Текст книги "Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики"

Форма собственности – это, прежде всего, юридическое понятие, отражающие юридические особенности режима собственности в зависимости от его принадлежности определенным субъектам.

Особенности государственной и муниципальной форм собственности, к которой помимо собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований следует относить собственность государственных корпораций, могут проявляться как в основаниях возникновения и прекращения права собственности, так и в специфике владения, пользования, распоряжения имуществом.

Понятие публичного сектора экономики. С правовыми и экономическими аспектами осуществления публичной собственностью тесно связан вопрос о публичном секторе экономики, хотя управление публичной собственностью влияет не только на публичный, но и на частный сектор[107]107
  Кононкова Н. П. Теория и практика государственной собственности. М., 2010. С. 156.


[Закрыть], но все же именно как публичный сектор рассматриваются экономистами как совокупность объектов публичной собственности, вовлеченных в хозяйственную деятельность под контролем государства[108]108
  Там же. С. 50.


[Закрыть]. Государственный сектор, государственная собственность занимают ниши экономического и социального развития, находящиеся либо вне зоны интересов частного капитала, либо по различным причинам недоступные для него[109]109
  Ширяева Р. И. Государственная собственность: резервы повышения эффективности // Научные доклады Института экономики РАН в 4-х т. / Отв. ред. С. Н. Сильверстов. М., 2010. Т. 31. Институты современной экономики. С. 11.


[Закрыть]. При этом «в настоящее время государственный сектор экономики имеется абсолютно во всех странах мира»[110]110
  Политическая экономика: Монография / Под ред. В. М. Юрьева. Тамбов, 2008. Кн. 1. Государство перед лицом новых требований мировой цивилизации. С. 9.


[Закрыть], однако много споров вызывают его объемы. В частности, Е. Г. Ясин пишет, что для инновационной экономики доля государственного сектора не должна превышать 15–20 %[111]111
  Ясин Е. Г. Структура российской экономики и структурная политика // Модернизация России: Доклады. В 2-х кн. М., 2009. Кн. 2. С. 171.


[Закрыть]. Экономически основу государственного сектора как системы общественных отношений составляют «первичные отношения государственной собственности, на базе которой развертываются производные отношения распределения и обмена»[112]112
  Мосейкин Ю. Н. Экономическая политика государства. М.: РУДН, 2009. С. 24.


[Закрыть].

Возвращаясь к системе индивидуального и правового регулирования предпринимательской деятельности, отметим, что одной из сфер правового регулирования экономики, в которых необходимо взаимодействие частного и публичного права, является «организация публичного сектора экономики»[113]113
  Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 5–16.


[Закрыть]. Именно поэтому не только экономическая, но и правовая наука также активно использует понятия «государственный сектор», «муниципальный сектор», «публичный сектор». Так, В. К. Андреев, характеризуя деятельность органов исполнительной власти по управлению унитарными предприятиями, подчеркивает, что «налицо единая система государственного сектора экономики»[114]114
  Андреев В. К. Предпринимательское законодательство России: Научные очерки. М., 2008. С. 144.


[Закрыть]. Е. П. Губин указывает на роль государственного сектора как средства регулирования экономики, отмечая отсутствие полноценного правового определения данного понятия.

Несмотря на большое количество определений государственного сектора, в литературе отмечается, что в экономической теории это понятие весьма размыто[115]115
  Масленников М. И. Изменение приоритетов в развитии государственного сектора экономики в развитых странах. Екатеринбург, 2009. С. 17.


[Закрыть]. М. М. Гараев под государственным сектором понимает «совокупность ресурсов, используемых государством для достижения общественных целей за счет своей экономической деятельности»[116]116
  Гараев М. М. Социальное управление государственным сектором экономики. Екатеринбург-Ижевск, 2007. С. 29.


[Закрыть]. А. Я. Рубинштейн определяет государственный сектор (public sector) как «область экономики, где осуществляется производство, распространение, сохранение и потребление товаров и услуг, имеющих социальную полезность»[117]117
  Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса. СПб., 2008. С. 545.


