Текст книги "Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами"

При исследовании проблемы суверенитета приходится постоянно сталкиваться с юридическими проблемами, которые разъясняются учеными по-разному.

Это соотношение таких понятий как «статус субъекта РФ», «конституционно-правовой статус субъекта РФ» «статус республики», «статус края, области».

Сложно объяснить равноправие субъекта, входящего в состав территории другого субъекта, с этим другим субъектом. При провозглашении юридического равноправия субъектов они обладают разными правами.

Институт «конституционно-правового статуса субъекта РФ как субъекта федеративных правоотношений имеет два источника: Конституцию РФ и Основной закон субъекта РФ, что следует из толкования ст. 66 Конституции РФ.

Конституция РФ в силу ее учредительного характера, верховенства и высшей юридической силы является основным источником, а конституция (устав) субъекта РФ – производным. В то же время конституционно-правовой статус субъекта РФ как по количеству, так и по содержанию норм обширнее конституционного статуса субъекта РФ.

Каждый субъект РФ имеет индивидуальный конституционно-правовой статус, определяемый нормами Конституции РФ и основного закона субъекта РФ. Конституционный же статус каждого субъекта одинаков.

2.2. Права субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти

Как отмечалось, и федерация, и ее субъекты обладают государственной властью. Поэтому и в том, и в другом случае в современных федеративных государствах система их органов построена на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Конституция России занимает главенствующее положение в правовой системе государства, которое определяется его федеративной природой и выражается в наличии определенных свойств.

Конституционные нормы определяют основные параметры поведения социальных субъектов, к которым относятся также органы государственной власти субъектов РФ, в наиболее важных сферах общественной и государственной жизни.[334]334
  См.: Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: Закон и право. ЮНИТИ. 1997. С. 14, 15–16.


[Закрыть]

Конституция России – это Основной Закон государства, имеющий высшую юридическую силу, требует соответствия конституционным нормам всех правовых и правоприменительных актов (ч. 1 и ч. 2 ст. 15). Законы и подзаконные акты должны приниматься указанными в Конституции органами в установленном порядке (ст. 90, 105, 115 Конституции РФ) в пределах их компетенции. Акты, принятые с нарушением компетенции по предмету ведения, юридически ничтожны и не могут применяться. Этот принцип относится также к конституционным и уставным нормам субъектов Федерации, нарушающим закрепленное в Конституции России разграничение компетенции.[335]335
  См.: Жученко А. А. Соотношение конституций Республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики. М.: Авиаиздат, 2001. С. 10.


[Закрыть]

До момента приведения в соответствие конституций субъектов Федерации Конституции РФ в Конституциях республик Саха (ст. 8), Татарстана (ст. 59), Коми (ст. 7), Башкортостана (ст. 1) и других содержались нормы о юридическом верховенстве как соответствующих конституций, так и республиканских законов на территории республик. Так, Конституция Ингушетии (ст. 7) закрепляла: «Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия».[336]336
  См.: Конституции республик в составе Российской Федерации. М.: Государственная Дума, 1997. Вып. 1 и 2.


[Закрыть]

Наличие у субъектов суверенных прав неверно, потому что такие права возникают из суверенитета государства, которым обладает в целом государство – Российская Федерация.

В конституциях республик не могут быть закреплены нормы, регулирующие отношения в сфере исключительной компетенции Федерации, по предметам исключительного ведения такое регулирование должно соответствовать законам Федерации (ст. 71, 72, 73, 76 и др.).

В Конституции РФ существуют специальные нормы, устанавливающие пределы или исключения для верховенства(ст. 5, 71–73 Конституции).

В пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения органы исполнительной власти обоих уровней образуют единую систему (ч. 2 ст. 77).

Территория России является целостной и неприкосновенной, хотя субъекты Федерации вправе изменять свои границы по взаимному согласию (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ), но с последующим утверждением Советом Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102).

