Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 24. Экспертиза и заключения Счетной палаты

1. Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения:

1) по вопросам эффективности использования бюджетных средств, федеральной собственности и иных ресурсов;

2) по вопросам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации в пределах компетенции;

3) по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов и финансово-экономическим обоснованиям к ним по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы;

4) по проектам международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;

5) по государственным программам Российской Федерации (федеральным целевым программам).

2. По другим вопросам, входящим в ее компетенцию, Счетная палата осуществляет подготовку и представление заключений или письменных ответов на основании:

1) запросов Президента Российской Федерации;

2) поручений Совета Федерации или Государственной Думы, оформленных соответствующими постановлениями;

3) запросов комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы;

4) запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; запросов Правительства Российской Федерации;

5) запросов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Решение о рассмотрении запроса и подготовке заключения принимается Коллегией Счетной палаты. В случае отказа Председатель Счетной палаты возвращает запрос с указанием причин отказа.

4. Заключения Счетной палаты не могут содержать политические оценки решений, принимаемых государственными органами по вопросам их ведения.

1. В комментируемой статье регламентирована экспертная деятельность Счетной палаты. Положения данной статьи основываются на положении и. 1 ст. 12 Лимской декларации ИНТОСАИ о том, что в важных случаях высший контрольный орган может предоставить в распоряжение парламента и администрации свои профессиональные знания и опыт в форме экспертного заключения, включая замечания по проектам законов и других постановлений, относящихся к финансовым вопросам. Там же предусмотрено, что административное руководство должно нести полную ответственность за принятие или отклонение такого экспертного заключения; более того, эта дополнительная задача высшего контрольного органа не может предполагать получения от него дальнейших выводов и не может влиять на эффективность проверки.

Положением ч. 1 комментируемой статьи определен перечень проектов нормативных правовых актов и проблем, по которым Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения. Ранее подобный, но отличающийся в деталях перечень содержался вч. 1 ст. 20 Закона 1995 г. о Счетной палате. Так, предусматривалось, что Счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по:

проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размерам государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета;

проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в России;

проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы;

проектам международных договоров РФ, влекущих правовые последствия для федерального бюджета;

проектам программ, на финансирование которых используются средства федерального бюджета.

Положения ч. 1 комментируемой статьи детализированы в положениях и. 2, 3,11 и 16, которыми соответственно установлено, что в рамках выполнения своих задач Счетная палата осуществляет следующие функции:

экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, проверка и анализ обоснованности их показателей, подготовка и представление палатам Федерального Собрания РФ заключений на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ (п. 2);

экспертиза проектов федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ (п. 3);

экспертиза проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств России, а также государственных программ России (п. 11);

экспертиза международных договоров РФ, документов стратегического планирования России, в том числе государственных программ России, межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия, и иных документов, затрагивающих вопросы формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, а также проблемы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в России в пределах компетенции Счетной палаты (п. 16).

2—3. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает подготовку и дачу Счетной палатой заключений или письменных ответов и по иным вопросам, входящим в ее компетенцию, нежели перечисленным в положениях ч. 1 данной статьи. При этом установлено, что Счетная палата осуществляет подготовку и представление таких документов на основании запросов (поручений) Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ.

В части 3 комментируемой статьи установлено, что решение о рассмотрении запроса и подготовке заключения или об отказе в этом принимается Коллегией Счетной палаты. В случае отказа Коллегией Счетной палаты в рассмотрении запроса и подготовке заключения согласно данной части Председатель Счетной палаты возвращает запрос с указанием причин отказа.

