Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

5. Договорные отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации основываются на равноправии сторон.

Одним из основных элементов статуса субъекта Российской Федерации как субъекта федеративных правоотношений являются гарантии его прав. Согласно общей теории права гарантии прав субъекта права обычно рассматриваются как условия и правовые средства, направленные на обеспечение, охрану, защиту прав субъекта в целях их «нормальной» реализации.

Правовые средства – это юридические формы и методы, посредством которых действует механизм реализации норм права, в том числе норм, в которых установлены права субъекта права. Правовые средства – это нормы права, в которых установлены права и обязанности субъектов права. Гарантии прав Республики Карелия как субъекта Российской Федерации могут рассматриваться как его права, либо как абсолютные, либо как относительные, т. е. во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти[364]364
  Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации. С. 158.


[Закрыть].

Анализ норм Конституции РФ дает основание выделить следующие группы конституционных гарантий прав субъекта Российской Федерации как субъекта федеративных правоотношений: гарантии обеспечения прав субъекта Российской Федерации; гарантии охраны прав субъекта Российской Федерации; гарантии защиты прав субъекта РФ; гарантии восстановления прав субъекта Российской Федерации.

Первая группа гарантий прав реализуется следующим образом. Нормы Конституции РФ носят учредительный характер в определении прав субъекта Российской Федерации. Эти нормы утверждают особый порядок изменения конституционных норм, который не позволяет федеральным властям произвольно изменять или изымать у субъектов Российской Федерации их конституционные права. Субъект Федерации имеет специальные процессуальные права, связанные с особым, отличным от обычного, порядком изменения Конституции РФ. Эти процессуальные права могут быть использованы только в случае возможного изменения прав субъекта Российской Федерации. При внесении поправок в Конституцию РФ, не затрагивающих права субъекта Российской Федерации, процессуальные права не применяются.

Таким образом, общий порядок изменения Конституции РФ распространяется на процедуру изменения конституционных прав субъекта Российской Федерации, но со следующими ограничениями:

1. Права субъекта Российской Федерации, установленные в гл. 1, 2, 9 Конституции РФ, не подлежат изменению в рамках действующего Основного закона России.

2. Права субъекта Российской Федерации, установленные в гл. 38, могут быть изменены, но при выполнении следующих обязательных условий:

– согласие субъекта Российской Федерации на изменение своего конституционного права. В данной ситуации права субъекта Российской Федерации не могут быть изменены без его согласия. Такое изменение возможно только при взаимном согласии как субъекта Российской Федерации, так и Российской Федерации (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ);

– согласие всех субъектов Российской Федерации на изменение своего конституционного права.

Сам конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1, 4 ст. 5 Конституции РФ) запрещает одному или нескольким субъектам Российской Федерации иметь иные, чем у других субъектов Российской Федерации, права. Изменение прав одного субъекта Российской Федерации означает изменение прав всех субъектов Российской Федерации. Каждый субъект обязан выразить согласие на изменение своего конституционного права, в свою очередь и Российская Федерация также должна выразить такое же согласие на изменение прав всех субъектов Российской Федерации;

– для изменения персонального названия субъекта Российской Федерации не требуется согласия других субъектов Российской Федерации.

Процедура изменения прав субъекта Российской Федерации может быть простой или сложной в зависимости от изменяемого конституционного права субъекта Российской Федерации.

Простая процедура связана с изменением персонального названия субъекта Российской Федерации как составной части официального названия. Она не предполагает использование процедуры внесения поправок, изменений, предусмотренных в ст. 136. Поэтому субъект Российской Федерации вправе изменить свое персональное название на любое иное, но при условии согласия Российской Федерации[365]365
  Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации. С. 160.


[Закрыть].

Сложная процедура изменения прав субъекта Российской Федерации предполагает строгое следование требованиям ст. 136 Конституции РФ, за исключением нормы одобрения поправки законодательными органами субъектов Российской Федерации. Конституция РФ требует одобрения поправки органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Российской Федерации. Это значит, что если некоторые субъекты Российской Федерации не одобрят поправку, она все равно подлежит внесению в Конституцию РФ. Для изменения права субъекта Российской Федерации эта процедура не может быть применена, так как все без исключения субъекты Российской Федерации должны выразить свое согласие на изменение своего конституционного права. Поэтому, если хотя бы один субъект Российской Федерации выразит свое несогласие на такое изменение, процедура рассмотрения и внесения поправки в Конституцию РФ должна быть прекращена.

Вторую группу гарантий прав субъекта Российской Федерации образуют гарантии, направленные на охрану его конституционных прав.