Особым средством обеспечения единства Федерации является конституционный институт федерального вмешательства.[337]337
  См.: Чиркин В. Е. Российский федерализм и российский опыт // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 79–81.


[Закрыть]

Как известно, 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор и вопрос о статусе субъектов, возможного одностороннего либо согласованного с Федерацией регулирования их статуса встал на повестку дня.

Можно заметить, что в советском и российском праве договор не рассматривался в качестве формы регулирования общественных отношений, либо его роль отмечалась без подробного освещения.[338]338
  См.: Колесников Е. В. Источники Российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 163.


[Закрыть]

Однако можно отметить ряд работ, посвященных этой проблеме. Это прежде всего работы Ю. А. Тихомирова и В. В. Иванова.[339]339
  См.: Тихомиров Ю. А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. № 5. С. 27–35; Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. М., 1994; Федеративное устройство: реализация Конституции российской Федерации / Отв. ред. Н. В. Постовой. М., 1995. С. 55–65; Иванов В. В. Российский федерализм и внутренняя договорная политика. Красноярск, 1997. С. 39–62.


[Закрыть]

Отсутствие теории и практики договорного регулирования в конституционном праве, считает А. А. Жученко,[340]340
  См.: Жученко А. А. Соотношение конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики. С. 25.


[Закрыть] объясняется тем, что договор как юридическая форма используется, как правило, в гражданском и международном праве, т. е. для регулирования отношений между субъектами равными по своему статусу. Природа отношений между зависимыми субъектами и договор как регулятор отношений между ними в целом существенно отличаются.

В то же время ряд исследователей дают Российской Федерации характеристику как конституционно-договорной,[341]341
  См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 22–28, 77–78.


[Закрыть] договорно-конституционной либо договорной, т. е. такой, в которой договор имеет преимущество перед конституцией.[342]342
  См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. М., 1994. С. 24; Страшун Б. А. Вступительная статья // Федеральное конституционное право России. М, 1996. С. IX.


[Закрыть]

Важную роль в системе федеративного государства играет Совет Федерации. Его формированию и работе посвящен ряд работ известных ученых-юристов.[343]343
  См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2‑е изд. М., 2000.; Он же. Федеральное Собрание – Парламент России. М., 1999.


[Закрыть]

В России Совет Федерации, согласно Конституции, состоит из представителей законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. Конституция не уточняет, кто должен быть этими представителями. На практике до 2000 г. он формировался по должностному принципу. В него входили представитель законодательного органа и глава каждого субъекта РФ (президент республики в составе России, губернатор края или области и т. д.). Закон, принятый в 2000 г., изменил эту ситуацию: теперь руководители субъектов посылают своих представителей, и Совет Федерации работает на постоянных началах.[344]344
  См.: Российская газета. 2000. 8 авг.


[Закрыть]

Верхняя палата – это одновременно представительство всего народа (в федерации существует единая государственная власть народа) и представительство народа субъекта федерации, его специфических интересов, выражение государственной власти субъекта (субъектов) федерации.[345]345
  См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). С. 109.


[Закрыть]

Конституция Российской Федерации употребляет «термин представитель субъекта Федерации» только применительно к порядку формирования Совета Федерации (ст. 95 Конституции). В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) высшие представительские функции закреплены за главой исполнительной власти субъекта Федерации.

В соответствии со ст. 7 Закона именно он представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти; он вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, использует ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В пределах своих полномочий, в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти, Правительство координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Формы сотрудничества их весьма разнообразны и строятся в соответствии с положениями об органах исполнительной власти. Представители министерств и ведомств субъектов Федерации могут включаться в состав коллегий федеральных министерств. Федеральное Правительство при утверждении количества и персонального состава коллегий федеральных органов исполнительной власти может учитывать представительство в их составе органов исполнительной власти субъектов РФ.

В соотношениях о разграничении полномочий между конкретными федеральными и региональными (субъектов Федерации) органами исполнительной власти большое место уделяется обеспечению взаимодействия и представительства сторон в конкретных сферах управления.

