Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 18. Предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации

1. Счетная палата осуществляет предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в целях установления их соответствия законодательству Российской Федерации, а также определения обоснованности показателей проектов бюджетов.

2. В рамках предварительного аудита формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Счетная палата осуществляет комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, проверку и анализ обоснованности показателей проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, наличия и состояния нормативной методической базы их формирования, оценку проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации как инструментов социально-экономической политики государства, их соответствия положениям посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов, оценку качества прогнозирования доходов федерального бюджета, использования бюджетных средств, инвестиционной и долговой политики, а также эффективности межбюджетных отношений.

3. Счетная палата подготавливает заключения на проекты федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и представляет их палатам Федерального Собрания.

1—3. В комментируемой статье регламентирован предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов России, а в двух следующих статьях – соответственно оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета, последующий контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов России.

Регламентация названных трех направлений деятельности Счетной палаты соответствует положениям и. 1 ст. 265 БК РФ (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ), согласно которым законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Закон 1995 г. о Счетной палате содержал отдельную регламентацию только в отношении второго из названных видов деятельности – в статье 14 данного Закона говорилось об оперативном контроле за исполнением федерального бюджета. Кроме того, статья 17 данного Закона предусматривала, что Счетная палата контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ.

Но в условиях действия названного Закона и Регламента Счетной палаты (2003 г.) Коллегией Счетной палаты утвержден (протокол от 15 июля 2011 г. № 38К(805)) Стандарт СФК201 «Предварительный контроль формирования проекта федерального бюджета»[51]51
  СПС.


[Закрыть], который устанавливает:

основные принципы и этапы проведения предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период;

требования к содержанию комплекса экспертно-аналитических мероприятий и проверок обоснованности формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период;

структуру, содержание и основные требования к заключению Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период;

порядок взаимодействия между направлениями деятельности Счетной палаты, возглавляемыми аудиторами Счетной палаты, структурными подразделениями аппарата Счетной палаты в ходе проведения предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период.

В рамках определения правовых и информационных основ предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период названным Стандартом наряду с прочим предусмотрено следующее:

предварительный контроль формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период является формой государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой в рамках единой системы контроля формирования и исполнения федерального бюджета на основании ст. 152, 157, 192, 195, 201 и 265 БК РФ, а также ст. 2, 7, 9 и 20 Закона 1995 г. о Счетной палате;

предварительный контроль формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период состоит из комплекса экспертно-аналитических мероприятий и анализа обоснованности показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, наличия и состояния нормативной методической базы его формирования и подготовки заключения Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, а также участия Счетной палаты в ходе рассмотрения проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период в Государственной Думе и Совете Федерации;

целью предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период является определение достоверности и обоснованности показателей формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период;

задачами предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период являются: определение соответствия действующему законодательству проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, а также документов и материалов, представляемых одновременно с ним в Государственную Думу; определение обоснованности, целесообразности и достоверности показателей, содержащихся в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, документах и материалах, представляемых одновременно с ним в Государственную Думу; оценка эффективности проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период как инструмента социально-экономической политики государства, его соответствия положениям ежегодного и Бюджетного посланий Президента РФ и иным программным документам, соответствия условиям среднесрочного планирования, ориентированного на конечный результат; оценка качества прогнозирования доходов федерального бюджета, расходования бюджетных средств, инвестиционной и долговой политики, а также эффективности межбюджетных отношений;

предметом предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета являются проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, документы и материалы, представляемые одновременно с ним в Государственную Думу, включая прогноз социально-экономического развития России, а также документы, материалы и расчеты по формированию проекта федерального бюджета и макроэкономических показателей прогноза социально-экономического развития России;

объектами предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период являются: Минфин России; Минэкономразвития России; Банк России; другие субъекты бюджетного планирования, главные администраторы доходов федерального бюджета, главные распорядители средств федерального бюджета и иные участники бюджетного процесса (выборочно); организации, осуществляющие агентские функции по управлению государственным долгом России и долгом иностранных государств перед Российской Федерацией;

при осуществлении предварительного контроля формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период необходимо исходить из действующих правовых основ формирования проекта федерального бюджета и определить соответствие проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и процедур по его формированию, документов и материалов, представляемых одновременно с ним в Государственную Думу, программным документам по вопросам экономической и бюджетной политики, принимаемым Президентом РФ и Правительством РФ, действующему законодательству, а также ведомственным нормативным правовым актам, перечисленным в Приложении № 2 к названному Стандарту осуществления предварительного контроля за формированием проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период.

На web-сайте Счетной палаты (адрес сайта: www.ach.gov.rn) размещено Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», утв. Коллегией Счетной палаты (протокол от 5 октября 2012 г. № 41К(874).

Статья 19. Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета

1. Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета анализирует полноту и своевременность поступлений доходов федерального бюджета, кассовое исполнение федерального бюджета в сравнении с утвержденными показателями федерального закона о федеральном бюджете, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

2. Счетная палата ежеквартально представляет палатам Федерального Собрания оперативный доклад о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводится анализ данных о доходах, расходах и об источниках финансирования дефицита федерального бюджета.