Для предупреждения нарушений прав субъекта Российской Федерации Конституция РФ предусматривает:

1. Право голосовать в Совете Федерации против одобрения федерального (федерального конституционного) закона, нормы которого, по мнению субъекта Российской Федерации, нарушают конституционные права субъекта Российской Федерации.

2. Право субъекта Российской Федерации участвовать в процедуре назначения членов Конституционного Суда РФ в целях подбора такого состава судей, который бы обеспечивал их беспристрастность, объективность как при разрешении юридических конфликтов с федеральными властями, так и при проверке нормативных актов Федерации и субъекта Российской Федерации на соответствие Конституции РФ.

3. Право субъекта Российской Федерации требовать от Президента РФ надлежащего исполнения своей конституционной обязанности гаранта Конституции РФ (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ). Это предполагает осуществление Президентом постоянного контроля за конституционностью издаваемых правовых актов и действий федеральных органов государственной власти по отношению к субъектам Российской Федерации.

4. Право органов законодательной власти субъекта Российской Федерации обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании отдельных статей Конституции РФ.

5. Право судов субъекта Российской Федерации, считающих, что федеральный закон, который применен или подлежит применению в конкретном деле, нарушает права субъекта Российской Федерации, направлять запрос в Конституционный Суд РФ о проверке его конституционности (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ).

6. Право субъекта Российской Федерации требовать от федеральных властей проведения ревизии федеральных нормативных актов, изданных до принятия Конституции РФ 1993 г. (раздел 2).

Третья группа гарантий – права субъекта Российской Федерации, направленные на защиту своих прав в случае их нарушения федеральными властями.

Можно выделить следующие способы защиты субъектами своих прав:

1. Несудебная защита, которая реализуется с помощью обращения к Президенту РФ как гаранту Конституции РФ:

а) с требованием использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ);

б) с требованием использовать право «отлагательного вето» в случае принятия Государственной Думой и Советом Федерации федерального закона, нарушающего права субъекта Российской Федерации.

2. Судебная защита, которая реализуется посредством обращения в Конституционный Суд РФ:

а) органов государственной власти субъекта Российской Федерации в случае недостижения согласованного решения в ходе согласительных процедур у Президента РФ;

б) органов государственной власти субъекта Российской Федерации при споре о компетенции с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ);

в) органов законодательной власти или исполнительной власти субъекта Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. «а» ч. 125 Конституции РФ);

г) судов субъекта Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального (федерального конституционного) закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ).

Четвертая группа гарантий прав субъекта Российской Федерации составляют гарантии, направленные на восстановление нарушенного права субъекта Российской Федерации. К ним относятся:

1. Право субъекта Российской Федерации требовать от Конституционного Суда РФ надлежащего исполнения конституционной обязанности признавать не соответствующими Конституции РФ правовые акты федеральных властей, которые нарушают права субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ).

2. Право субъекта Российской Федерации требовать от Президента РФ надлежащего исполнения своей конституционной обязанности отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Противоречие Конституции РФ может выражаться и в нарушении конституционного права субъекта Российской Федерации.

3. Право субъекта Российской Федерации требовать от Президента и Правительства РФ надлежащего исполнения конституционных обязанностей по обеспечению осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ).

В то же время можно сделать вывод, что гарантии прав субъектов Российской Федерации малоэффективны. Конституция РФ пока не в состоянии защитить права субъектов Российской Федерации от произвольного вмешательства федеральных властей[366]366
  Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации. С. 164.


[Закрыть].

Конституция РФ не предусматривает учреждение специального контрольного или надзорного органа в качестве гарантии охраны, выявления нарушений конституционных прав субъекта Российской Федерации.

Конституция РФ не устанавливает ответственность федеральных органов государственной власти за нарушение прав субъектов Российской Федерации.

В Конституции РФ неопределенно сформулированы положения о восстановлении права субъекта Российской Федерации после признания Конституционным Судом РФ акта Российской Федерации неконституционным в случае спора о компетенции.

Представительство субъектов Российской Федерации в Совете Федерации не всегда гарантирует их от принятия парламентом законов, нарушающих конституционные права субъектов Российской Федерации.

Для характеристики конституционных гарантий прав Республики Карелия как субъекта Российской Федерации большое значение имеет вопрос о разграничении компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Конституция РФ, определяя Россию как федеративное государство, состав ее субъектов и их статус, не содержит положения, характеризующего статус субъектов Федерации как государств, тем более государств, обладающих суверенитетом. Лишь в ч. 2 ст. 5 употребляется форма «республика (государство)». Однако это скорее формально-смысловое уточнение термина «республика». Суверенитет является атрибутивным свойством государства. Так как в соответствии с Конституцией РФ, суверенным государством является Россия как федеративное государство, следовательно, ее субъекты, в том числе и республики, государствами в общепринятом смысле этого слова не являются.