Конституционный Суд сформулировал это положение следующим образом: в своей организации и деятельности палаты Федерального Собрания призваны отразить разные стороны народного представительства – прямое представительство населения и представительство субъектов Федерации.[346]346
  См.: ВКС. 1996. № 2–3. С. 20.


[Закрыть]

Федеративный элемент находит свое проявление в полномочиях по принятию некоторых законов в формировании органов государства и в процедуре разрешения конфликтов между палатами.

В Конституции России, во-первых, так как верхняя палата – специфический орган представительства, то полномочия палат по ряду вопросов разделены. Во-вторых, Совету Федерации принадлежит отлагательное вето, которое может быть преодолено в соответствии с правом.

В России Совет Федерации, по представлению Президента, назначает судей Конституционного Суда, половину аудиторов Счетной палаты (другую половину назначает нижняя палата), Генерального прокурора, некоторых должностных лиц.

Такие назначения отражают значение верхней палаты в федеральном государстве: органы и должностные лица, назначаемые верхней палатой (Конституционный Суд, Генеральный прокурор и др.) занимают особое место в системе осуществления государственной власти. Их решения и действия имеют непререкаемый характер для субъекта федерации. Только верхняя палата – Совет Федерации принимает окончательное решение об импичменте президенту.

Органы законодательной власти федерации – парламенты, как правило, двухпалатные. Нижняя палата избирается населением в зависимости от его численности в общегосударственном масштабе, а верхняя, вторая палата рассматривается как специальный орган для выражения интересов субъектов федерации. В России – это Совет Федерации.

В верхней палате нашли отражения главные противоречия федерализма как государственного устройства, потому что они присущи федерализму в силу самой его природы.[347]347
  См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л. В. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 5.


[Закрыть]

Нижняя и верхняя палата имеют в принципе равные права, но каждая из них обладает присущими только ей дополнительными полномочиями, перечисленными в Конституции. Они связаны главным образом с назначением некоторых высших государственных служащих, формированием высших государственных органов, ратификацией международных договоров и т. д., верхняя палата имеет право отлагательного вето.[348]348
  См.: Чиркин В. Е. Современное федеративное устройство. М.: Издание Московского независимого института международного права, 1997. С. 51.


[Закрыть]

Верхние палаты любой федерации были созданы для того, чтобы представлять субъекты федерации, согласовывать интересы регионов и страны в целом, разрешать противоречия между исходными суверенитетами субъектов и суверенитетом государства.[349]349
  См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. С. 5–6.


[Закрыть]

При выборе порядка формирования верхней палаты определяющее значение имеют следующие факторы: необходимость обеспечения баланса полномочий между различными ветвями власти, порядок взаимоотношений между центром и регионами.

Законодательный орган Канады – Федеральный парламент, верхняя палата которого формально является органом представительства провинций. Фактического представительства нет, так как представители не избираются, а назначаются по рекомендации премьер-министра и уходят в отставку по достижении 70 лет. Сроки полномочий премьер-министра и сенаторов не совпадают. Но если освобождаются места в Сенате, премьер-министр старается заполнить их сторонниками своей партии. Такой способ представительства не обеспечивает должное представительство провинций.[350]350
  См.: Кремянская Е. А. Развитие федерализма на современном этапе: опыт Канады и Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 94.


[Закрыть]

Среди противоречий в деятельности Совета Федерации можно выделить – между представительством населения в нижней палате и регионов – в верхней. Совет Федерации необъективно представляет страну, так как существует огромная разница между регионами, их экономическим, национальным, социальным потенциалом.

Существует противоречие в интересах регионов и Федерации. Одни регионы в условиях форсирования темпов социально-экономического развития получают большее развитие, так как могут обладать большими сырьевыми и иными ресурсами. Темпы развития приходится приостанавливать, так как действует малоэффективная система перераспределения валового продукта между регионами.[351]351
  См.: Совет Федерации: Эволюция статуса и функций. С. 6.


