Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 27. Предписание Счетной палаты

1. При выявлении в ходе контрольных мероприятий нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности объектов аудита (контроля), наносящих ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях невыполнения представлений Счетной палаты, несоблюдения сроков их рассмотрения, создания препятствий для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата имеет право направлять должностным лицам объектов аудита (контроля) обязательные для исполнения предписания.

2. Предписания Счетной палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства Российской Федерации, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.

3. Предписание Счетной палаты должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания.

4. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля).

5. Отменить предписание или внести в него изменения может Коллегия Счетной палаты. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

1—3. Комментируемая статья предусматривает и регламентирует процедуру направления Счетной палатой предписания. Ранее в рамках данного регулирования статья 24 Закона 1995 г. о Счетной палате предусматривала следующее:

при выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания (ч. 1);

предписания Счетной палаты подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты (ч. 2);

предписания Счетной палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства РФ, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты (ч. 3);

при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций (ч. 4);

отменить предписание или внести в него изменения может Коллегия Счетной палаты (ч. 5);

предписание может быть обжаловано в судебном порядке (ч. 6). Соответственно, в отличие от приведенных положений: в частях 1 и 3 комментируемой статьи использована уточненная терминология, в т. ч. по-новому изложен перечень субъектов, кому могут быть адресованы предписания;

данная статья не воспроизводит положения о том, что предписание Счетной палаты может быть подписано Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты без принятия предписания Коллегией Счетной палаты;

в части 3 данной статьи установлены требования к содержанию предписания Счетной палаты.

Положения комментируемой статьи воспроизведены и детализированы в ст. 35 Регламента Счетной палаты (2013 г.), предусматривающей следующее в отношении подготовки, принятия и направления предписаний Счетной палаты:

при выявлении в ходе контрольных мероприятий нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности объектов аудита (контроля), наносящих ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях невыполнения представлений Счетной палаты, несоблюдения сроков их рассмотрения, создания препятствий для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата имеет право направлять должностным лицам объектов аудита (контроля) обязательные для исполнения предписания. Предписание Счетной палаты – документ, содержащий требования об устранении выявленных нарушений, выполнении представлений Счетной палаты, устранении препятствий для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, обязательные для исполнения (п. 1);

предписания Счетной палаты членам Правительства РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты (п. 21);

в предписании Счетной палаты отражаются: нарушения, выявленные в результате проведения контрольного и экспертно-аналитического мероприятия и касающиеся компетенции должностного лица, организации или органа власти, которому направляется предписание; требования по устранению выявленных нарушений, взысканию средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению, и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях; сроки исполнения предписания.

предписания Счетной палаты по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий должны быть направлены в течение не более 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии Счетной палаты, если иное не будет установлено Коллегией Счетной палаты (п. 4).

Статья 38 Регламента Счетной палаты (2013 г.) регламентирует организацию контроля за исполнением предписаний Счетной палаты (как и рассмотрением представлений Счетной палаты). О данной регламентации см. коммент. к ст. 26 Закона.

4. В части 4 комментируемой статьи, воспроизводящей изложенную выше часть 4 ст. 24 Закона 1995 г. о Счетной палате, предусмотрена возможность принятия Коллегией Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты решения о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля).

Данное положение детализировано в статьях 40 «Подготовка и принятие решения об обращении в Государственную Думу о даче согласия на приостановление финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля)», 41 «Подготовка и принятие решения о приостановлении финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля) при наличии согласия Государственной Думы» и 42 «Рассмотрение вопроса о прекращении приостановления финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля)» Регламента Счетной палаты (2013 г.). Названными статьями предусмотрено, в частности, следующее:

в случае неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетной палаты член Коллегии вносит на ее рассмотрение письменное мотивированное предложение об обращении в Государственную Думу о даче согласия на приостановление всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля), а также проект соответствующего обращения (п. 1 ст. 40);

обращение подписывается Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты на основании решения Коллегии Счетной палаты и направляется Председателю Государственной Думы (п. 2 ст. 40);

в случае принятия Коллегией Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой решения о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля) член Коллегии Счетной палаты вносит на ее рассмотрение проект соответствующего решения (п. 1 ст. 41);

решение Коллегии Счетной палаты, оформленное в виде постановления Коллегии Счетной палаты, вместе с копией решения Государственной Думы направляется руководителю объекта аудита (контроля), в Федеральное казначейство, кредитные организации, в которых имеются счета объекта аудита (контроля), а также в случае необходимости в Банк России, органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Копия постановления Коллегии Счетной палаты направляется в Государственную Думу и Совет Федерации для информации (п. 2 ст. 41);