То, что некоторые республики в составе Российской Федерации в своих конституциях провозглашают себя государствами, с точки зрения публичного права, значения не имеет. Это лишь произвольное употребление термина, являющегося результатом игнорирования юридического и сущностного значения этого термина, стремление выделить из общей массы субъектов Федерации более крупное образование, претендующее на национальную исключительность.

Являясь субъектами Российской Федерации, региональные образования выступают органической частью общефедерального суверенитета. Это не означает, что субъекты Федерации получают часть суверенитета Российской Федерации, так как суверенитет не количественная, а качественная характеристика государства: он неделим и неотчуждаем. Участие субъектов в формировании суверенной воли государства означает, что эта воля реализуется Федерацией не в одностороннем порядке, а в результате взаимодействия и сотрудничества Российской Федерации со своими субъектами[367]367
  Дмитриев Ю. А., Осипян С. А. Суверенитет на современном этапе развития федерации в России. М., 1994. С. 35.


[Закрыть].

В 90‑е гг. XX в. в России появился культ суверенитета – совокупность искаженных представлений и нереальных ожиданий, согласно которым стоит только объявить о своей суверенности, и республика, и народ автоматически обретают возможность развить экономику, поднять благосостояние населения[368]368
  См.: Джунусов М. С. Суверенитет: терминологизация и детерминологизации. Пагубность ложной стереотипизации суверенитета в массовом сознании: Доклад, представленный в Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации России. М., 1997. С. 32.


[Закрыть].

Одной из главных форм сотрудничества и участия субъектов в осуществлении суверенитета Федерации является верхняя палата Федерального Собрания – Совет Федерации.

Являясь представительством субъектов Федерации, Совет Федерации обеспечивает защиту региональных интересов на федеральном уровне. Это выражается в наборе контрольных полномочий по отношению к органам законодательной власти (Государственная Дума), исполнительной (Правительство) и главе государства (Президент), а также в значительных учредительных полномочиях по отношению к названным ветвям власти и судебным органам.

Для характеристики Российского Федеративного государства большое значение имеет вопрос разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Для сравнения полезно обратиться к вопросу о взаимоотношениях центра и субъектов федерации в других странах.

В Конституции США (Билл о правах, ст. Х, 1791 г.) действует единственная норма, устанавливающая принципы взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации. «Полномочия, которые не делегированы Соединенными Штатами настоящей Конституцией и пользование которыми запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом».

В то же время в тексте самой Конституции достаточно конкретно указаны пределы полномочий центра, закрепленные за Конгрессом США:

Раздел 8 – Конгресс имеет право: устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов; причем все пошлины, подати и акцизные сборы должны быть единообразны на всей территории Соединенных Штатов. Кроме того, можно выделить такие важнейшие вопросы, как регулирование торговли с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами, чеканка монеты, установление единицы мер и весов; учреждение подчиненных Верховному Суду судебных органов; объявление войны; формирование и содержание армии; издание всех законов, которые будут необходимы как для осуществления вышеуказанных прав, так и для всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц.

В Федеративной Республике Германии права центра и субъектов Федерации регламентируются следующим образом:

ст. 28 ч. 3: Федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель основным правам и определением абзацев 1 и 2;

ст. 29. ч. 2: мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, утвержденного на референдуме с учетом мнения заинтересованных земель;

ст. 31: федеральное право имеет преимущество перед правом земель;

ст. 32. ч. 1: поддержание отношение с иностранными государствами является компетенцией Федерации;

ст. 37. ч. 1: если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации.

С точки зрения разделения компетенций в законодательной области между центром и субъектом Федерации можно выделить специальный раздел (Раздел седьмой. Законодательство Федерации).

ст. 71: в сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и поскольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами;

ст. 73: Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по следующим вопросам:

1) внешние сношения, а также оборона, включая защиту гражданского населения;

2) гражданство Федерации;

3) свобода передвижения, паспортное дело, эмиграция и иммиграция, выдача отдельных лиц другим государствам;

4) валюта, денежное обращение, чеканка монет, эталоны мер и весов, регулирование времени;

5) таможенное и торговое единство территории;

6) федеральные железные дороги и воздушный транспорт;

7) почта и средства электросвязи;

8) правовое положение лиц, находящихся на службе Федерации, и корпораций публичного права федерального ранга;

9) правовая охрана промышленной собственности, авторское и издательское право;

10) сотрудничество Федерации и земель:

а) в сфере деятельности уголовной полиции;

б) в сфере основ свободного демократического строя, существования и безопасности Федерации или какой-либо земли (охрана Конституции).

