Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 20. Последующий контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

1. Счетная палата осуществляет последующий контроль в ходе проверки исполнения федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год в целях определения соответствия фактических показателей исполнения бюджетов показателям, утвержденным соответствующими законами о бюджете, полноты и своевременности исполнения показателей бюджета, в ходе внешней проверки годовых отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета в целях установления законности исполнения бюджетов, достоверности учета и отчетности, эффективности использования средств бюджетов, а также в ходе проведения тематических проверок.

2. Счетная палата осуществляет комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке исполнения федерального закона о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в отчетном финансовом году.

3. Счетная палата осуществляет внешнюю проверку годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и подготавливает заключения по каждому главному администратору средств федерального бюджета. Заключения по каждому главному администратору средств федерального бюджета представляются в Государственную Думу и Совет Федерации.

4. Счетная палата осуществляет внешнюю проверку годового отчета об исполнении федерального бюджета и подготавливает заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. Заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляется в Правительство Российской Федерации.

5. Счетная палата осуществляет проверку отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и подготавливает заключения на отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

6. Заключения на отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации представляются в Государственную Думу и Совет Федерации, а также направляются в Правительство Российской Федерации.

1—6. В комментируемой статье регламентирован последующий контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов России, а в двух предыдущих статьях – соответственно предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов России, оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета. Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 18 Закона), регламентация названных трех направлений деятельности Счетной палаты соответствует положениям и. 1 ст. 265 БК РФ.

Выше также говорилось, что Закон 1995 г. о Счетной палате содержал отдельную регламентацию только в отношении третьего из названных видов деятельности – в статье 14 данного Закона говорилось об оперативном контроле за исполнением федерального бюджета. Кроме того, статья 17 данного Закона предусматривала, что Счетная палата контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ.

Но в условиях действия названного Закона и Регламента Счетной палаты (2003 г.) Коллегией Счетной палаты утвержден (протокол от 12 февраля 2008 г. № 7К (584)) Стандарт СФК 203 «Стандарт финансового контроля. Последующий контроль исполнения федерального бюджета»[55]55
  СПС.


[Закрыть], который устанавливает:

основные этапы организации и проведения комплекса контрольных мероприятий и подготовки заключений Счетной палаты;

требования по оформлению результатов проведения комплекса контрольных мероприятий;

порядок организации взаимодействия между инспекциями направлений деятельности Счетной палаты, возглавляемых аудиторами Счетной палаты, и иными структурными подразделениями аппарата Счетной палаты в ходе проведения комплекса контрольных мероприятий и подготовки заключения Счетной палаты;

структуру и содержание заключений по главным администраторам средств федерального бюджета;

структуру и содержание проекта заключения Счетной палаты на отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год;

порядок рассмотрения и утверждения заключения Счетной палаты, представления его Государственной Думе и Совету Федерации, а также направления в Правительство РФ.

В рамках определения правовых, организационных, информационных и методических основ комплекса контрольных мероприятий и подготовки заключения Счетной палаты названный Стандарт предусматривает следующее.

Правовой основой проведения комплекса контрольных мероприятий являются законодательные акты РФ, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти (приведены в приложении № 1 к данному Стандарту). Осуществление Счетной палатой комплекса контрольных мероприятий основывается на ст. 2, 7, 9 и 20 Закона 1995 г. о Счетной палате, ст. 157, 264⁴, 264⁹, 264¹⁰ БК РФ, иных нормативных правовых актах РФ.

Целью комплекса контрольных мероприятий является решение следующей совокупности задач:

установление соответствия исполнения федерального закона о федеральном бюджете на отчетный финансовый год и на плановый период Минфином России, Федеральным казначейством, главными администраторами средств федерального бюджета положениям БК РФ и иным нормативным правовым актам;

