Текст книги "Особые экономические зоны в Росcии. Правовое регулирование"

Российская практика использования свободных экономических зон составляет уже 15 лет. Сейчас можно сформулировать несколько основных выводов в плане создания и деятельности свободных (особых) экономических зон в России[6]6
  Зубченко Л.А. Иностранные инвестиции. – М.: Зерцало-М, 2004. С. 58.


[Закрыть].

1. Отсутствие четко сформулированных целей создания зоны, соответствующих как интересам региона, так и страны в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну привлекательную сторону – перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что свободные экономические зоны помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии: экологических, плохой инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки. Однако возникает закономерный вопрос: какой разумный инвестор будет вкладывать деньги в такую зону?

Ведь, судя по зарубежному опыту, для нормального обустройства 1 кв. км промышленно-производственной зоны требуются вложения порядка $40–45 млн; таможенно-торговой – $10–15 млн. Где возьмет такие средства администрация, например, Читинской области, ранее заявлявшая о намерении создать свободную экономическую зонe на всей своей территории (432 000 кв. км), или Алтайский край (262 000 кв. км)?

Вот почему бóльшая часть действующих в мире особых экономических зон ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа– или морского порта, в исключительном случае – небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений в обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

Также важно и то, что система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих факторов развития. Более того, при нынешних масштабах распространения свободных зон в мировом хозяйстве налоговые льготы – далеко не главный стимул для притока в зону иностранного капитала. Более важными в этом отношении могут оказаться сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур.

2. Прошлый опыт наглядно показал, что процессы создания и функционирования особых экономических зон должны регламентироваться на законодательном уровне, а не на основе постоянно меняющихся и часто непродуманных подзаконных актов.

3. Для оптимизации процессов управления особыми экономическими зонами необходимы создание специального органа государственного регулирования федерального уровня, наделенного соответствующими полномочиями, и четкое разграничение сферы его компетенции с другими региональными и центральными органами государственной власти. В настоящее время данные плоды практического опыта прошлых лет реализованы с созданием Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами при Минэкономразвития РФ.

4. Для успешного функционирования особой зоны необходим подготовительный период сроком от 3 до 5 лет, в ходе которого создается производственная и хозяйственная инфраструктура и формируется портфель потенциальных инвестиционных предложений.

5. Необходимость коррекции классической концепции свободных экономических зон, которые в подавляющем большинстве случаев задумывались как комплексные зоны промышленно-производственной направленности, без учета реального состояния и геоположения региона, его экономики и общего инвестиционного климата. При этом не учитывались действительная величина затрат на создание таких зон и ограниченность возможностей изыскания источников их финансирования в стране.

Кроме того, были обойдены вниманием другие типы особых экономических зон (помимо комплексных), которые могли решить более узкие задачи, например по развитию экспортного производства. А по мере становления и развития такие зоны могли бы решать более глобальные задачи общенационального масштаба. Многие специалисты отмечали несостоятельность принципа создания «суперзон» в границах краев, областей и нескольких субъектов Российской Федерации, так как он дестабилизирует страну в целом, закладывая основу для правового и экономического неравенства ее субъектов. В качестве альтернативы специалисты выработали рекомендации по созданию локальных особых экономических зон на малых территориях.

6. При проектировании особой зоны необходимо уделить особое внимание преимуществам или недостаткам ее местоположения. Между тем некоторые зоны («Алтай», «Кузбасс» и др.) расположены в отдаленных районах страны, не имеющих прямого выхода на экономически выгодные международные коммуникации и торговые каналы, что снижает интерес иностранных инвесторов к данным проектам. Следует учесть и тот факт, что многие зоны могут привлечь иностранных инвесторов не качеством инфраструктуры и не масштабами фискальных льгот, а скорее перспективой доступа к обширному внутреннему российскому рынку. Именно последнее должно быть поставлено во главу угла конкретных зональных проектов.

Важно на современном этапе создать такие условия, чтобы преференциальные режимы применялись не ради раздачи льгот определенным предприятиям, отраслям или территориям, а для стимулирования новых форм хозяйствования, промышленного производства и развития внешнеэкономических отношений, обеспечивающих технологический прорыв России в XXI веке.

