Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 16. Методы осуществления деятельности Счетной палаты

1. Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

2. Проверка применяется в целях документального исследования отдельных действий (операций) или определенного направления финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период, указанных в решении о проведении проверки.

3. Ревизия применяется в целях комплексной проверки деятельности объекта аудита (контроля), которая выражается в документальной и фактической проверке законности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской (финансовой) и бюджетной отчетности.

4. Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

5. Анализ применяется в целях исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования.

6. Обследование применяется в целях анализа и оценки состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля).

7. Результаты анализа, обследования оформляются заключением.

8. Мониторинг применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе.

9. Счетная палата анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования и исполнения доходов и расходов федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов.

10. Экспертно-аналитическая деятельность осуществляется посредством проведения экспертно-аналитических мероприятий по актуальным проблемам финансовой системы Российской Федерации, формирования и исполнения федерального бюджета, а также посредством исследования причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных по результатам проведенных экспертно-аналитических мероприятий.

11. Счетная палата в пределах своей компетенции вправе инициировать перед субъектами права законодательной инициативы предложения о совершенствовании бюджетного законодательства Российской Федерации и развитии финансовой системы Российской Федерации, а также участвовать в законопроектной деятельности государственных органов.

12. Информационная деятельность Счетной палаты осуществляется посредством направления палатам Федерального Собрания отчетов о результатах контрольных мероприятий, регулярного предоставления информации о своей деятельности средствам массовой информации, издания бюллетеня Счетной палаты, представления Совету Федерации и Государственной Думе ежегодного отчета о работе Счетной палаты, утверждаемого Коллегией Счетной палаты и подлежащего обязательному опубликованию.

13. Материалы по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, связанные с сохранением государственной тайны, представляются палатам Федерального Собрания в соответствии с законодательством Российской Федерации.

1—8. В положениях ч. 1–8 комментируемой статьи названы методы осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палатой, определены цели их использования и их основное содержание, а также обозначены документы, оформляющие результаты использования этих методов:

1) проверка – применяется в целях документального исследования отдельных действий (операций) или определенного направления финансовой деятельности объекта аудита (контроля) за определенный период, указанных в решении о проведении проверки (ч. 2). Результаты проверки оформляются актом (ч. 4);

2) ревизия – применяется в целях комплексной проверки деятельности объекта аудита (контроля), которая выражается в документальной и фактической проверке законности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской (финансовой) и бюджетной отчетности (ч. 3). Результаты ревизии оформляются актом (ч. 4);

3) анализ – применяется в целях исследования отдельных сторон, свойств, составных частей предмета и деятельности объекта аудита (контроля) и систематизации результатов исследования (ч. 5). Результаты анализа оформляются заключением (ч. 7);

4) обследование – применяется в целях анализа и оценки состояния определенной сферы предмета и деятельности объекта аудита (контроля) (ч. 6). Результаты обследования оформляются заключением (ч. 7);

5) мониторинг – применяется в целях сбора и анализа информации о предмете и деятельности объекта аудита (контроля) на системной и регулярной основе (ч. 8).

Ранее в статье 15 Закона 1995 г. о Счетной палате речь шла только о таких методах осуществления деятельности Счетной палатой, как ревизии и проверки (указанная статья так и называлась «Ревизии и проверки»). Положениями ч. 1–3 указанной статьи предусматривалось следующее:

комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой;

в ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета;

по итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность которого соответствующие должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность.

9—13. В положениях ч. 9—13 комментируемой статьи говорится в т. ч. о средствах осуществления экспертно-аналитической деятельности Счетной палатой, находящихся за рамками перечисленных в ч.

1 данной статьи методов осуществления такой деятельности (проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг), а также о средствах осуществления иной деятельности Счетной палатой, нежели контрольная и экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты, в т. ч. о средствах информационной деятельности Счетной палаты

Ранее соответствующее регулирование предусматривалось следующими положениями ст. 21 Закона 1995 г. о Счетной палате, регламентировавшими анализ результатов контрольных мероприятий: Счетная палата систематически анализирует итоги проводимых контрольных мероприятий, обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств федерального бюджета (ч. 1);

на основе полученных данных Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы России и представляет их на рассмотрение Государственной Думы (ч. 2).

В отношении упомянутых в ч. 11 комментируемой статьи субъектов права законодательной инициативы следует отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы,

Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ; право законодательной инициативы принадлежит также КС России, ВС России и ВАС России по вопросам их ведения.