Соответственно, в приведенных положениях почти в точности воспроизведены положения ч. 2 и 3 ст. 20 Закона 1995 г. о Счетной палате. Процедура дачи Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палате поручений подготовить заключение по поставленным вопросам близка к предусмотренной в ст. 13 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (здесь и далее в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ) процедуре направления палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов, а процедура запросов комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, а также запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы о подготовке Счетной палатой заключений по поставленным вопросам близка предусмотренная статьей 14 названного Закона процедура запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатский запрос). Однако порядок исполнения парламентского запроса и порядок исполнения депутатского запроса существенно отличаются от процедуры исполнения Счетной палатой поручений и запросов подготовить заключение.

В отношении же остальных перечисленных в ч. 2 комментируемой статьи субъектов следует отметить, что ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», определяющий законодательную основу деятельности Правительства РФ, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий законодательную основу деятельности органов государственной власти субъектов РФ, направление запросов соответственно Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ для дачи Счетной палатой заключений или письменных ответов не предусматривают. В нормативных правовых актах, составляющих правовую основу деятельности Президента РФ, о направлении запросов Президента РФ для дачи Счетной палатой заключений или письменных ответов также ничего не говорится.

4. В части 4 комментируемой статьи установлен запрет на указание в заключениях Счетной палаты политических оценок решений, принимаемых государственными органами по вопросам их ведения. Ранее данный запрет содержался в ч. 4 ст. 20 Закона 1995 г. о Счетной палате, но в нем говорилось о решениях, принимаемых органами представительной и исполнительной власти России по вопросам ее ведения.

Данный запрет основывается на положении ст. 9 Лимской декларации ИНТОСАИ, согласно которому правительство целиком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое экспертное мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и выполнимого заключения.

Статья 25. Предоставление информации по запросам Счетной палаты

1. Все объекты аудита (контроля), их должностные лица обязаны предоставлять в установленном порядке информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, выполнения задач и функций Счетной палаты.

2. Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов) Счетной палате (ее должностному лицу), необходимой для осуществления ее деятельности, а также предоставление заведомо ложной информации, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию, влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

1. Комментируемая статья регламентирует предоставление информации по запросам Счетной палаты. Положения данной статьи основываются на положении и. 1 ст. 10 Лимской декларации ИНТОСАИ, согласно которому высший контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами и должен обладать правом запрашивать устно или письменно у проверяемой организации любую информацию, которую он сочтет необходимой.

В части 1 комментируемой статьи закреплена обязанность всех объектов аудита (контроля), их должностных лиц предоставлять в установленном порядке информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, выполнения задач и функций Счетной палаты. Подобным образом ранее в ч. 1 ст. 13 Закона 1995 г. о Счетной палате предусматривалось, что все органы государственной власти в России, органы местного самоуправления, Банк России, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. Объекты аудита (контроля) определены в ст. 15 комментируемого Закона.

Указанная статья 13 Закона 1995 г. о Счетной палате содержала также части 2 и 3, устанавливающие следующее в отношении предоставления информации по запросам Счетной палаты: при проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию; по требованию Счетной палаты Банк России, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов; остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними.

Соответствующее регулирование закреплено в статье 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ)[59]59
  Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990, № 27, ст. 357; СЗ РФ, 1996, № 6, ст. 492.


[Закрыть], посвященной банковской тайне. Согласно части 1 указанной статьи (здесь и далее в ред. Федерального закона от 29 июня 2012 г. № 97-ФЗ[60]60
  www.pravo.gov.ru, 2012, 1 июля.


[Закрыть]) кредитная организация, Банк России, организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов, гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов; все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, о счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону. В части 2 указанной статьи предусмотрено, что кредитной организацией Счетной палате выдаются справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

В части 1 комментируемой статьи не определены сроки, в течение которых должны предоставляться Счетной палате запрошенные ею информация, документы и материалы, но данная часть указывает на обязанность их предоставления «в установленном порядке». При отсутствии такого порядка, видимо, подразумевается что Счетная палата определяет эти сроки самостоятельно. Такое регулирование согласуется с положением и. 3 ст. 10 Лимской декларации ИНТОСАИ, в котором предусмотрено, что сроки представления необходимой информации или запрошенных документов и других справок, включая счета, в высший контрольный орган должны быть оговорены в отдельных случаях, или законом, или самим высшим контрольным органом.