Другое стратегически оправданное направление, по мнению ряда экспертов, – реализация преимуществ транспортно-географического положения России и потенциала ее припортовых территорий. Создание в некоторых приграничных районах широкой сети свободных таможенных зон ускорило бы интеграцию России в мирохозяйственные связи, а также могло бы «притянуть» к ней значительные потоки товаров и капитала, пока что направляющихся в зарубежные страны.

Глава 2
Характеристика современного законодательства об особых экономических зонах

После длительного периода хаоса корабль особых экономических зон России наконец причалил в долгожданную бухту стабильной правовой регламентации на законодательном уровне.

Фундаментальную основу нового правового регулирования особых экономических зон в Российской Федерации заложили два федеральных закона, принятых 22 июня 2005 г.:

1. Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее – Закон № 116-ФЗ).

Текст данного закона был создан группой специалистов Минэкономразвития РФ и Администрации Президента РФ и включил в себя новейшие достижения мировой практики в данной сфере и теоретические разработки отечественных специалистов.

Первоначально Закон № 116-ФЗ регулировал следующие базовые вопросы:

• типы особых экономических зон в России;

• создание и прекращение деятельности особых экономических зон;

• правовое положение резидентов особой экономической зоны;

• государственное регулирование и государственный контроль на территории особой экономической зоны;

• порядок заключения, изменения и расторжения, а также существенные условия соглашений о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности, заключаемых с инвесторами на территории особой экономической зоны;

• порядок предоставления земельных участков инвесторам и режим землепользования в особой экономической зоне;

• основы налогообложения резидентов особых экономических зон и таможенный режим особой экономической зоны;

• государственные гарантии резидентам особых экономических зон.

Впоследствии Закон № 116-ФЗ был отредактирован федеральными законами № 76-ФЗ от 03.06.2006 г., № 232-ФЗ от 18.12.2006 г. и № 240-ФЗ от 30.10.2007 г.

В этих законах были представлены положения о туристско-рекреационной деятельности, о порядке проведения резидентами мероприятий, предусмотренных бизнес-планом в части строительства, и введены положения об особых экономических зонах портового типа.

2. Федеральный закон № 117-ФЗ от 22.07.2005 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона “Об особых экономических зонах в Российской Федерации”» (далее – Закон № 117-ФЗ).

Данный закон вступил в силу с 1 января 2006 г. и внес ряд существенных изменений в другие законодательные акты, касающиеся особого режима предпринимательства на территории особой экономической зоны, в частности:

• в Налоговый кодекс РФ в части налоговых льгот и порядка налогообложения резидентов особой экономической зоны;

• в Таможенный кодекс РФ в отношении особенностей режима свободной таможенной зоны;

• в Земельный кодекс РФ в части прав арендатора земельного участка на территории особой экономической зоны;

• в Градостроительный кодекс РФ о порядке согласования и выделения земельных участков на территории особой экономической зоны.

На данный момент были введены в действие следующие подзаконные акты.

1. Указ Президента РФ № 855 «О федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» от 22.07.2005 г.

Данным Указом в связи с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» был образован новый федеральный орган исполнительной власти, на который возложены полномочия по осуществлению управления особыми экономическими зонами, – Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Агентство подведомственно Министерству экономического развития и торговли РФ.

Соответствующее изменение внесено в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ № 649 от 20.05.2004 г.

Издан Указ Президента РФ № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.05.2008 г., которым были внесены изменения в систему государственных органов. Однако РосОЭЗ остался в подчинении Министерства экономического развития и торговли (в дальнейшем мы будем часто использовать устоявшееся сокращенное название – МЭРТ), хотя само оно потеряло функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию торговли.

2. Постановление Правительства РФ № 530 «О Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» от 19.08.2005 г.

В целях реализации Указа Президента РФ № 855 «О федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» от 22.07.2005 г. утверждено Положение об указанном агентстве, установлена штатная численность работников его центрального аппарата и территориальных органов, определен порядок и размер финансирования агентства.

Кроме того, были установлены полномочия агентства и порядок организации его деятельности.

