Текст книги "Финансы, бюджет и банки в новой России"

1.3. Необходимость перехода к единой финансово-экономической и социальной политике государства

При реализации возможностей финансовой системы для социально-экономического развития страны крайне важно осуществлять единую государственную социально-экономическую политику на основе единого финансово-кредитного, в том числе инвестиционного, плана и его важнейшей составной части – государственного бюджета. В настоящее время, как было показано в предыдущем разделе, у нас отсутствует единая государственная социально-экономическая политика. По этой причине стали возможны разрозненная деятельность и одновременное существенное сокращение государственного бюджета, инвестиционного кредита госбанков и инвестиций крупных корпораций, контролируемых государством. Совместными усилиями они стихийно ввергли страну в стагнацию, усугубили рецессию, сделали крайне трудным возобновление социально-экономического роста страны.

Предприятия и организации, контролируемые государством, производят до 70 % валового внутреннего продукта страны. При этом 37 % ВВП производят бюджетные организации – федеральные, региональные, местные – и организации государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального, страхования здравоохранения). В 2015 г. на указанную сферу расширенного консолидированного бюджета пришлось более 30 трлн руб. из 80 трлн руб. всего ВВП.

Треть ВВП создается предприятиями и организациями внебюджетной сферы, контролируемыми государством. Это, прежде всего, крупнейшие корпорации – «Газпром», «Роснефть», РЖД, «Росатом», «Ростехнологии». Кроме того, государству подконтрольны тысячи и тысячи других объединений, предприятий и организаций, не только федерального, но регионального и местного подчинения. В эту группу входят также крупнейшие банки страны – Сбербанк, ВТБ, ВТБ 24, Россельхозбанк и контролируемый государством Газпромбанк.

Предприятия и организации с превалирующей государственной собственностью могли бы быть охвачены единым государственным планом и иметь единые цели, единые ключевые задачи, единый план действий, нацеленный на выполнение этих задач. Разработкой такого единого плана в составе правительства могло бы заняться Минэкономразвития. Вместе с Центральным банком и Минфином можно было бы разработать единую финансово-кредитную программу госсектора, привязанную к выполнению ключевых показателей этого единого государственного плана. Важнейшей составной частью финансово-кредитной программы должен стать государственный бюджет в составе федерального бюджета, обязательно с результирующими показателями по каждой статье расходования средств, обобщенный региональный бюджет (вкупе с местными бюджетами), также четко нацеленный на достижение общих результирующих показателей, которые будут складываться из соответствующих показателей каждого региона. Эту работу Министерство финансов должно осуществлять совместно с Минэкономразвития. Из министерства федерального бюджета оно должно стать министерством государственного бюджета и отвечать за достижения ключевых показателей как части единого государственного плана.

Если бы такой единый государственный план, единая финансово-кредитная программа, включающая инвестиционную программу, и единый госбюджет в России существовали, скажем, в последние 7 лет, никакой стагнации и рецессии у нас сегодня бы не было. Неизбежное сокращение прироста валового внутреннего продукта в 2012 и 2013 гг. из-за снижения инвестиций в основные фонды в кризисный период 2008–2009 гг. могло бы быть легко перекрыто дополнительными кредитными ресурсами государственных банков и повышенными инвестиционными планами госкорпораций. Никто бы не допустил 30-процентного сокращения госинвестиций, никем не предусмотренного, не одобренного, возникшего стихийно из-за разрозненных действий корпораций, контролируемых государством. Не снизилась бы и активность фактически предоставленных самим себе госбанков, которые столь резко уменьшили инвестиции.

Государственный план вначале должен быть среднесрочным – трехлетним, составленным на период до 2020 г., с прогнозными показателями до 2025 г. При этом ежегодно его нужно корректировать с учетом итогов выполнения, эффективности распределения средств, их использования и т. д. Затем в 2019–2020 гг. мог бы быть составлен полноценный пятилетний план на 2021–2025 гг.

