстве федеративных государств. «Политико-территориальное устройство государства» – также научная категория, которая применяется для обозначения, с одной стороны, разделения территории государства на составные части с населением и органами публичной власти, с другой – характера и системы взаимоотношений между государством в целом, т. е. центральной публичной властью, и его территориальными составными частями, т. е. местной (региональной) публичной властью. Таким образом, политико-территориальное устройство государства – это «организация территории государства, соотношение государства с его составными частями (политико-территориальное деление)»[287]287
  Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.
  С. 38.


[Закрыть].

Учитывая положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также научные разработки, можно выделить следующие группы элементов статуса субъекта:

1) статическая составляющая статуса (статика субъекта Российской Федерации, которая выражает его положение как субъекта публичного права);

2) функциональная составляющая статуса (предметы ведения и полномочия субъекта Российской Федерации и совокупность правовых актов, принимаемых по этим предметам ведения и в соответствии с их полномочиями органами государственной власти субъектов Российской Федерации);

3) юрисдикционная составляющая статуса (характеризует подконтрольность деятельности субъекта Российской Федерации и его ответственность).

Статическую составляющую статуса субъекта образует ряд элементов. Одним из них является официальное наименование. Субъект права Российской Федерации обязан иметь установленное Конституцией РФ официальное наименование (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65 Конституции РФ). Официальное название представлено например, как «Приморский край», «Астраханская область», «Республика Карелия».

Официальное название субъекта является «юридическим титулом», который показывает, что:

– политико-территориальные образования в составе Российской Федерации, имеющие названия, указанные в ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, являются субъектами Российской Федерации и имеют собственные права и обязанности;

– официальное название не является указанием на особую организационно-правовую форму конкретного субъекта. Субъекты Российской Федерации не тождественны, так как каждый субъект Российской Федерации индивидуально определен, т. е. имеет персонифицированное название;

– название субъекта Российской Федерации является его правом и обязанностью, поэтому установленное в Конституции РФ название должно полностью соответствовать названию, установленному субъектом в своем Основном законе. Официальное название субъекта Российской Федерации должно быть включено в Основной закон субъекта Российской Федерации в редакции ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.

Официальное название субъекта Российской Федерации включает две составные части:

– название организационно-правовой формы, которую субъект Российской Федерации имел до принятия Конституции РФ 1993 г., т. е. республика, край, область – это историко-правовая форма;

– индивидуальное (персонифицированное) название субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 ноября 1995 г. «По делу о толковании части 2 статьи 37 Конституции Российской Федерации» установлено: «Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к ведению ее субъектов. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст. 65 Конституции Российской Федерации»[288]288
  Собрание законодательства РФ (далее: СЗ РФ). 1995. № 49. Ст. 4868.


[Закрыть].

Однако надо иметь в виду, что самостоятельность субъекта Российской Федерации в изменении его имени касается только индивидуализирующего элемента наименования, но не дополнительного элемента (область, край, республика), который отражает конституционный титул субъекта Российской Федерации[289]289
  О «составном» наименовании государства см.: Белкин А. А. Официальное наименование государства (фрагмент лекции) // Правоведение. 1995. № 3. С. 119–120.


[Закрыть]. Его переименование должно подпадать под действие ч. 5 ст. 66 Конституции РФ. В указанном ранее Постановлении Конституционного Суда РФ говорится: «Новое наименование субъекта Российской Федерации… не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционного статуса ее субъекта». В Постановлении также говорится: «При возникновении споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами либо между субъектами Российской Федерации по поводу внесения нового наименования в ст. 65 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные ст. 85 (ч. 1) Конституции Российской Федерации».

В ст. 1 п. 4 Конституции Республики Карелия говорится о том, что наименование «Республика Карелия», «Карелия», «Карьяла» равнозначны.

Следующий элемент статуса – «символика». Современные конституции республик обычно посвящают республиканской символике специальные разделы или главы. Но есть и исключения, например, Конституция Республики Карелия, в которой символике посвящены лишь отдельные статьи.

До последнего времени полное описание классической триады государственных символов – государственного флага, герба и гимна – содержалось только в Конституции Республики Карелия и Конституции Республики Башкортостан.