Постановлением Правительства РФ № 367 от 13.06.2006 г. на РосОЭЗ возложены обязанности по управлению особой экономической зоной в Калининградской области.

В связи с изданием Указа Президента РФ № 724 от 12.05.2008 г. вероятно внесение изменений в Положение об агентстве. Однако на момент написания книги изменения еще не были опубликованы.

3. Постановление Правительства РФ № 564 «Об утверждении правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны» от 13.09.2005 г. (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства № 36 от 31.01.2008 г.).

Правила определяют порядок оформления и подачи заявок на создание особой экономической зоны промышленно-производственного и технико-внедренческого типа, а также особых экономических зон туристско-рекреационного и портового типов. Кроме того, устанавливается перечень документов, прилагаемых к заявкам.

Заявки должны подаваться в Минэкономразвития РФ претендентами на участие в конкурсе по отбору заявок на создание особых экономических зон – высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований.

В качестве приложений к документу приведены типовые формы сопроводительного письма к заявке на участие в конкурсе, а также паспорта участка, на котором планируется создание особой экономической зоны.

4. Постановление Правительства РФ № 563 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон» от 13.09.2005 г. (в редакции Постановления Правительства РФ № 471 от 31.07.2006 г. и Постановления Правительства РФ № 36 от 31.01.2008 г.).

Согласно указанному Положению, организатором конкурса выступает Минэкономразвития РФ, которое принимает решение о проведении конкурса, утверждает его результаты и конкурсную документацию.

Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами проводит в установленном порядке отбор заявок на создание особых экономических зон определенного типа.

Оценивают поданные заявки и определяют победителей конкурса комиссии по отбору заявок на создание особых экономических зон, созданные при РосОЭЗ. Так, согласно Положению, в состав комиссии по отбору заявок на создание особых экономических зон технико-внедренческого типа должны входить представители Минэкономразвития РФ, Минфина РФ, министерств образования и науки РФ, министерств информационных технологий и связи РФ, министерств промышленности и энергетики РФ, Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, Федеральной антимонопольной службы и Российской Академии наук.

Наконец, утверждение результатов конкурса и принятие решения о создании особой экономической зоны на конкретной территории является прерогативой Правительства РФ.

5. Постановление Правительства РФ № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» от 04.03.2007 г.

Данным постановлением определены полномочия органов исполнительной власти по организации государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий. Также утверждено положение, устанавливающее порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации.

6. Приказ Минэкономразвития России от 14.09.2005 г.

Данным приказом утверждены состав и порядок оформления конкурсной документации на участие в конкурсе по отбору заявок на создание особых экономических зон технико-внедренческого типа и особых экономических зон промышленно-производственного типа.

7. Приказ Минэкономразвития РФ № 190 от 14.07.2006 г.

Приказом утверждена методика расчета арендной платы по договорам аренды государственного и/или муниципального недвижимого имущества (зданий, их частей, сооружений), находящегося на земельных участках в пределах территорий особых экономических зон технико-внедренческого и туристско-рекреационного типов, а также методика расчета арендной платы по договорам аренды земельных участков, расположенных в пределах территорий особых экономических зон с изменениями, внесенными Приказом Минэкономразвития № 147 от 29.05.2008 г.

8. Приказ Минэкономразвития РФ № 131 от 23.04.2007 г.

Этим приказом определяется порядок выдачи разрешений на строительство, а также порядок получения технических условий присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения и передачи этих условий и разрешений индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию.

9. Приказ Минэкономразвития РФ № 271 от 09.08.2007 г.

Этим приказом был определен порядок регистрации резидентов технико-внедренческой особой экономической зоны.

10. Приказ Минэкономразвития РФ № 396 от16.11.2007 г.

Этим приказом был определен порядок заключения соглашения с резидентом промышленно-производственной особой экономической зоны.

11. Приказ Минэкономразвития РФ № 403 от 19.11.2007 г.

Этим приказом было утверждено Типовое положение о территориальном органе Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами.

12. Приказ Минэкономразвития РФ № 449 от 20.12.2007 г.

Этим приказом был определен порядок заключения соглашения с резидентом туристско-рекреационной особой экономической зоны.