С помощью «невидимой» руки рынка обеспечить ускоренное социально-экономическое развитие страны, в котором мы нуждаемся, вряд ли возможно в обозримое время. Отдельные развитые капиталистические страны достигли весомых результатов благодаря пятилетним планам. Особенно это касается тех стран, где государство и государственная собственность играют особую роль. я имею в виду Японию, с одной стороны, и Францию – с другой. Пятилетние планы обеспечили существенный подъем этих стран при весомом улучшении условий жизни и рекордном долголетии, более значительном, чем в других развитых странах, при намного меньших затратах ресурсов на развитие, чем в США, Германии или Англии. В Японии ожидаемая продолжительность жизни перевалила за 84 года, а во Франции – стране с самым высоким качеством здравоохранения и, по данным ВОЗ, лучшей в плане здоровья населения, – этот показатель превысил 83 года. США отстает от этих стран по ожидаемой продолжительности жизни на 4–5 лет, а по сути – на целое десятилетие, за которое можно добиться такого результата. Смертность от сердечно-сосудистых заболеваний во Франции ниже, чем в Германии, в два раза. Разве это не весомый показатель успешности плановой деятельности?

Или взять Китай – страну с огромным населением, которое надо накормить, напоить, обеспечить достойную жизнь. И Китаю это удается благодаря впечатляющему высокому экономическому росту и пятилетним планам. Можно сколько угодно говорить о проблемах Китая, о рисках его развития, которые не идут ни в какое сравнение с рисками развития России и многих других стран. Вдоль российско-китайской границы, по обе стороны от Транссиба, проживают в России 4 млн человек, а в Китае – почти 100 млн человек. Местные российские регионы не могут полностью обеспечить свое население продуктами питания и вынуждены их ввозить из других регионов и из-за границы, в том числе из Китая. С другой стороны границы живет на порядок больше жителей, но они обеспечены продовольствием и продолжительность их жизни на 5 лет больше, чем на аналогичной по размерам территории России.

Роль государства в любой стране огромна, основополагающа. В США, где, казалось бы, почти нет госсобственности в производстве товаров и услуг, кроме образования, медицины и еще нескольких отраслей, существует развитая система госзакупок, которая позволяет государству регулировать значительную часть экономики. Бюджет США огромен, колоссальную роль играет система налогов, стимулов, использование бюджетных средств на разные цели, в том числе на инновационное развитие. Система законодательства делает крайне выгодным всеобщее распространение малого бизнеса, создает благоприятные условия для меценатства, благотворительности, социальной деятельности. Законодательство позволяет самоуправляемым организациям, например врачебным, определять основные параметры развития здравоохранения, отбирать наиболее способных людей для осуществления врачебной деятельности, уровень которой крайне высок. А законодательная поддержка гражданского общества, местное самоуправление, роль родителей в школьном образовании и многое-многое другое, что определяет жизнь людей, – все это закрепляется, развивается. Неслучайно именно в США в наибольшей мере сосредоточена инновационная деятельность, самый высокий уровень университетского образования и научных достижений.

У нас же, как мы видим, роль государства совсем иная, и это несмотря на то, что в России неизмеримо большая доля ресурсов, чем в развитых странах, и выше доля госсобственности в стране. Необходимо повысить эффективность и производительность, провести технологическое обновление. Это станет источником подъема благосостояния страны, – благосостояния не как благоденствия, а как результата более эффективного и высокооплачиваемого труда. То есть не за счет повышения цен на нефть и использования природной ренты, как было до сих пор, а за счет реальных внутренних источников развития, коренящихся в банковской системе, в деятельности предприятий и организаций, в работе трудящихся. Все это предстоит организовать государству. Другого пути у нашей страны, увы, нет.

Глава 2. Особенности финансовой системы России

2.1. Особенности финансовой системы России: неразвитость и слабость, огосударствление, олигархический уклон и фискальность

Финансовая система страны включает в себя государственные финансы, главными из которых являются бюджет и внебюджетные государственные фонды, финансы банков, финансы коммерческих предприятий и организаций, финансы некоммерческих предприятий и организаций, финансы населения и, наконец, финансы, связанные с международными отношениями. Эти направления финансовой системы находятся во взаимосвязи и переплетаются друг с другом благодаря циркуляции денег и ценных бумаг.

Главный элемент финансовой системы страны – финансовый рынок со всеми его институтами. Финансовая система каждой страны отлична от другой и обладает специфическими особенностями. Попытаемся систематизировать такие особенности для финансовой системы России.