2. Часть 2 комментируемой статьи указывает на ответственность за неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов) Счетной палате (ее должностному лицу), необходимой для осуществления ее деятельности, а также предоставление заведомо ложной информации, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию. Данное положение сформулировано более удачно, нежели положение ч. 2 ст. 13 Закона 1995 г. о Счетной палате, указывавшее на ответственность за отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации.

В части содержания ответственности рассматриваемая часть отсылает к законодательству РФ, в связи с чем необходимо отметить следующее.

Статьей 287 УК РФ установлена уголовная ответственность за отказ в предоставлении информации Счетной палате (как и Федеральному Собранию РФ). Так, в соответствии с указанной статьей (в ред. Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ[61]61
  www.pravo.gov.ru, 2011,8 декабря.


[Закрыть]):

неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Счетной палате Российской Федерации, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию, наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет, либо принудительными работами на срок до трех лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет (ч. 1);

те же деяния, совершенные лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, наказываются штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового (ч. 2);

деяния, предусмотренные частями 1 или 2 данной статьи, если они: а) сопряжены с сокрытием правонарушений, совершенных должностными лицами органов государственной власти; б) совершены группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; в) повлекли тяжкие последствия, наказываются принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового либо лишением свободы на срок до восьми лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет (ч. 3).

С учетом полномочий инспекторов Счетной палаты по составлению протоколов об административных правонарушениях (см. коммент. к ст. 37 Закона) административная ответственность за действия

(бездействие), о которых говорится в ч. 2 комментируемой статьи, предусмотрена частью 1 ст. 19.5 КоАП РФ. Согласно указанной части (вред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ[62]62
  СЗ РФ, 2007, № 26, ст. 3089.


[Закрыть]) невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 руб.; на должностных лиц – от 1 тыс. до 2 тыс. руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц – от 10 тыс. до 20 тыс. руб.

Статья 26. Представление Счетной палаты

1. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата вправе направить органам государственной власти, иным государственным органам, руководителям объектов аудита (контроля) представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации.

2. Представления Счетной палаты принимаются Коллегией Счетной палаты.

3. Представление Счетной палаты должно содержать информацию о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

4. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его внесения.

5. О принятых мерах по результатам рассмотрения содержания представления Счетная палата уведомляется незамедлительно.

1—5. В комментируемой статье предусмотрена и регламентирована процедура направления Счетной палатой представления. Ранее в рамках данного регулирования в ст. 23 Закона 1995 г. о Счетной палате предусматривалось следующее:

по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти России, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности (ч. 1);

представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно (ч. 2);

в случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы (ч. 3). Как видно, в отличие от приведенных положений: в части 1 комментируемой статьи использована уточненная терминология – по-новому изложен перечень субъектов, кому могут быть адресованы представления, наряду с необходимостью устранения нарушений указано на необходимость устранения недостатков, исключено указание на виновность в бесхозяйственности;

часть 2 данной статьи указывает, что представления Счетной палаты принимаются Коллегией Счетной палаты;

в части 1 данной статьи установлены требования к содержанию представления Счетной палаты;

часть 4 данной статьи увеличивает срок рассмотрения представления Счетной палаты (если такой срок не указан в представлении) до 30 дней со дня его внесения;

в данной статье не воспроизведено положение о необходимости передачи соответствующих материалов проверки или ревизии в правоохранительные органы. Это положение воспроизведено в ч. 6 ст. 17 комментируемого Закона.