[Закрыть]

Главным инструментом разрешения споров между Федерацией и субъектами является Совет Федерации.

Изменения в характере формирования Совета Федерации кажутся свидетельством незрелости российского федерализма. Во многом именно из-за неустойчивого статуса верхняя палата никак не может найти себе достойное место в структуре государства, она еще слабо востребована обществом для решения текущих задач.

Поскольку Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не регламентирует часть вопросов, определяющих порядок избрания членов Совета Федерации, законодательные органы субъектов Федерации самостоятельно восполняли имеющиеся правовые пробелы.

Порядок обсуждения кандидатур на заседаниях законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целом однотипен, различаясь лишь особенностями процедурного плана.

Представители в Совет Федерации от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не избираются, а назначаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Хотя формально представительство осуществляется от правительства или администрации как коллегиального органа, данный вопрос решается, и фактически, и юридически, единоличным решением высшего должностного лица (главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации). Оформляется он в виде указа или постановления.

Должен ли член Совета Федерации выполнять поручения избравшего (назначившего) его органа и должен ли он согласовывать свою позицию при голосовании? Тем более ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относит и те полномочия, которые находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Обязан ли член Совета Федерации согласовывать свою позицию и в этом случае с избравшим (назначившим) его органом? Например, по вопросам отрешения Президента РФ от должности, назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ.

Для ответа на эти вопросы необходимо установить, какой мандат у члена Совета Федерации: императивный или свободный.

М. В. Баглай полагает, что в Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, а законодательство решает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия.[352]352
  См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1999. С. 542.


[Закрыть] В. И. Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение.[353]353
  Васильев В. И, Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. М., 2001. С. 245–246.


[Закрыть] В. В. Гошуляк отмечает, что мандат депутата представительного органа власти – это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед избирателями.[354]354
  См.: Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 204.


[Закрыть] В данном случае член Совета Федерации, являясь представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти или от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, призван обеспечивать представительство в Российском парламенте интересов субъекта РФ. Поэтому ставить вопрос о свободном мандате члена Совета Федерации нельзя. В. Е. Чиркин подметил, что при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой компетенции связано с особыми историческим условиями.[355]355
  См.: Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации. М., 2002. С. 348.


[Закрыть]

Как считают многие исследователи, изменения порядка формирования Совета Федерации настолько дискредитирует новую модель представительства, что сегодня сложно придавать его деятельности реальное значение. Новыми членами Совета Федерации часто становятся московские функционеры, далекие от отстаивания местных интересов. Сегодня верхняя палата осталась практически безработной, так как перечень полномочий Совета Федерации достаточно узок, вследствие чего обновленный состав палаты, какие бы вопросы о природе его представительства не поднимались, вряд ли способен отстаивать самостоятельную и авторитетную позицию в сфере совершенствования федеративных отношений.[356]356
  См.: Глигич-Золотарева М. В. Актуальные проблемы модернизации федеративного устройства России (юридические аспекты) //Федерализм: Российское и швейцарское измерения М., 2001. С. 68–69.


[Закрыть]

Необходима реформа Совета Федерации. Она касается изменения порядка формирования Совета Федерации. От каждого субъекта необходимо избирать прямым голосованием по два депутата. Законодательно надо закрепить императивный мандат будущих сенаторов, т. е. сделать их ответственными перед законодательными собраниями, а через них и избирателями, за то, как голосуют в Совете Федерации.

Однако для создания полновесной верхней палаты изменений порядка ее формирования недостаточно. Необходимо расширить полномочия в законодательном процессе.

И здесь весьма полезен опыт работы парламента ФРГ, фактически верхней его палаты – Бундесрата. Он выполняет три основных функции:

– защищает интересы земель перед федерацией, а через нее и перед Европейским союзом;

– проводит в жизнь политические идеи и опыт управления земель;

– как и другие органы государственной власти несет общегосударственную ответственность за дела ФРГ.