[Закрыть]. По мнению О. А. Карташова, «в отличие от государственной собственности госсектор экономики не включает бюджет, землю, природные ресурсы, а в его «состав входят преимущественно предприятия, основанные на госсобственности, а также хозяйственные общества, где отношениях между участниками регулируются обязательственными правами»[118]118
  Карташов О. А. Роль государственного сектора экономики в развитии национального и мирового хозяйства. М., 2009. С. 22, 23.


[Закрыть].

Понятия «публичный сектор», «государственный сектор» и «муниципальный сектор» нередко встречаются в нормативных правовых и судебных актах. Так, понятие публичного сектора используется в названии ст. 7 Конвенции ООН против коррупции, однако указанная статья не дает определение публичного сектора, а устанавливает определенные требования к государственным служащим. Федеральный законодатель практически не использует понятие публичного сектора, но оно встречается в программных документах субъектов РФ в качестве характеристики целей государственно-частного партнерства[119]119
  См., например: п. 4.2.10.2 Государственной программы города Москвы «Энергосбережение в городе Москве» на 2011, 2012–2016 гг. и на перспективу до 2020 г., утв. постановлением Правительства Москвы от 22.02.2012 № 64-ПП; Республиканская целевая программа «Обеспечение населения Чувашской Республики качественной питьевой водой на 2009–2020 годы», утв. указом Президента Чувашии от 02.12.2008 № 123.


[Закрыть]. Намного чаще в федеральных нормативных правовых актах и региональном законодательстве, а также в муниципальных нормативных правовых актах используются понятия государственного и муниципального секторов экономики. В статье 5 Федерального закона от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» указывается на существование государственного сектора системы социального обслуживания.

В некоторых правовых актах исследуемым понятиям даются определения. В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024, государственный сектор определяется как «совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс)». Однако данное определение касается только федерального государственного имущества.

Противоречиво определяются перечни субъектов государственного и муниципального секторов экономики. В соответствии с п. 1. Постановления Правительства РФ от 04.01.1999 № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» к хозяйствующим субъектам государственного сектора относятся: государственные унитарные предприятия, в том числе казенные; государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % акций (долей) находятся в государственной собственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.

Однако в государственном секторе экономики могут действовать не только хозяйствующие субъекты, но и иные организации. Статья 3 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» к организациям государственного сектора относит государственные (муниципальные) учреждения, государственные академии наук, государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов. Встречается и более узкое понимание круга субъектов государственного сектора. Так, Правительство РФ в п. 6 Приложения 1 к Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденного распоряжением от 08.12.2011 № 2227-р, перечисляя основные направления реализации этой Стратегии, относит к субъектам государственного сектора компании с государственным участием и государственные корпорации. При этом понятие «компании с государственным участием» не раскрывается.

В судебных актах понятия государственного и муниципального секторов используются для различных целей. В некоторых случаях принадлежность стороны к государственному или муниципальному сектору предусматривает применение к ним специальных норм права.

Так, по делу об обжаловании решения Управления Федеральной монопольной службы, которым ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в РФ» в лице филиала «Аэронавигация Дальнего Востока» признана нарушившей законодательство о защите конкуренции в части совершения действий по установлению и применению платы за оказание услуги аэронавигационного обслуживания. Ссылку Госкорпорации и Росавиации на Руководство по экономическим аспектам аэронавигационного обслуживания, ИКАО Doc 9161/3 (далее – Руководство), согласно которому организация – поставщик таких услуг вправе не только предоставлять все виды аэронавигационного обслуживания, но и оказывать связанные с ним услуги на основании договоров гражданско-правового характера, суд отклонил, исходя из следующего. Пунктом 2.13 названного документа предусмотрено: «Организация предоставляет все виды аэронавигационного обслуживания и может также оказывать связанные с ним услуги, например, по координации поисково-спасательных работ. Как правило, она несет ответственность за регулирование в области безопасности полетов авиации». Пунктом 2.11 Руководства предусмотрено, что имеются три основные или ключевые формы организации деятельности по обеспечению аэронавигационного обслуживания на национальном уровне: правительственный департамент, автономная организация государственного сектора и организация частного сектора. Пункт 2.13 расположен в разделе, касающемся организации деятельности правительственного департамента. Суд счел, что ФГУП обладает признаками формы организации аэронавигационного обслуживания, предусмотренной подпунктом «b» пункта 2.11 Руководства: «автономная организация государственного сектора, не находящаяся под непосредственным руководством правительства, однако правительство имеет полное право собственности на эту организацию». Таким образом, пункт 2.13 Руководства не подлежит применению к рассматриваемым правоотношениям[120]120
  Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 28.10.2010 по делу № А73-8055/2010.