13. Приказ Минэкономразвития РФ № 464 от 28.12.2007 г.

Этим приказом был определен порядок приема граждан органами управления особыми экономическими зонами.

14. Приказ Минэкономразвития РФ № 175 от 02.07.2008 г.

Данным приказом утвержден порядок, с соответствии с которым проводится проверка соответствия деятельности резидента особой экономической зоны в Калининградской области условиям реализации инвестиционного проекта, содержащимся в инвестиционной декларации. Проверку осуществляет администрация особой экономической зоны в Калининградской области совместно с Федеральным агентством по управлению особыми экономическими зонами.

15. Приказ ФТС РФ № 1072 от 31.10.2006 г.

Данным приказом установлен порядок декларирования российских товаров, помещаемых под таможенный режим свободной таможенной зоны.

16. Приказ ФТС РФ № 711 от 08.06.2007 г.

Данным приказом регулируется процесс учета товаров, ввозимых, вывозимых, хранящихся, изготавливаемых, перерабатываемых, приобретаемых и реализуемых на территории особой экономической зоны.

17. Приказ Минрегионразвития РФ № 62 от 09.07.2007 г.

Данным приказом утверждены критерии отнесения проектной документации к типовой проектной документации, а также к модифицированной типовой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

18. Приказ РосОЭЗ № П/0071 от 21.05.2008 г.

Приказ предусматривает персональное закрепление сотрудников территориальных управлений РосОЭЗ за резидентами и создание Ассоциации резидентов особых экономических зон.

19. Приказ Федеральной таможенной службы от 14.07.2008 г.

Данным приказом утвержден Порядок идентификации товаров, ввозимых на территорию особой экономической зоны, Перечень сведений, указываемых в заявлении на идентификацию товаров, и форма заключения о приемлемости выбранного способа идентификации.

Особая экономическая зона, установленная Законом № 116-ФЗ, существенно отличается от уже рассмотренных нами особых зон в Магаданской и Калининградской областях.

Преимуществом Закона № 116-ФЗ, по мнению председателя экспертной комиссии по промышленно-производственным зонам при Минэкономразвития, ректора Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Владимира Мау, высказанному в интервью газете «КоммерсантЪ», является то, что:

«государство пытается и будет пытаться найти механизмы ускорения экономического развития. Как и всякое вмешательство государства, эти решения сопряжены с определенными рисками. И здесь очень важно, чтобы законодательство, устанавливающее правила игры, такие риски учитывало. На мой взгляд, нынешний закон об ОЭЗ учитывает такие риски и негативный опыт зон начала 1990-х годов. В нем исключаются индивидуальные соглашения, даются единые правила создания и функционирования зон; это закон прямого действия, не допускающий индивидуализма, никакого торга вокруг механизмов и льгот. Наконец, зоны отбираются в результате конкурса» (газета «КоммерсантЪ» от 23.05.2006 г.).

Закон № 116-ФЗ обозначает особую экономическую зону как «определяемую Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности».

Под особым режимом, как следует из Закона № 116-ФЗ, понимаются три ключевых для бизнеса направления: налоговые и таможенные льготы, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Именно сочетание этих факторов делает режим особой экономической зоны достаточно привлекательным для инвесторов, хотя роль каждого из них в отдельности не особенно велика.

Глава РосОЭЗ Михаил Мишустин в интервью «Российской газете» 29.05.2007 г. выделил в качестве основных привлекательных черт ОЭЗ не налоговые и таможенные льготы, а:

«… инженерно-транспортную инфраструктуру и облегченный режим администрирования. Инвесторы хотят четко услышать от нас, кто будет представлять государство в зоне, с кем они будут иметь дело, насколько будут просты отношения, связанные с оформлением прав собственности, получением различных разрешений на строительство, урегулированием вопросов с приглашением иностранной рабочей силы. То есть все хотят нормального отношения со стороны государства и качественного предоставления услуг, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности. Мы называем это дружественной средой общения и собираемся создать ее в ОЭЗ».

С этой точкой зрения согласны и резиденты.