«Государственный флаг Республики Карелия представляет собой прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса – красного цвета, средняя – голубого цвета и нижняя – зеленого цвета. Отношение ширины флага к его длине – 2:3» (ст. 12 Конституции РК).

Государственным гербом Республики Карелия является прямоугольный, закругленный в нижней трети, трижды пересеченный в равных долях цветами государственного флага Республики Карелия щит с изображенным на нем профилем стоящего медведя черного цвета. Золотое обрамление щита переходит в стилизованное изображение ели с левой стороны и сосны – с правой. В навершении щита расположена восьмиконечная звезда (сдвоенный крест) золотого цвета (ст. 13 Конституции РК).

Государственным гимном Республики Карелия является «Гимн Республики Карелия» композитора А. Белобородова, авторы текста – А. Мишин и И. Костин (ст. 14 Конституции РК).

Следующий элемент внешнего статуса субъекта Российской Федерации – домицилий. Данный термин стал употребляться в конституционном праве сравнительно недавно. Он заимствован из частного права, где используется также нечасто, и означает место нахождения юридического лица.

Республики в составе Российской Федерации указывают в конституциях свои столицы, это естественно, так как столицы являются традиционным атрибутом государства. Столицей Республики Карелия является город Петрозаводск (ст. 15 Конституции РК).

Статус столицы был разработан в Российской Федерации сравнительно недавно, в советский период этот специальный статус не определялся. Только 15 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «О статусе столицы Российской Федерации»[290]290
  Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 683.


[Закрыть].

На столицу как на поселенческое образование распространяются специальные столичные функции: обеспечение размещения и функционирования центральных государственных органов, зарубежных и внутригосударственных представительств. В полной мере эти положения нельзя перенести на столицу субъекта, однако ей придается особое значение.

Следующий элемент внешнего статуса – «официальные языки». В конце 80‑х гг. XX в. языковые проблемы межнационального общения значительно обострились, свидетельством чего стало принятие Закона СССР от 24 апреля 1990 г. «О языках народов СССР»[291]291
  Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 327.


[Закрыть].

В Российской Федерации были приняты Декларация о языках народов России[292]292
  Там же. 1991. № 50. Ст. 1742.


[Закрыть] и Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов РСФСР»[293]293
  Там же. Ст. 1740.


[Закрыть], в который были внесены серьезные изменения Федеральным законом от 24 июля 1998 г.[294]294
  Российская газета. 1998. № 146 (4 авг.).


[Закрыть]

В СССР до начала 90‑х гг. термин «государственный язык» в законодательстве практически не использовался. В связи с принятием на рубеже 80‑90‑х гг. в республиках СССР новых нормативных актов «О языках», а затем и общесоюзного закона «О языках» в юридической и лингвистической науках началась разработка программ, связанных с понятием «государственный язык».

Государственный язык определяется как язык, на котором государственная власть общается с населением[295]295
  Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 286.


[Закрыть]. Государственному языку давалось определение как одной из функциональных разновидностей языка нации, употребляемой в сферах организованного общения (официальных сферах) и имеющей соответствующий юридический статус[296]296
  Трушкова Ю. В. Проблемы использования современной социолингвистической терминалогии // Проблемы языковой жизни Российской Федерации и зарубежных стран. М., 1994. С. 115.


[Закрыть].

Государственный язык характеризуется как язык, выполняющий интеграционную функцию в рамках данного государства в политической, официальной, культурной сферах и выступающий в качестве символа данного государства[297]297
  Нерознак В. П. Государственные языки в Российской Федерации. М., 1995. С. 10.


[Закрыть].

На федеральном уровне нормы, регулирующие правовой статус языков, закреплены в следующих нормативных правовых актах: Законе РСФСР «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. (в редакции Федерального закона от 24 июля 1998 г.)[298]298
  Ведомости Верховного Совета РФ. 1991. № 50. Ст. 1740; СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3804.


[Закрыть]; Федеральном законе «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г.[299]299
  СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.


[Закрыть]; Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г.[300]300
  Там же. 1999. № 18. Ст. 2208.