3. Форма оперативного доклада утверждается Государственной Думой по согласованию с Советом Федерации.

4. В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для подготовки Счетной палатой ежеквартальных оперативных докладов о ходе исполнения федерального бюджета, в Российской Федерации устанавливается обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, а также организаций финансовая отчетность. Решение о конкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается Правительством Российской Федерации по представлению Счетной палаты.

5. Данные оперативного анализа хода исполнения федерального бюджета и контроля за организацией его исполнения в текущем финансовом году используются при планировании контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

1—5. Комментируемая статья регламентирует оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета, предыдущая статья – предварительный аудит формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов России, а следующая статья – последующий контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов России. Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 18 Закона), регламентация названных трех направлений деятельности Счетной палаты соответствует положениям и. 1 ст. 265 БК РФ.

Выше также говорилось, что Закон 1995 г. о Счетной палате содержал отдельную регламентацию только в отношении первого из названных видов деятельности – в статье 14 данного Закона говорилось об оперативном контроле за исполнением федерального бюджета. Кроме того, статья 17 данного Закона предусматривала, что Счетная палата контролирует формирование и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ.

В условиях действия названного Закона и Регламента Счетной палаты (2003 г.) Коллегией Счетной палаты утвержден (протокол от 28 декабря 2010 г. № 64К (766)) Стандарт СФК 202 «Оперативный контроль исполнения федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов»[52]52
  СПС.


[Закрыть], задачами которого являются:

определение содержания и порядка организации оперативного контроля, включая взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты при его осуществлении;

определение общих правил и процедур осуществления оперативного контроля, включая содержание комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводимых в его рамках, а также основные требования к оформлению результатов оперативного контроля.

В рамках определения содержания оперативного контроля названным Стандартом предусмотрено следующее.

Оперативный контроль – это контроль процесса исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществляемый в целях определения соответствия их фактического исполнения законодательно утвержденным показателям федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Оперативный контроль осуществляется посредством проведения контрольных, экспертно-аналитических, организационных и иных мероприятий.

Задачами оперативного контроля являются: определение полноты и своевременности поступления денежных средств в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов и их расходования в ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

определение объема и структуры государственного долга России, размеров профицита (дефицита) федерального бюджета, источников финансирования дефицита федерального бюджета;

определение законности и эффективности приватизации, распоряжения, управления и использования федерального имущества;

установление соответствия фактических показателей показателям, утвержденным федеральными законами о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, показателям прогноза поступлений доходов федерального бюджета, сводной бюджетной росписи федерального бюджета, выявление отклонений и их анализ;

выявление негативных тенденций и нарушений в ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, внесение предложений по их устранению.

При осуществлении оперативного контроля анализируются: ход реализации приоритетов России, определенных Президентом РФ в ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в соответствующем финансовом году и иных программных документах Президента РФ;

ход реализации общегосударственных программных документов, утвержденных высшими органами государственной власти России, включая Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;

основные показатели социально-экономического развития России, оценка их ожидаемого исполнения за год;

риски невыполнения федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов в текущем периоде вследствие изменения социально-экономической ситуации, внешнеэкономической конъюнктуры, бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах и таможенного законодательства;

ход исполнения доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

источники финансирования дефицита федерального бюджета, объемы Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, состояние государственного долга России;

эффективность использования и управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;

эффективность использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ и Федерального дорожного фонда;

ход реализации Федеральной адресной инвестиционной программы, государственных программ, федеральных целевых программ;

эффективность и целесообразность распоряжения, управления и использования федеральной собственности;

ход реализации мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов и реализации основных направлений Национальной стратегии противодействия коррупции;

качество финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета;

состояние и эффективность внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля);

исполнение показателей прогноза поступлений доходов федерального бюджета;

составление и ведение сводной бюджетной росписи; обоснованность изменений, вносимых в сводную бюджетную роспись, с использованием комплекса программных средств «КПС Роспись»;

сводная бюджетная роспись с учетом внесенных изменений; реестры расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов;

реестр государственных услуг (функций), предоставляемых (осуществляемых) федеральными государственными органами; публичные нормативные обязательства; кассовый план;

подготовка и принятие федеральными органами исполнительной власти и Правительством РФ нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.

На основе проведенного анализа по итогам исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов за январь – сентябрь текущего года осуществляется оценка ожидаемого исполнения бюджетов до конца финансового года, подготовка предложений по корректировке и исполнению в полном объеме показателей федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов.