установление на документальной основе кассового исполнения федерального закона о федеральном бюджете на отчетный финансовый год и на плановый период в части: объема и структуры поступивших доходов федерального бюджета в разрезе кодов классификации доходов бюджетов России; осуществленных расходов федерального бюджета в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов федерального бюджета, кодов классификации операций сектора государственного управления; кодов ведомственной структуры расходов федерального бюджета; исполнения Федеральной адресной инвестиционной программы и федеральных целевых программ; реализации приоритетных национальных проектов; контроль реализации стратегических целей и приоритетов России, определенных программными документами органов государственной власти России; реализации инвестиционных проектов, комплексных инвестиционных проектов и концессионных соглашений; объема и структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета; формирования, учета, эффективности управления и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;

установление достоверности бюджетной отчетности каждого главного администратора средств федерального бюджета;

установление достоверности показателей отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, документов и материалов, представляемых одновременно с ним; проверка состояния бюджетного учета и отчетности; установление эффективности администрирования доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета;

установление законности, целевого назначения и эффективности использования средств федерального бюджета, федеральной собственности;

реализации оптимизации подведомственной сети федеральных органов исполнительной власти;

проверка учета, использования, управления и распоряжения федеральным имуществом;

проверка и анализ качества управления государственными финансами Минфином России, главными администраторами средств федерального бюджета;

установление обоснованности внесения изменений в сводную бюджетную роспись;

установление эффективности управления государственным долгом Российской Федерации;

проверка и анализ наличия, состояния и эффективности внутреннего государственного финансового контроля; подготовка заключений Счетной палаты.

Объектами комплекса контрольных мероприятий являются Минфин России, Федеральное казначейство, главные администраторы средств федерального бюджета и иные участники бюджетного процесса, если они получают, перечисляют и используют средства федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Предметом комплекса контрольных мероприятий является исполнение федерального закона о федеральном бюджете на отчетный финансовый год и на плановый период.

В ходе проведения комплекса контрольных мероприятий осуществляется проверка следующих документов, содержащих данные и информацию о его предмете: сводная бюджетная роспись;

прогноз поступлений доходов в федеральный бюджет; документы, подтверждающие исполнение федерального закона о федеральном бюджете на отчетный финансовый год и на плановый период главными администраторами средств федерального бюджета. Нормативные правовые акты и иные распорядительные документы, регламентирующие процесс исполнения федерального бюджета;

первичные документы, подтверждающие операции на счетах по учету доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, регистры бюджетного учета, Государственная долговая книга РФ, финансовая отчетность, подтверждающая совершение операций со средствами федерального бюджета, средствами от приносящей доход деятельности и средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных казенных (бюджетных) учреждений, а также документы, обосновывающие операции по управлению, распоряжению и использованию федеральной собственности, в т. ч. реестр федерального имущества, реестр показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности;

годовая бюджетная отчетность главного администратора средств федерального бюджета;

годовая отчетность об исполнении федерального бюджета; иная отчетность, предусмотренная нормативными правовыми актами РФ;

реестр расходных обязательств России и реестры расходных обязательств главных администраторов средств федерального бюджета;

документы, подтверждающие учет объектов федерального имущества в реестре федерального имущества;

документы об использовании, управлении и распоряжении федерального имущества;

документы, обосновывающие операции со средствами федерального бюджета, средствами от приносящей доход деятельности и средствами, поступающими во временное распоряжение федеральных казенных (бюджетных) учреждений;

нормативные (методические) документы, регламентирующие организацию внутреннего государственного финансового контроля, а также рабочая документация, подготавливаемая и получаемая в связи с проведением мероприятий внутреннего государственного финансового контроля.

На web-сайте Счетной палаты (адрес сайта: www.ach.gov.ru) размещено Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2011 год, утв. Коллегией Счетной палаты, протокол от 30 августа 2012 г. № 34К (867).

Статья 21. Внешний государственный аудит (контроль) состояния государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета

Счетная палата осуществляет государственный аудит (контроль):

1) объемов и структуры государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, государственных внутренних и внешних заимствований;

2) погашения государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и расходов на его обслуживание;

3) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Россписком Федерации порядка использования государственных займов и кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

4) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка предоставления и реализации государственных гарантий;

5) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Россписком Федерации порядка размещения средств федерального бюджета в банках и иных кредитных организациях;

6) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка предоставления средств федерального бюджета иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам;

7) объема и структуры долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией;

8) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета.