[Закрыть]; Указе Президента Российской Федерации «О Совете по русскому языку при Президенте Российской Федерации» от 7 декабря 1995 г.[301]301
  Там же. 1995. № 50. Ст. 4905


[Закрыть]; Постановлении Правительства Российской Федерации об утверждении федеральной целевой программы «Русский язык» от 23 июля 1996 г.[302]302
  Там же. 1996. № 32. Ст. 3925.


[Закрыть]; Постановлении Правительства Российской Федерации «О Совете по русскому языку при Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г.[303]303
  Там же. 1998. № 2. Ст. 261.


[Закрыть] Законодательство субъектов Российской Федерации состоит из законов «О языках» и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

Надо отметить, что фактическое межнациональное общение подчиняется не законодательству, а обычаям и традициям. В то же время законодатели не игнорируют вопросы языкового общения.

В Конституции РФ этому вопросу посвящена отдельная ст. 68, однако она не предоставляет строгих правовых конструкций.

Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ отмечалось, что из ч. 2 ст. 68 Конституции РФ «не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства. В Республике Башкортостан статус государственного языка (языков) формально, в установленном Конституцией Республики Башкортостан порядке, не закреплен, нормативно не определены надлежащие предпосылки для признания языка (языков) в качестве государственного, а также вытекающие из такого признания правовые последствия. Это не позволяет Конституционному Суду Российской Федерации в производстве по данному делу установить объективные условия, которые необходимы для реализации закрепленного в ст. 68 (ч. 2) Конституции Российской Федерации правомочия по установлению государственного языка (языков) республики с тем, чтобы при этом исключалась производственная трактовка языка в качестве государственного, а также не допускались чрезмерные языковые требования. Такие условия связаны, в том числе с реальным соотношением языковых групп, наличием рассчитанных на переходный период программ и мероприятий, обеспечивающих возможность изучения и использования соответствующего языка населением республики»[304]304
  СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.


[Закрыть].

На основании приведенного Постановления можно сделать вывод, что Конституционный Суд РФ признал, что существует пробел в определении понятия «государственный язык республики».

Согласно ст. 11 (ч. 1) Конституции РК государственным языком в Республике Карелия является русский. Республика Карелия вправе устанавливать другие государственные языки на основании прямого волеизъявления населением Республики Карелия, выраженного путем референдума. Часть 2 ст. 11 гласит: «В Республике Карелия народам, проживающим на ее территории, гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для изучения его и развития».

14 октября 1920 г. между РСФСР и Финляндией был заключен Тартуский мирный договор, по которому были определены полномочия образованной 8 июня 1920 г. Карельской Трудовой Коммуны.

Фактически карельский язык получил статус государственного языка, который объявлялся «языком администрации, законодательства и народного просвещения»[305]305
  Документы внешней политики СССР. М., 1959. Т. 3. С. 281.


[Закрыть].

В то же время на состоявшемся 1–3 июля 1920 г. первом съезде карел было признано необходимым вести преподавание на «родном народном, русском или финском, по желанию населения, языке»[306]306
  Всекарельский съезд представителей трудящихся карел 1–3 июня 1920 г. Первый Всекарельский Съезд Советов 11–18 февраля 1921 г.: Протоколы. Петрозаводск, 1990. С. 38.


[Закрыть].

Однако руководство республики, в котором преобладали «красные» финны (участники рабочей революции в Финляндии в 1918 г., вынужденные после ее поражения эмигрировать в Россию и Швецию), считало, что основой культурной и просветительской деятельности для карел и вепсов должен стать литературный финский язык[307]307
  Строгальщикова З. И. Вопросы языковой политики в Конституциях Республики Карелия // Республика Карелия: 80 лет в составе Российской Федерации (становление и развитие государственности): Материалы Международной научно-практической конференции, 6 июня 2000 г. Петрозаводск, 2000. С. 161.


[Закрыть].

На первом Всекарельском съезде Советов (февраль 1921 г.) было заявлено, «что возрождение карельской грамоты является ненужным и невыполнимым делом»[308]308
  Всекарельский съезд представителей трудящихся карел 1–3 июня 1920 г. С. 224.