Воспроизводя и детализируя положения комментируемой статьи, статья 34 Регламента Счетной палаты (2013 г.) предусматривает следующее в отношении подготовки, принятия и направления представлений Счетной палаты:

представление Счетной палаты – документ, содержащий требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ, обязательные для исполнения (п. 1);

проекты представлений Счетной палаты по результатам проведенных контрольных мероприятий подготавливают аудиторы Счетной палаты, ответственные за их проведение, либо Председатель Счетной палаты или заместитель Председателя Счетной палаты, если они осуществляли непосредственное руководство проведением контрольных мероприятий. Проекты представлений указанные должностные лица Счетной палаты вносят на рассмотрение Коллегии Счетной палаты вместе с отчетом о результатах контрольных мероприятий (п. 2);

представления Счетной палаты направляются руководителям организаций, являющихся объектами контроля Счетной палаты, а также органам государственной власти, иным государственным органам (п. 3);

в представлении Счетной палаты отражаются: информация о выявленных нарушениях законодательства РФ и иных нормативных правовых актов; требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также по устранению причин и условий таких нарушений; требования о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ; сроки принятия мер по устранению нарушений и представления ответа по результатам рассмотрения представления (п. 4);

представления Счетной палаты принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются в каждом конкретном случае должностными лицами Счетной палаты, указанными в и. 2 данной статьи. Представления Счетной палаты, направляемые Председателю Совета Федерации и его заместителям, Председателю Государственной Думы и его заместителям, Председателю Правительства РФ и его заместителям, Председателю ВС России, Председателю КС России, Председателю ВАС России, Руководителю Администрации Президента РФ, Председателю Банка России, Генеральному прокурору РФ, управляющему делами Президента РФ, после принятия их Коллегией подписываются Председателем Счетной палаты. Представления Счетной палаты, направляемые руководителям органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, руководителям иных органов и организаций, после принятия их Коллегией Счетной палаты подписываются членами Коллегии Счетной палаты, ответственными за проведение соответствующего мероприятия (п. 5);

представления Счетной палаты по результатам контрольных мероприятий должны быть направлены в течение не более 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии Счетной палаты, если иное не будет установлено Коллегией Счетной палаты (п. 6).

Статья 38 Регламента Счетной палаты (2013 г.) регламентирует организацию контроля за рассмотрением представлений Счетной палаты (как и исполнением предписаний Счетной палаты). Так, в соответствии с указанной статьей:

контроль за рассмотрением представлений и исполнением предписаний Счетной палаты осуществляют члены Коллегии Счетной палаты, ответственные за проведение контрольных и экспертноаналитических мероприятий, по результатам которых были направлены соответствующие представления и предписания. Контроль за рассмотрением представлений и исполнением предписаний Счетной палаты, направленных по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с участием нескольких аудиторов Счетной палаты, осуществляет Председатель Счетной палаты или по его поручению заместитель Председателя Счетной палаты. Решение о снятии с контроля, продлении сроков контроля исполнения, принятии дополнительных мер по представлениям, подписанным Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты, и предписаниям принимает Коллегия Счетной палаты. Аудиторы Счетной палаты, ответственные за проведение контрольных мероприятий, по результатам которых были направлены представления и предписания Счетной палаты, ежеквартально направляют Председателю Счетной палаты информацию о результатах исполнения указанных представлений и предписаний с предложениями по проектам решений Коллегии Счетной палаты: по рассмотренным представлениям и исполненным предписаниям – с письменным обоснованием целесообразности снятия с контроля; по не рассмотренным в установленный срок представлениям и неисполненным предписаниям – с предложениями о принятии мер к должностным лицам и организациям, не исполняющим законные требования Счетной палаты, или о продлении срока контроля за рассмотрением представлений и исполнением предписаний с обоснованием причин продления срока (п. 1);

в повестку заседания Коллегии Счетной палаты ежеквартально включается вопрос о рассмотрении представлений и исполнении предписаний Счетной палаты, направленных за подписью Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты, а также о мерах по их реализации. Аудиторы Счетной палаты ежеквартально направляют информацию Председателю Счетной палаты о результатах рассмотрения представлений, направленных за их подписью (п. 2).