Финансовая система России, как рыночной страны, не завершена по той простой причине, что Россия еще полностью не перешла к рынку, у нее отсутствует развитый цивилизованный рынок. Поэтому финансовая система недоразвита в сравнении с финансовыми системами других рыночных стран, не только передовых, но и многих развивающихся стран. Будучи незавершенной и неразвитой, финансовая система является попросту слабой, отстающей от уровня экономического развития страны. Рассмотрим более подробно эту существенную отличительную особенность финансовой системы России, как страны с переходной смешанной экономикой.

Россия находится пока на полпути к развитому современному рынку. У нас в основном сформировался рынок товаров и услуг. Значительная часть цен на этом рынке фактически носит государственный характер и устанавливается не на рынке, а согласно директивам государственных управляющих организаций. Речь идет о ценах на природный газ, электроэнергию, жилищно-коммунальные услуги, о железнодорожных тарифах, стоимости авиабилетов монополиста воздушных перевозок – «Аэрофлота», о тарифах госорганизаций типа Ростелеком. Этот рынок недостаточно интегрирован и не имеет развитой конкурентной среды в регионах, тем более он не может конкурировать с ценами мирового рынка, где тоже существуют многочисленные барьеры.

Хуже обстоит дело с рынком жилья и другой недвижимостью, объекты которой стоят на земле. В России не завершена рыночная оценка земли и вовлечение земли в рыночный оборот. Подавляющая часть земельных участков не имеет даже кадастровой оценки. Земля не обладает правом залога и т. п.

Единый рынок рабочей силы в России тоже пока не создан из-за многочисленных сложностей, прежде всего связанных с решением жилищной проблемы, препятствующей перемещению работающих в регионы. Следствием этого является огромная разница в уровне заработной платы одних и тех же специалистов по стране.

Рынок финансовых услуг развит в части предоставления краткосрочных заемных средств по крайне высоким ссудным ставкам.

Рынок капитала в широком смысле слова практически отсутствует. Инвестиции на рынке малодоступны из-за дефицита средств («длинных» денег) и непомерно высокой процентной ставки, которая существенно превосходит рентабельность промышленности и других отраслей народного хозяйства.

Также недостаточно развитым является фондовый рынок, где не осуществляется нормальный перелив капитала.

Самое же главное заключается в том, что в России важные сектора рынка фактически являются либо монополизированными, крупнейшими государственными или олигархическими структурами. Речь идет о рынке природного газа, в том числе продажи газа за рубеж, который монополизировал «Газпром». Сильно монополизирован и рынок электроэнергии и тепла, рынок железнодорожных перевозок, услуг ЖКХ и др. Поэтому в России, вопреки рыночным законам и традициям, в периоды стагнации, рецессии, кризиса внутренние цены не снижаются, а растут, причем быстрее, чем во внекризисное время. Так было в кризис 1998–1999, 2008–2009 гг., в стагнацию и рецессию 2013–2016 гг.

Монополизирован и рынок банковских услуг, поскольку государственные банки охватывают почти 60 % банковских активов, из них на долю Сбербанка приходится 27 %, а на долю ВТБ (с ВТБ 24) – 22 %. К ним примыкает полугосударственный Газпромбанк – более 6 % банковских активов.

Говоря о недоразвитости российских финансов, мы опираемся на международные рейтинги. По уровню экономического развития (ВВП на душу населения по паритету покупательной способности в долларах) из 150 стран мира Россия занимает 43-е место, а по развитию финансового рынка – 95-е место среди 140 стран. По монетизации экономики (объем денежной массы М-2 в процентах к ВВП) Россия занимает одно из последних мест в мире, уступая в 2–4 раза большинству стран мира. Если по уровню экономического развития и реальным доходам Россия превышает большинство развивающихся стран, например Индию, Китай, Бразилию, Мексику, Чили, Индонезию, то почти по всем финансовым характеристикам она уступает этим странам, в том числе по уровню монетизации экономики, удельному весу активов и кредитов банка по отношению к ВВП, особенно по уровню пенсионных накоплений, фонда страхования, паевых фондов, капитализации рынка акций и др.

Возьмем показатели кредитования реального сектора (в процентах к ВВП): Россия – 40,1 %, Индия – 51,1 %, ЮАР – 67,2 %, Бразилия – 69,1 %, Чили – 79,4 %, Малайзия – 124,6 %.

Доля ПИФов (в процентах к ВВП): Россия – 0,2 %, Китай – 6,8 %, Чили – 17,1 %, ЮАР – 34,2 %, Бразилия – 42,2 %.