[Закрыть]. Школы в карельских и вепсских местностях стали переводиться на обучение на финском языке, который для большей части карел (южных) и вепсов был малопонятен и не воспринимался как родной.

Трудности в реализации языковой политики заставили руководство Карелии ввести в официальное пользование термин «карело-финский» язык. В Постановлении ВЦИК и СНК СССР «Об Автономной Карельской Советской Социалистической Республике» от 25 июля 1923 г. о преобразовании КТК в автономную республику признавались равноправными на территории Карелии карело-финский и русский языки, без объявления их государственными[309]309
  Советы Карелии. 1917–1992: Документы и материалы. Петрозаводск, 1993. С. 99–100.


[Закрыть].

Руководством Карелии в практических мероприятиях, утвержденных 9 августа 1924 г. президиумом ЦИК КАССР по выполнению декрета ВЦИК от 14 апреля 1924 г. «О мерах по переводу делопроизводства государственных органов в национальных областях и республиках на местные языки», предписывалось в волостях с преимущественно карельским населением использовать «разговорный» карельский язык в работе с гражданами в судебных органах, вести на нем объяснение предметов в школе первой ступени, но «с сохранением русской и финской грамоты», а «съезды Советов, по возможности проводить на карельско-финском языке»[310]310
  Советы Карелии. С. 111–112.


[Закрыть].

Летом 1937 г. в Карелии было принято решение о создании карельского литературного языка, который должен был взять на себя функции, ранее выполняемые финским языком. Руководство над созданием новой письменности взял на себя известный финно-угровед, профессор Д. Бубрих. Согласно Бубриху, единый для всех карел Советского Союза литературный язык должен был основываться на всех карельских диалектах, с учетом тех фонетических и грамматических явлений, которые могли бы устраивать всех карел и которые наиболее легко связать в единую, законченную систему[311]311
  Анттикоски Э. Попытка создания единой карельской письменности в конце 1930‑х гг. // Республика Карелия: 80 лет в составе Российской Федерации. С. 155.


[Закрыть].

Нормы единого карельского языка, разработанные Бубрихом, были представлены в грамматике, вышедшей в конце 1937 г. Несмотря на компромиссы между разными диалектами, грамматика в целом была основана на южных говорах собственно-карельского наречия.

В Карелии следствием ликвидации функционирования финского языка и ускоренного введения карельской письменности наступил хаос. В школах не хватало учителей, способных вести занятия на карельском и русском языках, в научно-исследовательском институте и в издательстве не успели подготовить необходимые карельские учебники, словари и детскую литературу, не было писателей и редакторов, владеющих литературной нормой карельского языка.

В 1937 г. была предпринята попытка ввести преподавание на родном языке у вепсских детей – в Шелтозерском вепсском национальном районе, используя имеющуюся учебную литературу, подготовленную для вепсских школ Ленинградской области. Но уже в конце 1937 г. вепсская письменность была запрещена и в Ленинградской области, и в Карелии. Карельская письменность, не успев сформироваться, была отменена в 1940 г.[312]312
  Строгальщикова З. И. Вопросы языковой политики в Конституциях Республики Карелия. С. 163.


[Закрыть]

Определенные противоречия присутствуют и в текстах республиканских конституций. В подготовленный в 1926 г. проект Конституции Автономной Карельской Советской Социалистической Республики была включена отдельная глава (вторая) «О государственных языках КАССР», где равноправными государственными языками признавались карело-финский и русский языки. Все законодательные и административные акты должны были публиковаться на двух языках, а делопроизводство, судопроизводство и обучение в отдельных местностях производиться на языке большинства населения или на обоих государственных языках[313]313
  Конституция (Основной закон) Карельской Автономной Советской Социалистической Республики. Петрозаводск, 1926. С. 3.


[Закрыть].

Утверждение этого проекта не состоялось. Первая Конституция (Основной закон) Карельской Автономной Советской Социалистической Республики была принята 17 июля 1937 г. В ней предписывалось публиковать все решения органов власти (ст. 24), вести судопроизводство (ст. 78), использовать символику (ст. 111, 112) на трех языках – карельском, финском и русском[314]314
  Конституция (Основной закон) Карельской Автономной Советской Социалистической Республики. Петрозаводск, 1937. С. 12, 25, 33, 34.