Ст. 74 Конституции ФРГ посвящена конкурирующей законодательной компетенции, к которой относятся такие направления деятельности, как гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридическая консультация, акты гражданского состояния, государственное социальное обеспечение, хозяйственное право, трудовое право, дорожное движение, железные дороги и ряд других вопросов.

Ст. 91а (Раздел восьмой. Общие задачи Федерации и земель) гласит, что Федерация участвует в выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие Федерации необходимо для улучшения жизненных условий в следующих областях (общие задачи):

1) расширение и строительство новых высших учебных заведений, включая клиники при них;

2) улучшение региональной экономической структуры;

3) улучшение аграрной структуры и защита береговой линии.

В Индии очень четко разделены полномочия между федеральным центром и субъектами Федерации. В Основном законе содержится не только перечень вопросов, отнесенных к компетенции центра (Союза), но и списки вопросов, переданных в компетенцию штатов, а также вопросов совпадающего и конкурирующего законодательства. Наличие таких списков обусловлено тем, что штаты Индии не имеют собственной конституций (за исключением штата Джамму и Кашмир, занимающего особое положение в Союзе) и в своей внутренней жизни руководствуются положениями специального (шестого) раздела Конституции.

К компетенции центра отнесены вопросы обороны, оборонной промышленности, разведка, иностранные дела, объявление войны и мира, гражданство, экономические вопросы, железные дороги и мореплавание, воздушное сообщение, банковское дело и ряд других вопросов.

В круг полномочий штатов входят поддержание общественного порядка, полиция, местное самоуправление, здравоохранение, сельское хозяйство, водные ресурсы, земля, ряд налогов.

Среди 52 вопросов совместной компетенции значатся уголовное право, браки и разводы, передача собственности (за исключением земли), местные суды, леса, экономическое и социальное планирование, промышленные и торговые монополии, профсоюзы, социальное обеспечение и страхование, высшее и профессиональное образование, благотворительные учреждения, контроль над ценами и т. д.

Распределение полномочий между Союзом и штатами дает все основания для вывода, что Индия представляет собой федерацию с высокой степенью централизации власти и управления[369]369
  См.: Dikshit P. The Political Geography of Federalism. Delhi, 1975.


[Закрыть].

Задачей любого государства является достижение равновесия разделенных властей. Решение этой задачи в федеративных государствах отличается повышенной сложностью. Дело в том, что в условиях федеративного устройства необходимо обеспечить разделение и баланс властей не только по горизонтали, между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, но и по вертикали, между органами власти федерации и ее субъектов.

Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом п. «н» ч. 1 ст. 72 относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изменениями на 4 июля 2003 г.) под видом установления «общих принципов» осуществил детальную регламентацию не только организации, но и деятельности региональных органов законодательной и исполнительной власти.

Закон (ст. 1) воспроизводит конституционные принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и их взаимоотношений с федеральными органами власти, причем без какой-либо конкретизации и детализации (положения п. 1 ст. 1 Закона текстуально практически совпадают с конституционными нормами):

– государственная и территориальная целостность РФ (пп. «а» п. 1 ст. 1 Закона – ч. 3 ст. 4, ч. 3 ст. 5 Конституции);

– распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (пп. «б» п. 1 ст. 1 Закона – ч. 1 ст. 4 Конституции);

– верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (пп. «в» п. 1 ст. 1 Закона – ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции);

– единство системы государственной власти (пп. «г» п. 1 ст. 1 Закона – ч. 3 ст. 5 Конституции);

– разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица (пп. «д» п. 1 ст. 1 Закона – ст. 10 Конституции);

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации (пп. «е» п. 1 ст. 1 Закона – ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 Конституции);

– самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (пп. «ж» п. 1 ст. 1 Закона – ч. 2 ст. 11, ст. 73 Конституции);

– самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления (п. «з», п. 1, ст. 1 Закона – ст. 12 Конституции).

– органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. (п. 2 ст. 1, ч. 2, 3 ст. 3, ч. 1. 2 ст. 32 Конституции).

За пределами Закона остались такие конституционные принципы, как равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (преамбула, ч. 3 ст. 5), равноправие субъектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной – власти (ч. 1, 4 ст. 5), единство правового и экономического пространства (ч. 2 ст. 6, ч. 1 ст. 8, ст. 74, 75).