Размер премии по страхованию жизни (в процентах к ВВП): Россия – 0,2 %, Мексика – 1,0 %, Китай – 1,7 %, Бразилия – 2,1 %, Чили – 2,5 %, Малайзия – 3,1 %, ЮАР – 11,4 %.

Доля пенсионных сбережений (в процентах к ВВП): Чили – 68,3 %, Мексика – 13,9 %, Бразилия – 12,1 %, Россия – 6,2 %.

Объем вкладов населения (в процентах к ВВП): Россия – 21,2 %, Мексика – 27,5 %, Индонезия – 39,6 %, ЮАР – 35,9 %, Чили – 47,6 %.

Капитализация рынка акций (в процентах к ВВП): Россия – 37 %, Индонезия – 47 %, Китай – 48 %, Индия – 75 %, Чили – 91 %, Малайзия – 138 %.

Я мог бы привести еще с десяток подобных данных, но пока ограничусь этими, взятыми из отчетов Центрального Банка России, для представления всей глубины нашего отставания в финансовой сфере.

Слабость финансового рынка, недостаточная конкурентоспособность, глубокое отставание рынка капитала и рынков фондов «длинных» денег – источника инвестиций – говорит о том, что у нас фактически не работает рыночный механизм экономического роста, который должен толкать экономику вперед. А как ее можно толкать, если нет рынка капитала, если «длинных» денег внутри страны не хватает для инвестиций и мы должны искать инвестиционные деньги на Западе? Даже в самые благоприятные моменты мы имеем сниженную норму инвестиций в ВВП среди развитых стран мира, не обеспечивающую экономического роста. Доля инвестиций в основные фонды в валовом внутреннем продукте России обычно составляла 20–21 %, на уровне развитых стран. Но у других стран нет таких «черных дыр», как в России, требующих огромных дополнительных инвестиций из-за устарелости основных фондов, неразвитости высокотехнологических отраслей, низкой доли в ВВП сферы экономики знаний (всего 15 % в сравнении с 30 % в Западной Европе и 40 % в США), отсутствия в России автострад, скоростных железных дорог, которые мы даже не начали еще строить, отставания в жилищном строительстве (в России на душу населения приходится 15 кв. м комфортного жилья против 30–40 кв. м в Европе). Кроме того, Россия в 1,5–2 раза отстает от развитых стран по уровню экономического развития и еще больше – по социальному развитию.

Развивающиеся страны во главе с Китаем и Индией, темпы экономического роста которых втрое выше развитых стран и тем более России, имеют норму инвестиций в ВВП 30–35 %, в 1,5 раза выше, чем в России.

При существующей норме инвестиций развитые страны в среднем увеличивают ВВП на 1,5–2 % в год, а нам инвестиции за счет внутренних источников могут позволить развиваться на 1 % в год в лучшем случае. А надо на 5–6 %, поскольку мы отстаем от развитых стран не только по уровню экономического развития, но гораздо больше по основным социальным показателям, главным из которых является продолжительность жизни. В России сегодня продолжительность жизни около 72 лет. Такой показатель был в развитых странах в начале 1970-х гг., т. е. отставание составляет более 40 лет. Сегодня в ведущих развитых странах Европы (Германии, Великобритании, Франции, Италии, Испании) превышен 81-летний порог средней ожидаемой продолжительности жизни.

Чтобы решить неотложные и жизненно важные социальные задачи, нужно перейти к совершенно другой политике – к политике финансового форсажа[1]1
  Этот термин я заимствовал у выдающегося ученого-финансиста Я. М. Миркина, под редакцией которого написана книга «Финансы для модернизации экономики: мировой опыт», где подробно на примере других стран рассматривается опыт финансового форсажа в социально-экономическом подъеме ряда стран. Эта книга произвела на меня столь глубокое впечатление, что я решился написать специальную статью в журнал «Деньги и кредит» (№ 8, 2015) в виде размышления по поводу вышедшей книги.


[Закрыть].