[Закрыть].

Но, как было сказано выше, использование финского языка в республике, несмотря на запись в Конституции КАССР, прекратилось уже в 1937 г. В Постановлении СНК КАССР от 21 сентября 1937 г. № 1064 «О переводе карельских и вепсских школ на родной язык обучения» отмечается, что «повсеместное насильственное введение финского языка в карельских школах привело на практике к срыву подготовки кадров из среды карельской молодежи, резкому снижению качества обучения и воспитания учащихся в школах Карельской АССР, игнорированию русского языка и отрыву карельской молодежи от советской социалистической культуры»[315]315
  Строгальщикова З. И. Вопросы языковой политики в Конституциях Республики Карелия. С. 164.


[Закрыть].

В 1937–1938 гг. в Карелии прошли массовые репрессии, которые затронули в большей степени финнов, проживающих в республике.

В апреле 1938 г. Карельский обком партии обратился с секретным письмом к И. В. Сталину с просьбой «исключить финский язык из числа государственных языков КАССР и внести соответствующие изменения в Конституцию». В КАССР проживало в то время около 4 тыс. финнов, которых местные партийные руководители считали перебежчиками и иммигрантами, а включение финского языка в число официальных расценивалось как контрреволюционная деятельность[316]316
  Советы Карелии. 1917–1992. С. 200–201.


[Закрыть].

Разрешение на изъятие положений о финском языке из Конституции КАССР было получено, и соответствующие изменения были внесены в ст. 24, 78, 111, 112 на сессии Верховного Совета КАССР в июле 1938 г.[317]317
  Там же. С. 521.


[Закрыть]

Однако в связи с изменением статуса КАССР на союзную – Карело-Финскую Советскую Социалистическую Республику – 9 июля 1940 г. принимается Конституция (Основной закон) КФССР. В ней из числа языков, на которых необходимо публиковать законы (ст. 25), вести судопроизводство (ст. 84), иметь соответствующие надписи на гербе и флаге (ст. 117, 118), оставлены лишь два языка – финский и русский[318]318
  Конституция (Основной закон) Карело-Финской Советской Социалистической Республики. М., 1940. С. 7, 15, 19, 20.


[Закрыть].

В Конституциях КАССР 1957 и 1978 гг. с изменениями, внесенными в 1984 г. и с 1989 по 1993 г., положения об обязательности публикации всех решений органов государственной власти на русском и финском языках, возможности выбора одного из них при ведении дел в судопроизводстве, равном их использовании в символике постоянно присутствовали[319]319
  Конституция (Основной закон) Карельской Автономной Советской Социалистической Республики. Петрозаводск, 1957. С. 10, 21, 22, 31; Конституция (Основной закон) Карельской Автономной Советской Социалистической Республики. Петрозаводск, 1978. С. 25, 38, 39, 40.


[Закрыть].

Республика Карелия как субъект Российской Федерации имеет право на свою территорию.

Каждый субъект Российской Федерации имеет территорию, которая в соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ является составной, неотъемлемой частью территории Российской Федерации: «Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Территория субъекта Российской Федерации является пространственным пределом действия его власти[320]320
  Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1995. С. 263.


[Закрыть].

Несмотря на многолетний опыт развития федерализма в Канаде, существует еще много проблем, которые правительство пытается решать совместно с провинциями. Одна из самых острых проблем – взаимоотношения франкоговорящей провинции Квебек с остальными провинциями и с федеральным центром.

Долгое время эта проблема практически не решалась государством. Основной закон Канады представляет собой совокупность актов о Конституции различных лет. Это позволило к тому, что в 1982 г. в Канаде был принят Конституционный акт, в соответствии с которым страна впервые стала суверенной, а правительство Квебека фактически отказалось от подписания этого документа.[321]321
  См.: Кремянская Е. А. Развитие федерализма на современном этапе: опыт Канады и Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 95.


