Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 14. Полномочия Счетной палаты

1. Счетная палата обладает следующими полномочиями:

1) осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности;

2) направляет по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий соответственно представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения, информационные письма, а также при выявлении данных, указывающих на признаки составов преступлений, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы;

3) получает в сроки, установленные для осуществления своих функций, информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления внешнего государственного аудита (контроля), включая действующую государственную и ведомственную статистическую или иную отчетность, а также осуществляет формирование предложений к плану статистических работ и запрос данных государственной статистики;

4) получает постоянный доступ к федеральным государственным информационным системам, необходимый для осуществления внешнего государственного аудита (контроля);

5) запрашивает сведения о составе данных ведомственных информационных систем объектов аудита (контроля);

6) привлекает к участию в проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий государственные контрольные, правоохранительные и иные органы и их представителей, а также на договорной основе аудиторские, научно-исследовательские, экспертные и иные учреждения и организации, отдельных специалистов, экспертов, переводчиков;

7) осуществляет по обращениям контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дает заключения о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности;

8) организовывает взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе по вопросам планирования и проведения на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;

9) оказывает контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействует в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

10) анализирует и формирует предложения по составу макроэкономических и других ключевых показателей (индикаторов) социально-экономического развития Российской Федерации, а также критериев и методов их оценки;

11) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

2. Создание, реорганизация и ликвидация научных и иных учреждений (организаций), необходимых для обеспечения деятельности Счетной палаты, осуществляются по решению Председателя Счетной палаты в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3. Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в форме предварительного аудита, оперативного анализа и контроля и последующего аудита (контроля) в соответствии с утверждаемыми Счетной палатой стандартами внешнего государственного аудита (контроля).

4. Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется в виде финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита, иных видов аудита (контроля) в соответствии со стандартами внешнего государственного аудита (контроля), утверждаемыми Счетной палатой.

5. Финансовый аудит (контроль) применяется в целях документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля). При проведении финансового аудита (контроля) в пределах компетенции Счетной палаты осуществляется проверка соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

6. Аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской Федерации и осуществления возложенных на нее функций.

7. Стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации. Оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие степень и качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития Российской Федерации.

8. Аудит государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ) применяется для оценки качества их формирования и реализации в части:

1) соответствия хода и результатов их реализации заданным требованиям;

2) обоснованности и соблюдения графиков выполнения отдельных этапов работ и сведений о ресурсном обеспечении;

3) соотношения результатов с затраченными федеральными ресурсами.

9. Оценка федеральных инновационных проектов, имеющих высокорисковый характер, осуществляется на основе анализа эффективности реализации совокупности проектов, обладающих схожими целями и характеристиками.

10. Аудит государственных и международных инвестиционных проектов проводится в целях оценки обоснованности объемов и сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций), а также оценки результатов действий и эффективности вложений федеральных и иных ресурсов в пределах компетенции Счетной палаты.

11. Аудит федеральных информационных систем и проектов проводится с учетом требований соответствующих международных стандартов и стандартов Российской Федерации.

12. Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля), проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами.

1. В комментируемой статье согласно ее названию определены полномочия Счетной палаты, хотя собственно перечень полномочий Счетной палаты определен в положениях ч. 1 данной статьи. Указанный перечень сформулирован открытым – согласно п. 11 указанной части Счетная палата осуществляет и иные, нежели перечисленные в других пунктах, полномочия в соответствии с комментируемым Законом и иными федеральными законами.

Ранее в рамках подобного регулирования в ст. 9 Закона 1995 г. о Счетной палате был определен перечень видов деятельности Счетной палаты. В частности, предусматривалось, что в процессе реализации задач, изложенных в ст. 2 названного Закона, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов России;

анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи, регламентируя создание, реорганизацию и ликвидацию научных и иных учреждений (организаций), необходимых для обеспечения деятельности Счетной палаты, устанавливает, что данные процедуры осуществляются по решению Председателя Счетной палаты в соответствии с законодательством РФ.

Подведомственным Счетной палате учреждению и организации посвящен раздел 6 Регламента Счетной палаты (2013 г.). Так, с. 50 «Федеральное бюджетное учреждение «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» данного Регламента предусматривает следующее:

федеральное бюджетное учреждение «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (далее – Институт) создано приказом Председателя Счетной палаты от 17 октября 2002 г. № 31. Учредителем и собственником имущества Института является Россия. Полномочия учредителя от имени России осуществляет Счетная палата. В соответствии с государственной аккредитацией Институт является научной и образовательной организацией (п. 1);

учредитель ежегодно формирует и утверждает перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) Институтом, а также государственное задание для Института в соответствии с основными видами его деятельности. Виды деятельности Института устанавливаются его уставом (п. 2);

на основании Решения Совета глав правительств государств Содружества Независимых Государств от 3 июня 2005 г. Институт является базовой организацией государств – участников Содружества Независимых Государств по исследованиям в области государственного и международного финансового контроля. Основными функциями базовой организации являются: исследование процессов интеграции в государствах – участниках Содружества Независимых Государств в области финансов, экономики и права; координация разработки и осуществления научно-исследовательских программ с соответствующими научно-исследовательскими учреждениями государств – участников Содружества Независимых Государств (п. 3).

Согласно статье 51 «Федеральное государственное унитарное предприятие «Федеральный центр информатизации Счетной палаты Российской Федерации» данного Регламента:

федеральное государственное унитарное предприятие «Федеральный центр информатизации Счетной палаты Российской Федерации» (далее – Предприятие) создано в соответствии с распоряжением Минимущества России от 30 августа 2002 г. № 3049-р (п. 1);

предприятие находится в ведении Счетной палаты, которая выполняет функции учредителя (п. 2);

виды деятельности Предприятия устанавливаются его уставом (п. 3).