Исполнение этих важных функций позволяет Бундесрату быть, с одной стороны, противовесом Бундестагу и федеральному правительству, с другой – служить связующим звеном между землями и федерацией. При этом, в отличие от Совета Федерации, Бундесрат не координирует деятельность земель. Для этого существует конференция премьер-министров и специализированные конференции профильных министерств.

Заслуживает внимание законодательная деятельность бундесрата. 80 % законопроектов в ФРГ разрабатывает федеральное правительство. Согласно парламентской процедуре Бундесрат получает законопроект правительства первым, для того чтобы определить свое отношение к нему. Основная задача Бундесрата состоит в том, чтобы рассматривать и обсуждать эти акты. Богатый опыт, выводы, к которым приходят власти земель в процессе выполнения ими законов, поступают через канал в федеральное законодательство. Это – важная контрольная функция Бундесрата в государственной структуре власти.

Верхняя палата парламента в Германии рассматривает законопроекты дважды, перед обсуждением нижней палатой и после нее. Это дает возможность активно влиять на законодательный процесс[357]357
  См.: Лысенко В. Федерализм нуждается в развитии. / http;// www.russia– today. Ru/ 2002/ no–2/2-federal – power_5.htm


[Закрыть].

Бундесрат (в отличие от Совета Федерации) имеет исключительные полномочия в отношении внесенных законопроектов. Законопроекты, которые затрагивают интересы земель, могут быть приняты только при одобрении Бундесрата. К таким законам в ФРГ относятся законы, изменяющие Конституцию; касающиеся финансовых поступлений земель (прежде всего законы о налогах); вторгающиеся в административный суверенитет земель.

Сторонами федеративного правоотношения являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Права субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти надо рассматривать как конституционное поведение субъекта Российской Федерации, права которого могут быть реализованы в конкретном правоотношении по его усмотрению при наличии юридического факта[358]358
  Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: Основы концепции, конституционная модель, практика. М., 1999. С. 133.


[Закрыть].

Анализируя положения Конституции РФ, можно выделить комплекс прав субъекта федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Субъект имеет право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и право обращения в Конституционный Суд РФ, а также право обращаться к Президенту РФ для возбуждения (осуществления) согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами государственной власти.

У субъекта Федерации есть право давать согласие Генеральному прокурору РФ на назначение прокурора субъекта Российской Федерации и вносить в Парламент РФ предложения о пересмотре, внесении поправок и изменений Конституции РФ.

Кроме перечисленных прав орган законодательной власти имеет право участвовать в процедуре принятия поправок к гл. 3–8 после их рассмотрения палатами Федерального Собрания; право принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с установленной в Конституции РФ процедурой; право органов государственной власти субъекта Российской Федерации вступать в договорные отношения с федеральными органами государственной власти.

Как уже было сказано, субъект Российской Федерации имеет право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы от имени субъекта принадлежит законодательному (представительному) органу государственной власти.

Как субъекты законодательной инициативы субъекты Российской Федерации юридически равноправны не только между собой, но и с другими субъектами законодательной инициативы, перечисленными в ч. 1 ст. 104. Это означает, что все они обладают равными правами и обязанностями, ни один из субъектов законодательной инициативы не должен иметь преимуществ перед другим.

Роль органов государственной власти субъектов РФ в законотворческом процессе зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой нормативной базы. В то же время, учет мнения органов государственной власти важен. Это дает им возможность самостоятельно и весьма активно участвовать в законотворческой деятельности на федеральном уровне.

Однако при достаточно высокой законопроектной активности субъектов Федерации и их представителей в лице членов Совета Федерации (до 40 % от всех внесенных законопроектов) доля их законопроектов в программе законопроектной работы Государственной Думы, например, в период осенней сессии 2002 г., составляет около 4 %.[359]359
  См.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003. С. 126.