[Закрыть]

Федеральное правительство предприняло большие усилия для выхода из политического кризиса. Были подготовлены сначала «Мичлейкское» соглашение, в котором впервые в конституционной практике страны за Квебеком закреплялся статус «самобытного объединения» в рамках федерации, а затем «Шарлоттаунское» соглашение, согласно которому Квебеку отводилось не менее четверти мест в палате представителей высшего законодательного органа страны.

Трое из девяти судей, членов Верховного суда Канады, должны были представлять франкоязычную провинцию. Федеральный центр полностью отказывался от права вето на провинциальные законы, провинции, в свою очередь, получали такое право на будущие конституционные поправки.[322]322
  См.: Кремянская Е. А. Указ соч. С. 95–96.


[Закрыть]

В международном праве территория суверенного государства рассматривается как «суша и вóды с находящимися под ними недрами и лежащее над сушей и вóдами воздушное пространство, пределы которых определяются государственной границей»[323]323
  Международное право. М., 1995. С. 73.


[Закрыть].

Таким образом, в состав территории суверенного государства входят четыре компонента земной поверхности: суша, недра, вóды и воздушное пространство над сушей и вóдами.

Международное толкование территории суверенного государства нашло отражение в текущем законодательстве, в частности в ст. 1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» устанавливается, что государственную территорию образуют суша, вода, недра и воздушное пространство[324]324
  Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 17.


[Закрыть]:

1. Территория субъекта Российской Федерации в соответствии с нормами федеральной Конституции является неотъемлемой частью территории Российской Федерации и состоит из сухопутной территории (суши), включая острова.

2. Правовое регулирование всех территориальных вопросов, установление, изменение территории субъекта Российской Федерации осуществляется соответствующими федеральными органами государственной власти.

3. Границы территории субъекта Российской Федерации являются административными.

4. Территория субъекта Российской Федерации может быть изменена лишь в двух случаях:

– при взаимном согласии сопредельных субъектов Российской Федерации с последующим обязательным утверждением Советом Федерации Федерального Собрания РФ, при этом решение субъектов может быть отменено Советом Федерации;

– при заключении международного договора Российской Федерации с сопредельным государством по территориальным вопросам без согласия субъекта Российской Федерации, но с обязательным проведением опроса населения, проживающего на территории, которая может быть подвержена изменениям в случае заключения договора об изменении границ.

Последним элементом статической составляющей является институт гражданства.

О гражданстве республик в составе Российской Федерации упоминается в ст. 2 (ч. 2) Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г.[325]325
  Там же. 1992. № 6. Ст. 243.


[Закрыть]

Это положение воспринимается неоднозначно. Считается, что гражданство – это политико-правовая принадлежность лиц государству, являющемуся самостоятельным субъектом международного права. Республики в составе Российской Федерации обладают ограниченной международной правосубъектностью[326]326
  Маликов М. К. Гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов // Государство и право. 1997. № 8. С. 22.


[Закрыть].

Анализ законодательства о гражданстве нескольких субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что оно содержит существенное противоречие законодательству федеральному. Наличие республиканского гражданства подчеркивает асимметричность России[327]327
  Воробьев Н. Ф. Вопросы гражданства в Российском федеративном государстве // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 137.


[Закрыть].

По мнению профессора С. А. Авакьяна, неправомерность введения гражданства субъектов Российской Федерации исходит из текста самой Конституции РФ. Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится «гражданство в Российской Федерации». Понимать эти слова можно лишь так: Россия, во-первых, регулирует вопросы федерального гражданства; во-вторых, устанавливает общие правила относительно гражданства, обязательные для субъектов Российской Федерации, – не случайно в приведенном тексте сказано не «гражданство Российской Федерации», а «гражданство в Российской Федерации»[328]328
  Авакьян С. А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994. С. 13.


[Закрыть].

Отрицание гражданства субъектов Федерации строится исключительно на формальных признаках, преобладающих из установления определенного гражданства, распределения ответственности, экстрадикции и т. п.[329]329
  Бродский М. Н., Ливеровский А. А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000. С. 38.