в случае принятия Государственной Думой по обращению Счетной палаты решения об отказе приостановить все виды финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля), а также в случае нерассмотрения Государственной Думой вопроса по обращению Счетной палаты в течение срока, указанного в обращении, или по истечении месяца со дня направления в Государственную Думу (если в обращении срок не указан) член Коллегии Счетной палаты вносит на ее рассмотрение вопрос об отсутствии согласования с Государственной Думой мер по обращению Счетной палаты. В этом случае Коллегия Счетной палаты может принять решение о повторном обращении в Государственную Думу (п. 3 ст. 41);

в случае выполнения должностными лицами объектов аудита (контроля) требований, содержащихся в предписании Счетной палаты, член Коллегии Счетной палаты вносит на ее рассмотрение письменное мотивированное предложение о прекращении приостановления всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля), а также проект соответствующего решения Коллегии Счетной палаты (п. 1 ст. 42);

решение о прекращении приостановления всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля) принимается Коллегией Счетной палаты, оформляется постановлением Коллегии Счетной палаты и направляется руководителям объектов аудита (контроля), в Федеральное казначейство, в кредитные организации, в которых имеются счета объектов аудита (контроля), а также в случае необходимости в Банк России, органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Копия постановления Коллегии Счетной палаты направляется в Государственную Думу и Совет Федерации для информации (п. 2 ст. 42).

5. Часть 5 комментируемой статьи, воспроизводя изложенные выше части 5 и 6 ст. 24 Закона 1995 г. о Счетной палате, предусматривает, во-первых, возможность отмены предписания или внесения в него изменений Коллегией Счетной палаты, и, во-вторых, возможность обжалования предписания в судебном порядке.

Рассмотрение вопроса об отмене предписания Счетной палаты или о внесении в него изменений урегулировано положениями ст. 39 Регламента Счетной палаты (2013 г.), которыми установлено следующее:

в случае изменения обстоятельств или при иной необходимости отмены ранее направленного предписания Счетной палаты или внесении в него изменений член Коллегии Счетной палаты вносит на ее рассмотрение письменное мотивированное предложение об отмене предписания Счетной палаты или о внесении в него изменений, а также проект соответствующего решения Коллегии Счетной

палаты. Решение Коллегии Счетной палаты об отмене или об оставлении предписания в силе, о внесении в него изменений оформляется в виде постановления Коллегии Счетной палаты и подписывается Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты (п. 1);

в случае если судом принято решение об отмене предписания Счетной палаты, член Коллегии Счетной палаты, ответственный за контроль за исполнением данного предписания, незамедлительно рассматривает вопрос о возможности обжалования судебного решения об отмене предписания Счетной палаты и вносит предложение Председателю Счетной палаты. При этом наличие заключения Правового департамента является обязательным. Председатель Счетной палаты вносит указанный вопрос на рассмотрение Коллегии Счетной палаты. В случае если в установленные законодательством РФ сроки обжалования судебного решения проведение заседания Коллегии Счетной палаты невозможно, решение об обжаловании судебного решения может быть принято Председателем Счетной палаты, а в случае его отсутствия – заместителем Председателя Счетной палаты (п. 2);

незамедлительно после вступления в законную силу судебного решения об отмене предписания Счетной палаты аудитор Счетной палаты вносит на рассмотрение Коллегии Счетной палаты проект соответствующего решения. Председатель Счетной палаты подписывает и направляет адресату постановление Коллегии Счетной палаты об отмене предписания Счетной палаты в связи с решением суда, вступившим в законную силу (п. 3).

С учетом ч. 2 ст. 27 АПК РФ рассмотрение дел об оспаривании предписаний Счетной палаты подведомственно арбитражным судам. Согласно указанной норме арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных данным Кодексом и иными федеральными законами, с участием России, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. На то, что в данной отсылочной норме речь идет в т. ч. и о комментируемом Законе (а именно – о положении ч. 6 ст. 24 Закона 1995 г. о Счетной палате), обращалось внимание в письме ВАС России от 25 мая 2004 г. № С1-7/УП-600 «О федеральных законах, применяемых арбитражными судами в соответствии с содержащимися в АПК РФ отсылочными нормами»[63]63
  СПС.


[Закрыть].

Дела об оспаривании предписаний Счетной палаты рассматриваются арбитражными судами по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными главами 22 «Особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений» и 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц» данного Кодекса (наименование второй из глав в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ[64]64
  СЗ РФ, 2010, № 31, ст. 4197.