Финансовая система развивается, увеличивается монетизация экономики, а доля банковских активов недавно превысила 100 % ВВП. Однако это движение идет очень медленно и порой сопровождается шагами назад, как, например, снижение нормы инвестиций ВВП с 20–21 % до 17 % в 2016 г., или, например, сокращение фондового рынка после кризиса 2008 г., уменьшение паевых фондов, задержка в развитии и использование средств накопительных пенсионных фондов, отобранных у населения. Общая сумма активов наших банков, превысив ВВП в 2015 г. и достигнув 83 трлн руб. в рецессию 2016 г., тоже временно откатилась назад, сократившись до 77 трлн руб.

Незавершенность, неразвитость, отставание финансов в целом и финансового рынка в частности, во многом объясняется тенденцией к огосударствлению экономики, в том числе в финансовой сфере. Как уже говорилось, сегодня около 70 % всего ВВП производится на предприятиях и организациях, подконтрольных государству. На долю частной собственности выпало производство только 30 % ВВП страны, ее меньшей части. Поэтому глубина конкурентоспособности российского рынка при таком огосударствлении экономики, естественно, наталкивается на непреодолимые препятствия.

Государственный сектор экономики концентрирует преимущественно текущие финансы, состоящие из так называемых «коротких» денег. Значительную часть ВВП, которую создают бюджетные предприятия и организации (вместе с внебюджетными госфондами), сосредоточивают у себя лишь 16 % инвестиций страны, а не 37 %, как их доля в ВВП, что, казалось бы, должно следовать из-за распространенности бюджетной сферы.

Огромные суммы «коротких» денег сконцентрированы также в государственных и окологосударственных банках. Их активы – более 48 трлн руб. (58 % всех банковских активов вместе с Газпромбанком). Однако при столь огромной сумме банковских активов отечественные банки выделяют на инвестиции в основные фонды только 8 % от всех инвестиций в виде инвестиционных кредитов. Вместе с бюджетными инвестициями это составляет всего 24 % всех инвестиций.

Основные инвестиции, контролируемые государством на базе госсобственности, идут по линии внебюджетных предприятий и организаций, и прежде всего крупных государственных корпораций. Сегодня в пяти крупнейших госкорпорациях («Газпром», «Роснефть», РЖД, «Росатом», «Ростехнологии») сосредоточено примерно 2,7 трлн руб. инвестиций. Во всех других госорганизациях вряд ли наберется больше 1 трлн. Так что в этом секторе может быть максимум 4 трлн руб. в добавление к 3,2 трлн руб. инвестиций в госбюджете и госбанках. Итого по линии госсобственности мы имеем не более 7 трлн руб. инвестиций из 14,6 трлн их общей суммы в 2015 г.

На государственные и окологосударственные структуры, производящие 70 % ВВП, падает менее 45 % всех инвестиций, а на частный сектор, где производится только 30 % ВВП, – более 55 % инвестиций. И хотя частный сектор занимает подчиненное положение по отношению к государственному, главным источником экономического роста, каким выступают инвестиции, является именно он.

При этом (а лучше сказать, благодаря этому) частный сектор развивается быстрее государственного. В условиях, когда нет притока валюты извне в связи со снижением цен на нефть и наличием финансовых санкций, госсектор утратил первенство в инвестициях и потерял роль двигателя экономики, которую он играл в период десятилетнего подъема 1999–2008 гг. Две трети всей поступающей по экспорту валюты отходило государству в виде налогов и сборов, особенно с нефтяной промышленности. В связи с повышением экспортной цены на нефть с 12 долл. за баррель в 1998 г. до 95 долл. в 2008 г. экспортная выручка в России составила более 2 трлн долл., из которых 1,5 трлн было «подарком» мирового рынка в связи с повышением экспортных цен, и более 1 трлн долл. этих средств получило государство.

Тогда госсектор, с учетом внешних вложений, играл главенствующую роль в экономическом развитии, а в послекризисном периоде, особенно при снижении цен на нефть и газ, главенствующую роль стал играть частный сектор.

Нет сомнений в том, что в случае приватизации части госимущества оно будет использоваться более эффективно с точки зрения социально-экономического развития страны. Частная собственность даст больший эффект, больший вклад в социально-экономическое развитие, чем госсектор.