Далее Закон устанавливает систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации и детально регламентирует их организацию и деятельность, вторгаясь в компетенцию субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

На усмотрение субъекта Федерации Закон оставляет определение наименования и структуры законодательного (представительного) органа государственной власти с учетом исторических, национальных и иных традиций, числа депутатов (в том числе количества депутатов, работающих на постоянной основе) и срока их полномочий (не свыше пяти лет), правомочности заседаний законодательного (представительного) органа государственной власти, случаев проведения закрытых заседаний (п. 2, 3, 4, 5, 10, 11 ст. 4); учреждение должности высшего должностного лица субъекта Российской федерации, возглавляющего его высший исполнительный орган государственной власти, или руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (п. 1, 2, ст. 17), определение его наименования (с учетом исторических, национальных и иных традиций) и срока полномочий (не свыше пяти лет) – п. 5, 6 ст. 18, а также наименование, структуры и порядок формирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской федерации (п. 3 ст. 20).

Установлены формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти в утверждении или согласовании назначения на должность его отдельных должностных лиц (п. 1 ст. 24), возможности выражения недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность он принимал участие, и последствий выражения недоверия (п. 2 ст. 24).

Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены дополнительные (помимо перечисленных в Законе) полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти (пп. «в» п. 1, пп. «н» п. 2, абзац 9 п. 3, пп. «б» п. 4, ст. 5), высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (пп. «е» п. 7, ст. 18) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пп. «з» п. 2 ст. 21).

Расширен круг субъектов права законодательной инициативы (п. 1 ст. 6), установлен срок, в который принятый законодательным (представительным) органом государственной власти закон субъекта Федерации направляется для обнародования высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 8).

Решен вопрос о снятии неприкосновенности со всех депутатов (п. 5 ст. 14), предусмотрена возможность отзыва избирателями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (пп. «и» п. 1 ст. 19), установлено должностное лицо, временно исполняющее обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской федерации в случае, когда тот не может их исполнять (п. 7 ст. 19), и ограничения на осуществление им определенных полномочий (п. 8 ст. 19), предусмотрены согласительные процедуры для решения споров между законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий (ст. 25), установлена административная ответственность за нарушение конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации (ст. 26).

Все остальные моменты организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации детально регламентируются Законом.

Закон определяет порядок назначения на должность судей конституционного (уставного) суда (абзац 8 п. 3 ст. 5) и порядок избрания высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации (п. 1, 2, 3, 5 ст. 18), перечень полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, реализуемых путем принятия закона, и его решения, принимаемые в форме постановления (п. 2,3 ст. 5), процедуру их принятия и обнародования, в том числе требуемое большинство голосов, сроки обнародования, механизм преодоления вето и т. п. (ст. 7, 8), иммунитеты и несовместимости (ст. 12, 13, 14, 15, 16, п. 4 ст. 18).

Таким образом, вся полнота государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения и их право самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти (ст 73, ч. 1 ст. 77 Конституции) оказываются абсолютно фиктивными.

Столь подробное централизованное регулирование структуры власти в регионах – рецидив советского «федерализма», когда тексты конституций союзных и автономных республик были практически идентичны и воспроизводили положения соответственно Конституции СССР и РСФСР.[370]370
  См.: Варламова Н. В. Принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации (практика его реализации) // Конституционно-правовые основы федерализма в России / http://www.illp.ru/ projects/ VARLAM.pdf/Law


[Закрыть]

Отдельные авторы сравнивали разные степени автономии, которые существовали в СССР, с мировой практикой децентрализованного управления по модели регионального, а не федеративного государства.[371]371
  См.: Васильева Т. А. Областная автономия в Италии (правовые аспекты). М., 1987; Она же. Региональное государство // Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001.С. 317–335.


[Закрыть]

4 июля 2003 г. стала действовать новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Принятый Государственной Думой в окончательной редакции федеральный закон не претерпел серьезных изменений по сравнению с теми предложениями, которые были высказаны в первом чтении этого закона.

Можно отметить некоторые наиболее существенные поправки.

С двух до трех месяцев увеличен срок, предусмотренный для приведения законов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения до принятия федерального закона, в соотвествие с вновь принятым федеральным законом.

Предусмотрено положение, подтверждающее полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по осуществлению контроля за исполнение бюджета субъекта РФ.

Значительно расширены и детализированы положения федерального закона об отзыве высшего должностного лица субъекта РФ. Предусмотрены основания отзыва, порядок и процедура подготовки и проведения голосования, права отзываемого лица и т. п. Таким образом, учтена позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 7 июня 2000 г. В соответствии с данным Постановлением, федеральный закон должен предусматривать четкие правовые основания отзыва и устанавливать процедурные гарантии проведения голосования.