Положения ч. 12 и 13 комментируемой статьи о средствах осуществления информационной деятельности Счетной палаты находятся в непосредственной взаимосвязи с положениями ст. 31 комментируемого Закона, предусматривающими и регламентирующими информирование органов государственной власти и общества о результатах деятельности Счетной палаты. Закон 1995 г. о Счетной палате не содержал положений, прямо посвященных средствам осуществления информационной деятельности Счетной палаты, но содержал самостоятельную статью 33 «Информация о деятельности Счетной палаты», положения которой вошли в ст. 31 комментируемого Закона (см. коммент. к указанной статье).

Следует отметить, что согласно и. 1 ст. 12 Регламента Счетной палаты (2013 г.) при Председателе Счетной палаты создается Экспертно-консультативный совет. Основные задачи Совета – повышение эффективности экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты и формирование научно обоснованной политики в области финансового контроля. Основные направления деятельности Совета: экспертно-консультативная помощь в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; научно-методическая помощь в определении целесообразности и эффективности расходов бюджетных средств, использования федеральной собственности; проведение независимой экспертной оценки эффективности операций с государственным имуществом; консультативная и научно-методическая помощь при проведении финансовой экспертизы проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; методическая помощь в организации взаимодействия Счетной палаты с федеральными органами государственной власти, осуществляющими контрольные функции.

В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что Председатель Счетной палаты может создавать иные постоянные и временные экс пертно – консультативные органы.

Статья 17. Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты

1. Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся в соответствии с программами, утверждаемыми в установленном порядке.

2. По результатам проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий оформляются отчеты, за достоверность которых члены Коллегии Счетной палаты несут персональную ответственность.

3. Отчеты о результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий представляются на рассмотрение Коллегии Счетной палаты членами Коллегии, ответственными за их проведение. По результатам их рассмотрения Коллегия Счетной палаты принимает решение, которое подписывается председательствующим на заседании Коллегии Счетной палаты.

4. При представлении отчетов по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий палатам Федерального Собрания особое мнение членов Коллегии Счетной палаты оглашается в обязательном порядке. В случае, если с особым мнением выступает Председатель Счетной палаты или заместитель Председателя Счетной палаты, им предоставляется слово для содоклада.

5. О результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и учреждений.

6. Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях нормативных правовых актов Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при наличии данных, указывающих на признаки составов преступлений, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

7. Правоохранительные органы обязаны предоставлять Счетной палате информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным Счетной палатой материалам.

1—7. Положения комментируемой статьи регламентируют проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты. Ранее ряд соответствующих положений содержался в ст. 15 «Ревизии и проверки» Закона 1995 г. о Счетной палате. Так, положениями ч. 4 и 5 указанной статьи предусматривалось следующее: о результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций;

об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

В условиях действия Закона 1995 г. о Счетной палате и Регламента Счетной палаты (2013 г.) Коллегией Счетной палаты утверждены Стандарт СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия»[49]49
  СПС.


[Закрыть] (протокол от 2 апреля 2010 г. № 15К (717)) и Стандарт СФК 102 «Стандарт финансового контроля. Проведение экспертно-аналитического мероприятия»[50]50
  СПС.


[Закрыть] (протокол от 16 июля 2010 г. № 36К (738)).

Стандарт СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» в отношении содержания контрольного мероприятия предусматривает следующее.

Контрольное мероприятие – это организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового контроля.

Контрольным мероприятием является мероприятие, которое отвечает следующим требованиям:

мероприятие исполняется на основании годового плана работы Счетной палаты;

проведение мероприятия оформляется соответствующим распоряжением;

мероприятие проводится в соответствии с программой его проведения, утвержденной в установленном порядке;

по результатам мероприятия оформляется отчет, который в установленном порядке представляется на рассмотрение (утверждение) Коллегии Счетной палаты.

Предметом контрольного мероприятия Счетной палаты является процесс формирования и использования: средств федерального бюджета;

средств бюджетов государственных внебюджетных фондов; средств бюджетов субъектов РФ в части действия контрольных полномочий Счетной палаты;

средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования в части средств, передаваемых из Федерального фонда обязательного медицинского страхования; средств Банка России;

федеральной собственности, в т. ч. имущества, переданного в оперативное управление и хозяйственное ведение;

средств, полученных государственными учреждениями от приносящей доход деятельности;

государственных внутренних и внешних заимствований; государственных долговых обязательств, включая государственные гарантии (государственный долг);

государственных кредитов, предоставляемых Россией иностранным государствам, и долга иностранных государств перед Россией;

других государственных средств в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Предметом контрольного мероприятия является также деятельность объектов контрольного мероприятия по формированию и использованию государственных средств.

При проведении контрольного мероприятия проверяются документы и иные материалы, содержащие данные о предмете контрольного мероприятия.

Предмет контрольного мероприятия, как правило, отражается в наименовании контрольного мероприятия.

Объектами контрольного мероприятия являются объекты контроля Счетной палаты, по месту расположения которых осуществляются контрольные действия в соответствии с вопросами контрольного мероприятия, содержащимися в программе его проведения.