Огосударствление части финансовой системы при современных методах и структуре управления является неэффективным по той причине, что в стране отсутствует единый государственный план, а в его рамках – единый финансовый план для всей государственной собственности. Главный рычаг воздействия государства на общество – это федеральный бюджет, доля которого в ВВП всего 16 %. Вместе с региональными и местными бюджетами, а также внебюджетными фондами расширенный консолидированный бюджет составляет, как уже говорилось, около 37 % ВВП. Но бюджеты регионов не рассматриваются с единой точки зрения какой-либо организацией – Минфином или Минэкономразвития. Каждый регион сам составляет бюджет, и поэтому даже единого консолидированного бюджета, как документа, преследующего единые цели, практически не существует. Каждый регион в своем бюджете предусматривает свои цели, не обязательно коррелирующие с общегосударственными интересами.

Но если хоть какая-то связь между центром и регионом по бюджетному планированию существует (ибо федеральный бюджет, как известно, часть своих средств использует для трансферов в регионы, где осуществляются различные госпрограммы федерального уровня), то другие части государственных финансов (финансы госкорпораций, государственных банков, предприятий и внебюджетных предприятий) никак не скоординированы между собой и действуют во многом разрозненно, отнюдь не преследуя выполнение тех или иных госбюджетных задач.

При этом надо отдать себе отчет о масштабах проблем. Активы Сбербанка составляют более 22 трлн руб., а активы ВТБ (вместе с ВТБ 24) – более 18 трлн руб. И то и другое значительно превышает доходы и расходы федерального бюджета, которые составляют около 13 трлн руб. (данные 2015 г.). Понятно, какой мощью обладало бы государство, если бы сумело соединить для выполнения единых целей колоссальные средства госбанков с меньшими, госбюджетными средствами федерального уровня.

Я не говорю о возможностях государственно-частного партнерства, когда, например, 1 руб. федеральных ресурсов на Дальнем Востоке привлекает до 9 руб. частных средств, что многократно умножает эффективность выполнения государственных задач по программе развития Дальнего Востока.

В отрыве от общегосударственных задач ведется деятельность специализированных корпораций и внебюджетных государственных предприятий, каждое из которых само по себе развивается вне какого-либо государственного плана. Такая разрозненная финансово-экономическая деятельность не дает благоприятных результатов. Нет единой государственной политики, единых государственных целей, единого государственного плана хотя бы для гособъектов, единого финансового плана, нацеленного на получение общенародных результатов. Ничего этого нет. С общегосударственных позиций есть федеральный бюджет и есть разрозненные региональные бюджеты. И это все.

Федеральный бюджет содержит статьи расхода финансовых средств по направлениям. Например, по статье «Образование» в бюджете выделены средства для школ, высших учебных заведений и т. д., никаких целевых показателей при этом нет. Так же, как нет целевых показателей при выделении средств на здравоохранение. Например, там нет показателя по снижению смертности, особенно детской смертности или смертности в трудоспособном возрасте, которая в России катастрофически высока (втрое выше, чем в развитых странах в расчете на 100 тыс. населения). Там не отражено, насколько мы собираемся увеличить продолжительность жизни или сократить смертность от сердечно-сосудистых патологий.

Бесцелевой характер бюджета – коренной недостаток, основа его неэффективности. Не могут быть эффективными затраты, которые выделяются не под конкретную цель и за которые никто никогда не отчитывается с позиции цели. Минфин, подводя итоги бюджета, докладывает о том, сколько денег было выделено и сколько израсходовано. А зачем израсходовано? Чего добились этими расходами? Может, меньшими расходами добились бы больших результатов или, наоборот, истратили больше, а результаты получили хуже?

Если критически посмотреть на затраты бюджета и полученные результаты, то можно только развести руками по поводу эффективности этой деятельности. Например, с 2000 по 2005 г. расходы на здравоохранение по линии бюджета увеличились в 5,9 раза, или в реальном выражении в 2,4 раза. Казалось бы, можно было ожидать снижения смертности и увеличения продолжительности жизни. Но результат обратный: смертность увеличилась, продолжительность жизни сократилась. Спрашивается: куда ушли огромные средства? Чего удалось добиться? Какие результаты получены, если ключевые показатели жизни людей только ухудшились? Почему так произошло? Налицо бесцелевое расходование средств, и Минфин здесь как бы ни при чем, потому что он целевых показателей не знает, ими не занимается и выделяет деньги по опыту прошлого года, по запросу, возможно, еще по каким-то соображениям, только не под результат.