[Закрыть] Конечно же, столь малая результативность участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе имеет свои причины. Основные причины связаны с правовыми ошибками при разработке проектов федеральных законов. Часто причиной этого становится непродолжительный опыт законотворческой деятельности многих субъектов Федерации.

Необходимо учитывать, что проекты федеральных законов, разработанные законодательными органами государственной власти субъектов Федерации и предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства России. Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 104) уполномочила Правительство России давать письменные заключения финансово-экономического характера по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет Федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование на внесенный Правительством Российской Федерации законопроект, по существу, выполняет роль заключения Правительства, требуемого в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации. Полагаем, что в этом случае представление отдельного документа, именуемого «заключение Правительства Российской Федерации» не требуется. Нецелесообразность составления заключений Правительства России как отдельного документа на свои же законопроекты подтверждается аналогичной процедурой, предусмотренной в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в отношении законопроектов, вносимых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В п. 3 ст. 6 данного Федерального закона установлено, что законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо при наличии заключения указанного лица. Более того, в ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации предусматривается наличие именно положительного заключения на такие законопроекты.[360]360
  См.: Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М., Городец, 2001. С. 62.


[Закрыть]

Субъект Российской Федерации имеет право обращения в Конституционный Суд РФ. Право обращения субъекта в лице органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в Конституционный Суд РФ установлено ст. 125 Конституции РФ. Поскольку система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и требованиями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[361]361
  См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.


[Закрыть], то правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают оба названных вида органов.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. В Конституционный Суд РФ может обратиться как само высшее должностное лицо, так и коллегиальный орган (правительство, администрация и т. д.).[362]362
  См.: Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов / Отв. ред. д.ю.н. проф. М. С. Саликов. М.: Норма, 2003. С. 253.


[Закрыть]

Основаниями для обращений могут быть: запросы органов законодательной и исполнительной власти о соответствии Конституции РФ перечисленных в ч. 2 ст. 125 нормативных правовых актов, а также запросы органов государственной власти субъекта Российской Федерации при спорах о компетенции с федеральными органами государственной власти.

В качестве оснований служат запросы судов субъектов Российской Федерации о проверке конституционности федерального закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле и запросы о толковании норм Конституции РФ.

Порядок подачи обращений в Конституционный Суд РФ урегулирован Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Право обращения в Конституционный Суд РФ является конституционным правом субъекта Российской Федерации.

Субъект Федерации имеет право принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с установленной в Конституции РФ процедурой.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Тем самым в России установлено законодательное разграничение предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при приоритете во времени издания федерального закона по отношению к закону, иному нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации[363]363
  Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации. С. 135.


[Закрыть].

Органы государственной власти субъекта федерации правомочны вступать в договорные отношения с федеральными органами государственной власти.

Возможность установления договорных отношений предусматривается Конституцией РФ в следующих статьях Основного закона Российской Федерации:

– ч. 3 ст. 11: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»;

– ч. 2 ст. 78: «Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам»;

– ч. 3 ст. 78: «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление своих полномочий»;

– ч. 2 ст. 125: «Конституционный Суд Российской Федерации… разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

– …договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации…»;

– раздел второй Конституции РФ, п. 1: «В случае несоответствия положений Федеративного Договора… а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации… действуют положения Конституции Российской Федерации».

Модель договорных отношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации выглядит следующим образом:

1. Сторонами (субъектами) договорных отношений являются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Заключение договоров между Российской Федерацией как суверенным государством и субъектами Российской Федерации как составной части Российской Федерации Конституцией РФ не предусмотрено.

2. Договорные отношения носят внутригосударственный характер.

3. Предметом и правовыми формами договорных отношений являются: а) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовыми формами являются Федеративный Договор и договор между субъектами Федерации; б) взаимная передача осуществления части своих полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Правовой формой является соглашение.

4. Конституция РФ по отношению к договорам имеет высшую юридическую силу.