[Закрыть]

С другой стороны, «стержнем гражданства даже в историческом плане следует все же считать не собственно политические права, а концептуальное определение физического лица как соучастника осуществления политической власти, т. е. сам принцип, из которого уже следует признание за субъектами соответствующих прав или, наоборот, отстранение от обладания этими правами»[330]330
  Белкин А. А. О некоторых доктриальных вопросах института гражданства // Правоведение. 1995. № 6. С. 5.


[Закрыть].

В социально-политическом смысле гражданство должно рассматриваться именно как «членство» в определенном сообществе.

Таким образом, институт гражданства допустим, и это присутствует в законодательстве ряда федераций[331]331
  Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985. С. 80, 323.


[Закрыть].

Однако гражданства Республики Карелия нет, как и в большинстве субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к предметам ведения Федерации. Следовательно, ее субъекты не могут устанавливать конституционные (уставные нормы, относящиеся к институту прав и свобод человека и гражданина). Тем более, что – согласно ст. 64 Конституции РФ – установленные в гл. 3 Конституции РФ полномочия (ст. 17–64) составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой же федеральной Конституцией (гл. 9 ст. 134–137 Конституции РФ). Правда, защита прав и свобод человека и гражданина может быть не только общефедеральной (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), но еще и усиленной (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), в частности, за счет региональных мер правовой защиты личности. Это по существу дублирование положений главы 2 Конституции РФ, в региональном законодательстве и в конституционно-правовом отношении ничего не дает.

Нельзя исключать и изменений в статусе субъекта Российской Федерации, так как в Конституции РФ есть известные правовые возможности, предусматривающие изменение правового статуса субъекта Российской Федерации. Правом сецессии субъекты Российской Федерации не наделены, но границы между субъектами Российской Федерации с их взаимного согласия могут быть изменены (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ). Может быть изменен правовой статус субъекта Российской Федерации, но при согласии на то Российской Федерации и ее субъекта и в соответствии с Федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).

Тесно связанная с вопросом о суверенитете проблема сецессии (выхода из состава федерации) относится только к самой федерации и ее субъектам. Право субъектов федерации на выход из союза было впервые закреплено в Договоре о создании СССР 1922 г., оно было связано с договорным характером образования СССР, а также с национальной, этнической природой субъектов: они были образованы на основе права наций на самоопределение во время распада Российской империи после революции 1917 г.

Впоследствии положения о праве выхода союзных республик из состава СССР содержались во всех конституциях СССР: 1924, 1936, 1977 гг.

В настоящее время почти нет конституций федеративных государств, в том числе и образованных на основе союза, в которых право сецессии признается. Статья 5 Российской Конституции гласит о самоопределении народов в (т. е. в рамках) Российской Федерации.

Тем не менее попытки сецессии субъектов федерации, удачные и неудачные, в мирной и вооруженной форме имели место.[332]332
  См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). С. 88.


[Закрыть]

В 1991 г. из состава СССР вышли три прибалтийские союзные республики, а затем Россия, Украина и Белоруссия. Мирным путем вышел из Малайзии Сингапур, вооруженным путем – Бангладеш (из Пакистана).[333]333
  См.: Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации. С. 10.


[Закрыть]

Вплоть до конца 90‑х гг. в развитии российского федерализма преобладали децентралистические тенденции. Эта тенденция была реакцией на бывший сверхцентрализм советского федерализма.

В настоящее время государство вступило в новый этап российского федерализма – это этап модернизации, сплоченности, целостности РФ, эффективности государственной власти через укрепление ее вертикали и совершенствование механизма взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов. Это выразилось в принятии Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с изменениями на 4 июля 2003 г.), в создании семи федеральных округов и назначении в них полномочных представителей Президента РФ (середина 2000 г.).

Был принят федеральный закон, предусматривающий возможность федерального вмешательства (в определенных ситуациях) а также федеральный закон о реформе Совета Федерации, изменении принципов его формирования (конец 2000 г.).

В конце 2000 г. был учрежден Государственный совет при Президенте РФ. Велись активные практические меры по приведению республиканских конституций, уставов и других правовых актов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством (вторая половина 2000 г. и позднее) и др.