[Закрыть].

В экономической науке существуют различные подходы к секторному анализу национальной экономики[121]121
  Гараев М. М. Указ. соч. С. 24.


[Закрыть]:

Для юридических целей наиболее важным представляется тот подход, который экономистами называется правовым, однако здесь необходимо учесть следующее. Сектор экономики – это элемент структуры национальной экономики, но и сама национальная экономика экономистами определятся по-разному, для правового подхода к секторному анализу национальной экономики наиболее удобно использовать определение национальной экономики «в правовом плане» как совокупности организаций, имеющих статус юридического лица[122]122
  Экономика организаций (предприятий): Учебник / Под ред. В. Я. Горфинкеля, В. А. Швандара. М., 2003. С. 7.


[Закрыть].

Таким образом, исследуемые понятия не определены должным образом ни в законодательстве, ни в доктрине. Поскольку они являются по своей природе экономическими понятиями, рассмотрим возможность применения их определений, данных экономистами, для толкования и совершенствования норм права.

В Российской Федерации муниципальная собственность является самостоятельной формой собственности наряду с государственной. Поэтому муниципальный сектор экономики также отделен от государственного. Именно в муниципальном секторе, а не в государственном находится подавляющее большинство организаций жилищно-коммунального хозяйства, начального и среднего образования. Однако по своему составу данные секторы более схожи, чем частный сектор, основанный на частной собственности. В связи с этим логичным представлялось бы использование термина «публичный сектор» для их общего обозначения. В англоязычной литературе именно в таком значении используется термин public sector, например, нобелевским лауреатом Дж. Стиглицем[123]123
  См.: Stiglitz J. E. Economics of the public sector. The 3rd ed. Norton, 2000.


[Закрыть]. Однако российские экономисты данный термин переосмыслили, включив в состав его субъектов не только государство и муниципальные образования и созданные ими лица, но также и общественные организации[124]124
  См.: Деликова Т. Г. Характеристика общественного сектора как фактора развития человеческого потенциала в неоэкономике. Режим доступа: http://www. uecs.ru/makroekonomika/item/1561-2012-09-26-10-58-33 (дата обращения – 09.12.2012).


[Закрыть]. Перевод термина «публичный», в свою очередь, привел к тому, что такой сектор стал именоваться общественным, несмотря на то, что он основывается преимущественно на государственной собственности[125]125
  См.: Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. М., 1996. С. 12.


[Закрыть]. Тем не менее, в мировой экономической науке деятельность общественных организаций как раз противопоставляется частному и публичному (государственному и муниципальному) сектору и включается в понятие «третий сектор»[126]126
  Правовые основы функционирования некоммерческого сектора: проблемы, направления совершенствования / Отв. ред. Б. Л. Рудник, Л. И. Якобсон. М., 2009. С. 3.


[Закрыть]. Следовательно, понятие «публичный сектор» не должно включать в себя общественный («третий») сектор.

Итак, для юридического определения сектора экономики необходимо исходить из того, что он должен представлять собой совокупность определенных субъектов права, а наиболее важным критерием является форма собственности, на которой основан соответствующий субъект права.

Следовательно, государственный и муниципальный секторы экономики должны определяться через перечень субъектов, основанных, соответственно, на государственной и муниципальной собственности.

Процитированные выше экономические определения государственного сектора и приведенные легально закрепленные перечни субъектов (организаций) государственного сектора не содержат ответа на вопрос: можно ли отнести к государственному (и муниципальному сектору) юридические лица, основанные на праве частной собственности? Полагаем, что в большинстве случаев к таким субъектам государственного и муниципального секторов относятся хозяйственные общества с государственным или муниципальным участием.

Кроме того, представляется, что понятие публичного сектора является по своему содержанию более широким, чем понятия государственного и муниципального секторов.