3—12. В положенияхч. 3—12 комментируемой статьи определены средства, формы и виды контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, а также определено основное содержание отдельных видов такой деятельности.

В рамках определения средств и форм контрольной и экспертно-аналитической деятельности часть 3 данной статьи предусматривает, что такая деятельность осуществляется путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в форме предварительного аудита, оперативного анализа и контроля и последующего аудита (контроля). Контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям Счетной палаты посвящена статья 17 комментируемого Закона

В части 4 комментируемой статьи перечислены виды контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты, основное содержание которых раскрыто в следующих частях данной статьи. Речь идет о следующих видах такой деятельности:

1) финансовый аудит (контроль) (ч. 5);

2) аудит эффективности (ч. 6);

3) стратегический аудит (ч. 7);

4) аудит государственных программ РФ (федеральных целевых программ) (ч. 8);

5) оценка федеральных инновационных проектов, имеющих высокорисковый характер (ч. 9);

6) аудит государственных и международных инвестиционных проектов (ч. 10);

7) аудит федеральных информационных систем и проектов (ч. 11);

8) аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля) (ч. 12).

Положения ч. 3 и 4 комментируемой статьи предусматривают регламентацию средств, форм и видов контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты в утверждаемых Счетной палатой стандартах внешнего государственного аудита (контроля). Таким стандартам посвящена статья 35 комментируемого Закона.

Закон 1995 г. о Счетной палате подобных положений в отношении средств, форм и видов контрольной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты не содержал, но частично соответствующая регламентация предусматривалась стандартами Счетной палаты. Так, Стандартом СФК101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (о названном документе см. коммент. к ст. 17 Закона) устанавливалось следующее:

контрольные мероприятия Счетной палаты в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач классифицируются по следующим типам финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит;

к финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов контроля, законности формирования и использования государственных средств;

к аудиту эффективности относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение эффективности (экономичности, результативности) использования государственных средств, полученных объектами контроля для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций;

к стратегическому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является комплексная оценка возможности достижения (реализуемости) в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в т. ч. обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий;

в случае, если в контрольном мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным типам финансового контроля, данное мероприятие классифицируется как смешанное контрольное мероприятие.

особенности проведения финансового аудита, аудита эффективности и стратегического аудита устанавливаются соответствующими стандартами финансового контроля Счетной палаты.

Статья 15. Область действия контрольных полномочий Счетной палаты, объекты аудита (контроля)

1. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении федеральных государственных органов (в том числе их аппаратов), органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах.

2. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении государственных органов субъектов Российской Федерации (в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

3. Счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый аудит (контроль) в отношении юридических лиц (за исключением указанных в части 1 настоящей статьи), индивидуальных предпринимателей, физических лиц – производителей товаров, работ, услуг в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров об использовании федерального имущества (управлении федеральным имуществом), договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со средствами федерального бюджета, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета.

4. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) также в отношении иных организаций. Проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отношении иных организаций осуществляется в соответствии с поручениями Совета Федерации и Государственной Думы, а также обращениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

1—4. Комментируемая статья определяет область действия контрольных полномочий Счетной палаты посредством обозначения объектов внешнего государственного аудита (контроля). Ранее соответствующее регулирование содержалось в ст. 12 Закона 1995 г. о Счетной палате, но без упоминания понятия аудита (контроля).

В комментируемой статье выделены следующие четыре группы объектов внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой, и соответствующие им случаи проведения такого аудита(контроля):

1) федеральные государственные органы (в т. ч. их аппараты), органы государственных внебюджетных фондов, Банк России, федеральные государственные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия, государственные корпорации и государственные компании, хозяйственные товарищества и общества с участием России в их уставных (складочных) капиталах.

Подобным образом в ч. 1 ст. 12 Закона 1995 г. о Счетной палате устанавливалось, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в т. ч. их аппараты) и учреждения в России, на федеральные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании;

2) государственные органы субъектов РФ (в т. ч. их аппараты), органы местного самоуправления – при осуществлении Счетной палатой аудита (контроля) в пределах компетенции, установленной БК РФ и комментируемым Законом.

Речь идет о положении и. 2¹ ст. 157 БК РФ (пункт введен Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ[48]48
  СЗ РФ, 2006, № 1, ст. 9.


[Закрыть]), предусматривающем, что Счетная палата, Росфиннадзор вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Там же соответственно установлено, что контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта РФ, финансовый орган субъекта РФ и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта РФ, вправе проводить проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ.

Кроме того, в соответствии с и. 7 ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона Счетная палата осуществляет по обращениям контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, дает заключения о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности;

3) юридические лица (не относящиеся к указанным в ч. 1 данной статьи), индивидуальные предприниматели, физические лица – производители товаров, работ, услуг – при осуществлении Счетной палатой аудита (контроля) в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров об использовании федерального имущества (управлении федеральным имуществом), договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий РФ, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами федерального бюджета, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета.

Ранее в положениях ч. 2 и 3 ст. 12 Закона 1995 г. о Счетной палате подобласти действия контрольных полномочий Счетной палаты были определены иначе, нежели в ч. 2 и 3 комментируемой статьи. Так, в части 2 ст. 12 Закона 1995 г. о Счетной палате предусматривалось, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Часть 3 ст. 12 Закона 1995 г. о Счетной палате устанавливала, что на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ;

4) иные организации, нежели перечисленные в ч. 1–3 данной статьи, или в иных случаях, нежели предусмотренные в ч. 1–3 данной статьи, – при проведении Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с поручениями Совета Федерации и Государственной Думы, а также обращениями Президента РФ и Правительства РФ. Статья 12 Закона 1995 г. о Счетной палате подобного положения не содержала.