Комментируемая статья посвящена внешнему государственному аудиту (контролю) состояния государственного внутреннего и

внешнего долга России, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Россией, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета. Ранее в рамках подобного регулирования в ст. 16 Закона 1995 г. о Счетной палате говорилось только о контроле за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России и за использованием кредитных ресурсов. В указанной статье предусматривалось, что Счетная палата осуществляет контроль за:

управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга России;

законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;

эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;

предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Как определено в ст. 97 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ), к государственному долгу России относятся долговые обязательства России перед физическими и юридическими лицами России, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований России, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Россией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие данного Кодекса. Структура государственного внутреннего долга России и структура государственного внешнего долга России определены в и. 4 и 5 ст. 98 БК РФ соответственно.

Под государственными заимствованиями России согласно и. 1 ст. 103 БК РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени России, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства России. Понятия государственных внутренних заимствований России и государственных внешних заимствований России определены в и. 3 и 4 указанной статьи соответственно.

Как определено в и. 1 ст. 123 БК РФ, внешние долговые требования России формируют долг иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Россией. В соответствии с и. 2 указанной статьи под объемом долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Россией понимается: номинальная сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Россией по предоставленным бывшим СССР и России кредитам за счет средств бюджетов бывшего СССР и России соответственно; номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед Россией, возникшая до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР; номинальная сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Россией, по которому у России имеются права требования по договорам об уступке прав требования; номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком – агентом Правительства РФ государственным экспортным кредитам.

Статья 22. Контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления федеральной собственностью

Счетная палата осуществляет контроль за поступлением в федеральный бюджет средств, полученных:

1) от распоряжения федеральным имуществом (в том числе от его приватизации, продажи);

2) от управления объектами федеральной собственности.

В комментируемой статье в рамках регламентации контроля, осуществляемого Счетной палатой за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления федеральной собственностью, воспроизведены положения ст. 18 Закона 1995 г. о Счетной палате, предусматривавшие, что Счетная палата осуществляет контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных: от распоряжения государственным имуществом (в т. ч. его приватизации, продажи); от управления объектами федеральной собственности. Новым является лишь замена указания на государственную собственность указанием на федеральную собственность.

В условиях действующего бюджетного законодательства РФ в комментируемой статье речь идет об осуществлении Счетной палатой контроля за поступлениями в федеральный бюджет видов неналоговых доходов, перечисленных в положениях ст. 42 «Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности» и 51 «Неналоговые доходы федерального бюджета» БК РФ.

Статья 23. Внешний государственный аудит (контроль) банковской системы

1. Счетная палата осуществляет государственный аудит (контроль):

1) деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений, других банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему Российской Федерации, в части обслуживания ими федерального бюджета и других федеральных денежных средств;

2) деятельности Центрального банка Российской Федерации по обслуживанию государственного долга Российской Федерации;

3) счетов и операций Центрального банка Российской Федерации, на которые распространяется действие Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне».

2. Счетная палата осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми на основании предложений Национального финансового совета.

1. Комментируемая статья посвящена внешнему государственному аудиту (контролю) банковской системы. Ранее подобное регулирование содержалось в статье 19 Закона 1995 г. о Счетной палате, названной «Контроль за банковской системой». В рамках данной регламентации в ч. 1 данной статьи предусмотрены полномочия Счетной палаты по осуществлению государственного аудита (контроля):

1) деятельности Банка России, его структурных подразделений, других банков и небанковских кредитных организаций, входящих в банковскую систему России, в части обслуживания ими федерального бюджета и других федеральных денежных средств. Почти такое же положение содержалось в ч. 1 ст. 19 Закона 1995 г. о Счетной палате, но в нем не упоминались «другие» денежные средства. В пункте 8 ст. 5 комментируемого Закона в качестве одной из задач Счетной палаты назван контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных кредитных организациях России.

Бюджетное полномочие Банка России по обслуживанию счетов бюджетов закреплено в и. 2 ст 155 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ). Исключение составляют случаи, указанные в и. 4 ст 156 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ[56]56
  www.pravo.gov.ru, 2013, 8 мая.