Объектами контроля Счетной палаты являются органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления, организации, учреждения, иные юридические лица (включая их представительства и филиалы), на которые распространяются контрольные полномочия Счетной палаты, установленные Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», БК РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

Контрольные мероприятия Счетной палаты в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач классифицируются по следующим типам финансового контроля:

финансовый аудит. К финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов контроля, законности формирования и использования государственных средств;

аудит эффективности. К аудиту эффективности относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение эффективности (экономичности, результативности) использования государственных средств, полученных объектами контроля для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций;

стратегический аудит. К стратегическому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является комплексная оценка возможности достижения (реализуемости) в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в т. ч. обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий.

В случае, если в контрольном мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным типам финансового контроля, данное мероприятие классифицируется как смешанное контрольное мероприятие.

Особенности проведения финансового аудита, аудита эффективности и стратегического аудита устанавливаются соответствующими стандартами финансового контроля Счетной палаты.

При проведении контрольного мероприятия применяются различные методы финансового контроля, включающие ревизию, проверку, анализ, обследование, экспертизу и другие методы, конкретное сочетание которых зависит от типа финансового контроля и целей контрольного мероприятия.

В соответствии со Стандартом СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» организация контрольного мероприятия включает следующие этапы, каждый из которых характеризуется выполнением определенных задач:

подготовительный этап контрольного мероприятия. Состоит в предварительном изучении предмета и объектов контрольного мероприятия, определении целей и вопросов мероприятия, методов его проведения, а также, при проведении аудита эффективности, критериев оценки эффективности. Результатом данного этапа является подготовка и утверждение программы и рабочего плана проведения контрольного мероприятия;

основной этап контрольного мероприятия. Состоит в проведении контрольных действий непосредственно на объектах контрольного мероприятия, сборе и анализе фактических данных и информации, необходимых для формирования доказательств в соответствии с целями и вопросами контрольного мероприятия, содержащимися в программе его проведения. Результатом проведения данного этапа являются оформленные акты и рабочая документация;

заключительный этап контрольного мероприятия. Состоит в подготовке результатов, выводов и предложений (рекомендаций), которые отражаются в отчете о результатах контрольного мероприятия и других документах, подготавливаемых по результатам контрольного мероприятия.

Стандарт СФК 102 «Стандарт финансового контроля. Проведение экспертно-аналитического мероприятия» дает следующую общую характеристику экспертно-аналитического мероприятия.

Экспертно-аналитическое мероприятие представляет собой организационную форму осуществления экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового контроля.

Предметом экспертно-аналитического мероприятия являются организация и функционирование бюджетной системы России, организация бюджетного процесса, формирование и использование государственных средств, а также законодательное регулирование и деятельность в сфере экономики и финансов, в т. ч. влияющие на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, в рамках реализации задач Счетной палаты.

Объектами экспертно-аналитического мероприятия являются органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления, организации, учреждения и иные юридические лица, на которые в рамках предмета экспертно-аналитического мероприятия распространяются контрольные полномочия Счетной палаты, установленные Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», БК РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

Экспертно-аналитическое мероприятие должно быть: объективным – осуществляться с использованием обоснованных фактических документальных данных, полученных в установленном законодательством порядке, и обеспечивать полную и достоверную информацию по предмету мероприятия;

системным – представлять собой комплекс экспертно-аналитических действий, взаимоувязанных по срокам, охвату вопросов, анализируемым показателям, приемам и методам;

результативным – организация мероприятия должна обеспечивать возможность подготовки выводов, предложений и рекомендаций по предмету мероприятия.

Согласно Стандарту СФК 102 «Стандарт финансового контроля. Проведение экспертно-аналитического мероприятия» организация экспертно-аналитического мероприятия включает следующие этапы, каждый из которых характеризуется выполнением определенных задач:

подготовительный этап экспертно-аналитического мероприятия. Проводится в соответствии с распоряжением аудитора Счетной палаты, ответственного за его проведение, и состоит в предварительном изучении предмета и деятельности объектов мероприятия, определении его целей, вопросов и методов проведения,

подготовке документов для осуществления основного этапа мероприятия;

основной этап экспертно-аналитического мероприятия. Проводится на основании распоряжения Председателя Счетной палаты, оформляемого в соответствии с Регламентом Счетной палаты, и состоит в сборе и анализе фактических данных и информации по предмету мероприятия в соответствии с целями и вопросами экспертно-аналитического мероприятия, содержащимися в программе (единой программе) его проведения;

заключительный этап экспертно-аналитического мероприятия. Состоит в подготовке заключений, выводов и предложений (рекомендаций), которые отражаются в отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия и других документах, подготавливаемых по результатам экспертно-аналитического мероприятия.