После 2005 г. были приняты две программы: Демографическая программа (был Указ Президента по этой программе с конкретными целевыми показателями) и весьма конкретная Национальная программа здравоохранения (в которой ставка была сделана на создание десятка крупных высокотехнологичных центров в области кардиологии, онкологии, травматологии и перинатологии и оснащение ведущих клиник и медицинских центров страны высокотехнологичной техникой). За 2006–2013 гг. расходы в области медицины выросли в 2,9 раза по номиналу, или менее чем в 2 раза в реальном выражении, т. е. намного меньше, чем за 2001–2005 гг., на которые мы ссылались. Но поскольку эти деньги были израсходованы целевым образом, удалось сделать огромный рывок: смертность населения уменьшилась с 16,1 до 13,0 на 1000 человек населения, продолжительность жизни увеличилась с 65 лет до 70,7 года. Однако это связано не с федеральным бюджетом, а с переходом к целевому планированию благодаря появлению реальных программ, обеспеченных деньгами, пусть и относительно небольшими. Деньги, которые пошли на эти программы, составили меньше 20 % всех средств, которые бюджет выделил на здравоохранение. Какую пользу принесли остальные 80 % средств – остается только гадать, поскольку не было никакой целевой направленности, средства просто выделялись на содержание больниц и поликлиник.

Отсутствие целевой направленности бюджетных денег оборачивается кощунственными случаями, о которых время от времени извещает Счетная палата. Например, было выявлено, что государственный бюджет широко использует авансовое финансирование регионов и отраслевых министерств под отдельные проекты по направлениям, причем эти авансы составляют значительную часть общей суммы средств, которые надо выделить для решения той или иной задачи. Деньги выделяются безвозмездно, их возврат в бюджет не предусмотрен, реальных расчетов для их эффективного использования нет. Никаких бизнес-планов, что будет сделано за эти деньги, в какие сроки, что будет введено, какие санкции последуют, если не будет введено. Ничего этого нет. Деньги выдаются в виде аванса в расчете, что люди будут их эффективно использовать. Но бесконтрольные деньги эффективно подчас не используются.

Самые неэффективные деньги в государстве – это бюджетные деньги. Они не имеют расчетов окупаемости, эффективности, безвозвратны, плохо контролируемы. Они – основа неэффективного использования средств не по назначению, в том числе хищений и коррупции. Но самое главное даже не в криминале. Большая часть денег просто пропадает из-за неэффективного их использования, они не обязательно присваиваются кем-то, просто направляются не на то, что надо.

Отсюда вывод. Нужно обязательно перейти к разработке государственного плана с единым государственным финансовым планом, привязанным к результату. Деньги надо выдавать в виде инвестиционного кредита под конкретный план создания предприятия или организации, с подсчетом пользы от них. Только в рамках единого государственного плана, единого финансового плана для всех направлений использования госсобственности, нужно разрабатывать федеральный бюджет, причем не Минфину, а Минэкономразвития вместе со всеми другими министерствами, включая и Минфин, с обязательной привязкой к результатам по каждой статье расходования. И отчет о бюджете должен содержать результаты, а не только суммы израсходованных средств.

Отсутствие результатов при бюджетном планировании и при бюджетном исполнении невольно делает нашу финансовую политику, в первую очередь бюджетную политику, фискальной. Если бы были результаты, то невольно возникали бы вопросы: как с меньшими средствами добиться больших результатов? Что даст привлечение дополнительных средств? Может быть, можно осуществить прорыв, резко улучшить результаты, если немного добавить средств. Если же результатов нет, то все бюджетное планирование сводится к экономии. Главные вопросы: где взять деньги? У кого бы их отнять? Как прибавить какой-то налог или сбор? Поэтому министр финансов выступает в несвойственной ему роли. Он говорит не о финансах, не о результатах, которые достигаются за счет этих денег, а о том, как увеличить пенсионный возраст. Недавно он сказал о том, что пора вместо 13-процентного брать 20-процентный подоходный налог и ввести прогрессивный налог. Раньше он ратовал за то, чтобы отменить материнский капитал. Его усилия не остались тщетными: он добился, чтобы сняли индексацию с работающих пенсионеров. За 2015–2016 гг. реальные пенсии работающих снизились на 25 %, а значит, на 10–15 % упали их реальные доходы, особенно если учесть обесценение их зарплаты из-за 15-процентного роста цен в 2015 г. и 7-процентного – в 2016 г.