Так, например, акционерное общество, в котором 20 % акций принадлежит Российской Федерации, 10 % – субъекту РФ и 20 % – муниципальному образованию (либо соответственно контролируемым ими физическим и юридическим лицам), а остальные 50 % – частным лицам, не будет относиться ни к государственному, ни к муниципальному сектору экономики, поскольку ни государственные, ни муниципальные образования, не могут по отдельности оказывать решающего воздействия на такое акционерное общество. Однако такое общество будет являться субъектом публичного сектора экономики.

Таким образом, можно сформулировать следующие определения.

Государственный сектор экономики – совокупность обладающих правами юридических лиц органов государственной власти, государственных учреждений, государственных унитарных предприятий, государственных корпораций, а также хозяйственных обществ, доля Российской Федерации или субъекта РФ, в уставном капитале которых превышает 50 % или составляет величину, которая обеспечивает Российской Федерации или субъекту РФ возможность решающего влияния на их действия (субъектов государственного сектора экономики).

Муниципальный сектор экономики – совокупность обладающих правами юридических лиц органов местного самоуправления, муниципальных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, а также хозяйственных обществ, доля муниципального образования в уставном капитале которых превышает пятьдесят процентов или составляет величину, которая обеспечивает муниципальному образованию возможность решающего влияния на их действия (субъектов муниципального сектора экономики).

Публичный сектор экономики – совокупность обладающих правами юридических лиц органов государственной власти органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных корпораций, а также хозяйственных обществ, совокупная доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в уставном капитале которых превышает 50 % или составляет величину, которая обеспечивает Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию возможность решающего влияния на их действия (субъектов публичного сектора экономики).

В структуре публичного сектора особо должен выделяться бюджетный сектор.

Бюджетный сектор – часть публичного сектора, представляющая собой совокупность получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 5 БК РФ и бюджетных учреждений.

Следует согласиться с С. Н. Шишкиным, что «группировка направлений (сфер) государственного регулирования экономики в секторы необходима для выявления общих подходов, определения тенденций и предпочтительных форм их государственного регулирования», однако представляется спорным утверждение указанного автора о том, что для целей определения направлений государственного регулирования экономики не подходит выделение в ней государственного сектора[127]127
  Шишкин С. Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики. М., 2011. С. 46.


[Закрыть].

Нормативное закрепление предлагаемых определений позволит упорядочить регулирование экономики на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Остается открытым вопрос о том, в каком именно правовом акте должны быть закреплены данные понятия. С. Н. Шишкин, анализируя работы ведущих специалистов по предпринимательскому праву, приводит разные предложения по принятию единого закона о государственном регулировании экономики[128]128
  Там же.


[Закрыть]. Безусловно, в таком законе понятия государственного и муниципального секторов экономики были бы наиболее уместны. Из действующих федеральных законов при достаточно большой степени допущения подходит для таких определений БК РФ, а также Федеральные законы от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально – экономического развития Российской Федерации» или от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Государственно-частное партнерство как экономическая форма взаимодействия частного и публичного секторов экономики и его правовые формы. Непосредственное активное участие государства в экономике в форме государственного предпринимательства зачастую критикуется прежде всего за потенциально меньшую эффективность[129]129
  Ясин Е. Г. Государство и экономика на этапе модернизации // Модернизация России: Доклады. Кн. 1. С. 418.


[Закрыть]. Действительно, публичный сектор, хотя и свойствен любой экономической системе, однако, в то же время он как проводник государственной экономической политики не просто вынужден, а обязан взаимодействовать с частным сектором, оказывая на последний необходимое воздействие, прежде всего, путем стимулирования к определенным направлениям или методам действия. Частный сектор, как более эффективный, в свою очередь, при взаимодействии с публичным стимулирует его большую результативность, а также модернизацию. Для описания взаимодействия субъектов частного и публичного секторов экономики используется термин «государственно-частное партнерство», выявление экономического и юридического содержания которого необходимо для того, чтобы надлежащим образом обеспечить это взаимодействие.

Государственно-частное партнерство понимается двояко: во-первых, как «система отношений государства и бизнеса»; во-вторых, как «конкретные проекты», реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности»[130]130
  Государственно-частное партнерство: Теория и практика / Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. и др. М.: ГУ ВШЭ, 2010. С. 12.


[Закрыть]. В данном случае авторы-экономисты предлагают важное для юридической науки определение, согласно которому «государственно-частное партнерство – юридически закрепленная форма взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности», при этом примерами юридических форм взаимодействия называются «закон, контракт (договор, соглашение), устав компании и пр.»[131]131
  Там же. С. 18.