[Закрыть]).

Статья 28. Уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения

1. При выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений Счетная палата направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

2. Уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения направляется органу, уполномоченному в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения о применении бюджетных мер принуждения.

3. Уведомление Счетной палаты принимается Коллегией Счетной палаты и подписывается Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.

1—2. Комментируемая статья посвящена уведомлению Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения. Положения данной статьи являются нововведениями – ни в Законе 1995 г. о Счетной палате, ни в Регламенте Счетной палаты (2003 г.) о процедуре направления такого уведомления ничего не говорилось.

Как определено в и. 1 ст. 36 Регламента Счетной палаты (2013 г.), уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения – это документ, утвержденный Коллегией Счетной палаты, на основании которого финансовым органом осуществляется применение бюджетных мер принуждения. Согласно статье 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с данным Кодексом и федеральными законами.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи Счетная палата направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения при выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений. Положение и. 1 ст. 281 БК РФ (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ) содержит следующее определение понятия «нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации»: неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного данным Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства РФ, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Согласно части 2 комментируемой статьи уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения подлежит направлению Счетной палатой органу, уполномоченному в соответствии с законодательством РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения. С учетом положений ч. 1 и 2 данной статьи в и. 1 ст. 36 Регламента Счетной палаты (2013 г.) предусмотрено, что при выявлении в ходе контрольного мероприятия бюджетных нарушений, за совершение которых предусмотрено применение бюджетных мер принуждения, Счетная палата направляет финансовому органу уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

3. В части 3 комментируемой статьи в рамках регламентации подготовки и принятия Счетной палатой уведомления о применении бюджетных мер принуждения установлено, во-первых, что уведомление принимается Коллегией Счетной палаты, и, во-вторых, что уведомление подписывается Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты. Правило подписания уведомления о применении бюджетных мер принуждения продублировано в и. 2 ст. 36 Регламента Счетной палаты (2013 г.). При этом в и. 3 указанной статьи предусмотрено, что уведомление по результатам контрольного мероприятия должно быть направлено в течение 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии Счетной палаты, если иное не будет установлено Коллегией Счетной палаты.

Статья 29. Взаимодействие Счетной палаты с подразделениями внутреннего аудита в объектах внешнего государственного аудита (контроля)

1. Счетная палата вправе проводить проверки и анализ работы и отчетности подразделений внутреннего аудита в объектах внешнего государственного аудита (контроля), соблюдения требований стандартов внутреннего аудита.

2. По результатам проверок и анализа Счетная палата может направлять рекомендации по совершенствованию внутреннего аудита.

1—2. В комментируемой статье идет речь о взаимодействии Счетной палаты с подразделениями внутреннего аудита в объектах внешнего государственного аудита (контроля). Положения данной статьи, как и предыдущей статьи, являются нововведениями – ни в Законе 1995 г. о Счетной палате, ни в Регламенте Счетной палаты (2003 г.) о таком взаимодействии ничего не говорилось. Проверка и анализ эффективности внутреннего аудита, осуществляемого в объектах внешнего государственного аудита (контроля), названы в качестве одной из функций Счетной палаты в и. 18 ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона.

В рамках регламентации взаимодействия Счетной палаты с подразделениями внутреннего аудита в объектах внешнего государственного аудита (контроля) в комментируемой статье предусмотрены право Счетной палаты проводить проверки и анализ работы и отчетности подразделений внутреннего аудита в объектах внешнего государственного аудита (контроля), соблюдения требований стандартов внутреннего аудита (ч. 1), а также полномочие Счетной палаты по направлению по результатам проверок и анализа рекомендаций по совершенствованию внутреннего аудита.

Объекты внешнего государственного аудита (контроля) определены в ст. 15 комментируемого Закона. Создание подразделений внутреннего аудита предусмотрено статьей 2701 БК РФ (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ), в соответствии с которой органы исполнительной власти (органы местной администрации) вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

В рамках регламентации внутреннего контроля в ст. 19 Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»[65]65
  www.pravo.gov.ru, 2011,7 декабря.


[Закрыть]предусмотрено следующее: экономический субъект обязан организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни (ч. 1); экономический субъект, бухгалтерская (финансовая) отчетность которого подлежит обязательному аудиту, обязан организовать и осуществлять внутренний контроль ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности (за исключением случаев, когда его руководитель принял обязанность ведения бухгалтерского учета на себя) (ч. 2).