[Закрыть]): кредитные организации, отбираемые территориальным органом Федерального казначейства в соответствии с законодательством РФ, обслуживают счета, предназначенные для выдачи и зачисления наличных денежных средств организациям, лицевые счета которым открыты в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ и муниципальных образований.

Об осуществлении обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, как о функции Банка России говорится и в и. 6 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Согласно части 1 ст. 23 названного Закона средства федерального бюджета (как и средства государственных внебюджетных фондов) хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами.

В пункте 2 ст. 156 БК РФ предусмотрено, что в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими функций по обслуживанию счетов бюджетов эти функции выполняют кредитные организации;

2) деятельности Банка России по обслуживанию государственного долга России. В данном пункте в точности воспроизведено соответствующее положение ч. 1 ст. 19 Закона 1995 г. о Счетной палате.

В соответствии с ч. 3 ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга России определяются федеральными законами. Согласно пункту 2 ст. 119 БК РФ выполнение Банком России, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств России, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином России (об этом же говорится и в норме ч. 4 ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: Банк России и Минфин России в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных выше операций по поручению Правительства РФ). Бюджетное полномочие Банка России по осуществлению функций генерального агента по государственным ценным бумагам РФ закреплено и вч. Зет. 155 БК РФ;

3) счетов и операций Банка России, на которые распространяется действие Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». Такое положение в ст. 19 Закона 1995 г. о Счетной палате не содержалось, но на такое полномочие Счетной палаты указывалось в положении и. 2 ч. 1 ст. 18 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», предусматривавшем, что Совет директоров Банка России утверждает годовую финансовую отчетность Банка России, рассматривает аудиторское заключение по годовой финансовой отчетности Банка России и заключение Счетной палаты по результатам проверки счетов и операций Банка России, на которые распространяется действие Закона РФ «О государственной тайне», и представляет указанные материалы в составе годового отчета Банка России в Национальный банковский совет (в настоящее время действует Национальный финансовый совет) и Государственную Думу. Согласно части 2 ст. 25 названного Закона в состав годового отчета Банка России входит заключение Счетной палаты по результатам проверки счетов и операций Банка России, на которые распространяется действие Закона РФ «О государственной тайне».

2. В части 2 комментируемой статьи предусмотрено проведение Счетной палатой проверок финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. При этом установлено, что такие проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми на основании предложений Национального финансового совета. Такие же положения ранее содержались в ч. 2 ст. 19 Закона 1995 г. о Счетной палате, но в указанной части, как и в первоначальной редакции рассматриваемой части говорилось о Национальном банковском совете. Изменение внесено Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»[57]57
  www.pravo.gov.ru, 2013, 24 июля.


[Закрыть].

Изложенное регулирование содержится также в соответствующих положениях Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. названного Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ):

в части 2 ст. 5 названного Закона среди полномочий Государственной Думы указано на принятие решений о проверке Счетной палатой финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его

структурных подразделений и учреждений. Там же установлено, что решение может быть принято только на основании предложения финансового банковского совета. Данное полномочие основано на положении ч. 1 этой же статьи, согласно которому Банк России подотчетен Государственной Думе;

в пункте 11 ст. 13 названного Закона среди вопросов, отнесенных к компетенции Национального финансового совета, указано на внесение в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Национальный финансовый совет согласно ч. 1 ст. 12 названного Закона – это коллегиальный орган Банка России. В части 2 указанной статьи установлено, что численность Национального финансового совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации из числа членов Совета Федерации, трое – Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое – Президентом РФ, трое – Правительством РФ. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России.

В качестве примера следует отметить, что Постановлением Государственной Думы от 8 октября 2008 г. № 1042-5 ГД «О поручении Счетной палате Российской Федерации»[58]58
  СЗ РФ, 2008, № 41, ст. 4649.


[Закрыть] на основании предложения Национального банковского совета Счетной палате поручалось провести в 2008 г. проверку финансово-хозяйственной деятельности Банка России за 2006–2008 гг. в части эффективности управления золотовалютными (международными) резервами Банка России.