В процессе осуществления оперативного контроля контролируется соблюдение:

бюджетного законодательства при составлении, утверждении и доведении показателей сводной бюджетной росписи, а также при внесении изменений в сводную бюджетную роспись;

принципов бюджетной системы России, определенных БК РФ, в т. ч. в части соблюдения принципов разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы России; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета; сбалансированности федерального бюджета; результативности и эффективности использования средств федерального бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов федерального бюджета;

ограничений, установленных БК РФ при перемещении бюджетных ассигнований;

требований БК РФ по использованию доходов, фактически полученных при исполнении федерального бюджета сверх утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете;

требований БК РФ при внесении изменений в федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Предметом оперативного контроля является процесс использования:

средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

средств бюджетов субъектов Российской Федерации в части действия контрольных полномочий Счетной палаты;

средств бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования в части средств, передаваемых из Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

федеральной собственности, в том числе имущества, переданного в оперативное управление и хозяйственное ведение;

других государственных средств в соответствии с законодательством.

Предметом оперативного контроля является также деятельность объектов контроля по:

использованию государственных средств;

реализации текстовых статей федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов;

исполнению доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

финансированию дефицита федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

исполнению показателей прогноза поступлений доходов федерального бюджета;

исполнению сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств, кассового плана;

доведению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета, внесению изменений в сводную бюджетную роспись;

исполнению публичных нормативных обязательств; ведению расчетных документов, явившихся основанием для операции со средствами федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

составлению бюджетной и бухгалтерской отчетности участников бюджетного процесса;

составлению обязательной для всех участников бюджетного процесса финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета, утвержденной постановлением Правительства РФ от 3 июля 2006 г. № 413 «Об утверждении форм документов финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета для представления в Счетную палату Российской Федерации» (с изменениями), либо

иной отчетности, вводимой Правительством РФ по реализации приоритетных задач, поставленных Президентом РФ;

реализации мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов и реализации основных направлений Национальной стратегии противодействия коррупции;

организации внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля);

разработке и принятию нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по реализации федерального закона о федеральном бюджете, приоритетов России, определенных Президентом РФ в ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в соответствующем финансовом году и иных программных документах Президента Российской Федерации, а также по реализации общегосударственных программных документов, утвержденных высшими органами государственной власти России, включая Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;

выполнению основных макроэкономических показателей социально-экономического развития России;

реализации программ государственных внутренних и внешних заимствований;

реализации программ государственных гарантий в валюте РФ и иностранной валюте;

реализации программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

соблюдению законодательных и иных нормативных правовых документов по распоряжению, управлению и использованию федеральной собственности;

ведению реестра федерального имущества, реестра государственных услуг (функций), предоставляемых (осуществляемых) федеральными государственными органами, реестра показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных

унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности;

выполнению основных параметров денежно-кредитной политики;

внесению имущественных взносов Российской Федерации в государственные корпорации и государственные компании;

использованию бюджетными и автономными учреждениями, выделяемых из федерального бюджета субсидий на выполнение государственного задания;

использованию государственными корпорациями и государственными компаниями субсидий, в том числе в виде имущественных взносов Российской Федерации.

Объектами оперативного контроля являются:

Минфин России, включая Гохран России и Пробирную палату;

Федеральное казначейство и территориальные органы Федерального казначейства;

ФНС России и ее территориальные органы;

ФТС России и ее территориальные органы;

Росимущество и его территориальные органы;

другие главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, осуществляющие контроль полноты и своевременности поступления налогов, сборов и других обязательных платежей в федеральный бюджет, а также сокращения задолженности по их уплате;

главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета, осуществляющие операции со средствами федерального бюджета в российской и иностранной валютах и иными государственными средствами;

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;

Банк России, Сберегательный банк РФ и другие кредитные организации, уполномоченные осуществлять операции со средствами федерального бюджета;

Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

государственные корпорации и государственные компании (в соответствии с федеральными законами);

бюджетные и автономные учреждения, получающие субсидии из федерального бюджета на выполнение государственного задания;

иные организации вне зависимости от видов и форм собственности, получающие, перечисляющие и использующие средства федерального бюджета, или использующие федеральную собственность, либо управляющие ею, а также имеющие предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и пре= имущества.

Названным выше Постановлением Правительства РФ от 3 июля 2006 г. № 413 «Об утверждении форм документов финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета для представления в Счетную палату Российской Федерации»[53]53
  СЗ РФ, 2006, № 28, ст. 3080.


[Закрыть] начиная с отчетности на 1 августа 2006 г. введена обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций – участников бюджетного процесса, финансовая отчетность об исполнении федерального бюджета для представления в Счетную палату, а также утверждены формы документов финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета. Приказом Минфина России от 19 марта 2009 г. № 26н утвержден Порядок составления и представления финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в Счетную палату Российской Федерации[54]54
  БНАФОИВ, 2009, № 27.


[Закрыть].

На web-сайте Счетной палаты (адрес сайта: www.ach.gov.ru) размещены Оперативный доклад о ходе исполнения федерального бюджета за январь – июнь 2013 года, утв. Коллегией Счетной палаты, протокол от 19июля2013 г. № 34К (925), а также Аналитическая записка к оперативному докладу о ходе исполнения федерального бюджета за январь – июнь 2013 года (№ АСП-10/15-10 от 25.07.2013 г.).