«Главной целью создания ОЭЗ было и является по сей день развитие перерабатывающей промышленности в России, во-первых, чтобы избежать необходимости импортировать товары и средства производства и, во-вторых, чтобы дифференцировать российскую экономику, слишком давно связанную преимущественно с сырьевым экспортом. Таким образом, законодатели постарались ввести ряд льготных условий, состоящих, по существу, в предоставлении территорий для дислокации по низким ценам, а также инфраструктур и подключений к сетям за счет государства. Прочие налоговые льготы можно получить уже сегодня в тех многочисленных российских регионах, где применяется ФЗ в поддержку инвестиций. Фактически, кроме сказанного, наибольшей поддержкой для инвестора является участие органов управления зоной, которые конкретно помогают резидентам» (Витторио Торрембини, вице-президент Ассоциации итальянских предпринимателей в России, генеральный директор ООО «СЭСТ ЛЮВЭ», резидент ППОЭЗ в Липецкой области).

В рамках обеспечения благоприятного режима администрирования проводится и борьба с коррупцией. По мнению В. Мау,

«это проблема не полицейская или правоохранительная. Ее решение требует прежде всего глубоких институциональных изменений, т. е. трансформации правил игры, по которым живут политические и экономические агенты. И эти правила игры должны не просто запрещать коррупцию, но делать ее прежде всего невыгодной» (из интервью газете «Ведомости» от 09.07.2008 г. «Борьба с коррупцией: локальный опыт»).

Для решения этой проблемы был предпринят ряд шагов:

1) отказ от индивидуального подхода при выборе места создания ОЭЗ и замена его конкурсной процедурой, что позволило удалить местные элиты из процесса отбора;

2) расширение обязательной доли участия регионов и местных органов власти в финансировании ОЭЗ, что лишает ОЭЗ статуса очередной субсидии в регион;

3) размещение ОЭЗ в экономически развитых регионах, тем самым она не поддерживает умирающую экономику региона, а дает толчок к его развитию и превращению его в точку роста в масштабах страны;

4) умышленное снижение значимости налоговых льгот и акцент на снижение административных издержек.

Основными чертами ОЭЗ, таким образом, являются следующие:

1) территория ОЭЗ является частью территории РФ – государственной и таможенной. Следовательно, на территории ОЭЗ действует российское законодательство, в том числе таможенное, и поэтому ОЭЗ не является зоной франко, определенной Киотской конвенцией;

2) границы ОЭЗ определяются Правительством РФ в виде соответствующего постановления;

3) на территории ОЭЗ действует специальный режим предпринимательской деятельности.

Существует и требование относительно общей площади, занимаемой ОЭЗ. Например, площадь земельного участка, предоставленного для размещения портовой ОЭЗ, не может превышать 50 кв. км, а для технико-внедренческой зоны – трех кв. км.

Целью ОЭЗ, согласно Закону № 116-ФЗ, является «развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы» (ст. 3 Закона № 116-ФЗ). Учитывая опыт ОЭЗ за рубежом и в России, можно определить, что под «развитием», указанным в Законе № 116-ФЗ, подразумевался целый комплекс целей.

Экономические цели создания ОЭЗ:

• активизация и расширение внешнеэкономической деятельности в целом;

• привлечение в экономику иностранных и национальных инвестиций;

• повышение конкурентоспособности национального производства и его экономической эффективности.

Социальные цели создания ОЭЗ:

• создание новых рабочих мест, рост занятости населения;

• обучение и подготовка квалифицированных рабочих, инженерных, хозяйственных и управленческих кадров с учетом мирового опыта;

• насыщение национального рынка высококачественными товарами и услугами производственного и потребительского назначения;

• рост благосостояния и уровня жизни населения;

• ускорение развития отсталых регионов за счет концентрации в пределах зон ограниченных национальных ресурсов.

Научно-технические цели создания ОЭЗ:

• активное использование новейших зарубежных и отечественных технологий;

• ускорение внедрения результатов НИОКР;

• концентрация научно-технических кадров, в том числе зарубежных, на приоритетных направлениях развития технологий;

• использование опыта и научно-исследовательских достижений научно-технических центров и венчурных компаний;

• повышение эффективности используемых производственных мощностей, в частности конверсионных.