[Закрыть].

Таким образом, государственно-частное партнерство как экономическое явление требует обязательной юридической формы.

Несмотря на затянувшуюся подготовку соответствующего законопроекта, в России появился специальный закон, регулирующий государственно-частное партнерство[132]132
  Термин «государственно-частное партнерство» в настоящее время является наиболее устоявшимся, что, однако, не отрицает того факта, что термин «публично-частное партнерство» является более корректным по отношению к участию в таких отношениях органов местного самоуправления от имени муниципальных образований.


[Закрыть]: Закон о ГЧ.

Представленный еще в июне 2012 г. Минэкономразвития России проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве»[133]133
  Проект федерального закона «О государственно-частном партнерстве» (разработчик проекта акта: Минэкономразвития России). Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depregulatinginfluence/ doc20120622_015 (дата обращения – 12.02.2013).


[Закрыть] (далее – законопроект) предполагал введение следующего легального определения: «государственно-частное партнерство – долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов». Данная дефиниция не содержит правовых характеристик государственно-частного партнерства, определяя его через понятие сотрудничества.

По аналогичному пути ранее пошла А. В. Белицкая, сформулировав наиболее полное научное определение государственно-частного партнерства как юридически оформленного на определенный срок, основанного «на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничества публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач», осуществляемого «путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля»[134]134
  Белицкая А. В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М.: Статут, 2012. С. 54.


[Закрыть]. Однако логика данного автора и разработчиков упомянутого законопроекта разнится при характеристике государственно-частного партнерства через более общие понятия. Так, А. В. Белицкая пишет, что государственно-частное партнерство «в каждом отдельном случае представляет собой инвестиционный проект»[135]135
  Там же. С. 42.


[Закрыть], а в законопроекте понятие проекта государственно-частного партнерства являлось самостоятельным. Кроме того, законопроект отделяет указанные понятия от термина «соглашение о государственно-частном партнерстве».

В статье 3 Закона о ГЧП формулировка несколько иная: «государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство (выделено авт. – А. К.) – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».

Понятие «сотрудничество», используемое Законе о ГЧП, хотя и известно нормативным правовым актам, но также не имеет легального определения. Так, из содержания ст. 750 ГК РФ следует, что сотрудничество проявляется в обязанности сторон принимать меры по устранению препятствий к исполнению договора, то есть оказывать содействие друг другу в исполнении договора. Действительно, сотрудничество со всей очевидностью связано с действиями, однако, такие действия являются результатом наличия прав или обязанностей по их совершению. В словаре «партнерство» определяется как синоним сотрудничества и как форма взаимоотношений сторон[136]136
  См., например: Кузнецов С. А. Современный толковый словарь русского языка. М., 2008.


[Закрыть]. Последний момент, как представляется, проявляет свет на природу партнёрства.

Партнерство представляет собой фактически существующее отношение сторон. А. В. Белицкая справедливо отмечает, что государственно-частное партнерство должно осуществлять на основе юридически закрепленных договоренностей сторон[137]137
  Белицкая А. В. Указ. соч. С. 42.


[Закрыть]. Праву общественные отношения, возникающие на основании различных фактов, в том числе договоренностей сторон, известны как правоотношения. В свою очередь правоотношения, возникшие на основании договора сторон, содержанием которых являются взаимные права и обязанности, именуются обязательствами.

Как обязательство, возникшее из соглашения сторон, государственно-частное партнерство должно быть отнесено к категории договорных обязательств.

Юридически отношения по государственно-частному (публично-частному) партнерству – это предпринимательские обязательства, а легальное закрепление данного факта может помочь защите публичных и частных интересов при исполнении таких обязательств.

Отметим, что государственно-частное партнерство как комплексное явление имеет не только юридические и экономические аспекты, но также и общесоциальные основы, в частности, для него необходимо доверие[138]138
  Ясин Е. Г. Структура российской экономики и структурная политика // Модернизация России: Доклады. Кн. 1. С. 193.


[Закрыть].

В любом случае, следует отметить, что сфера регулирования Закона о ГЧП существенным образом сужена, поскольку не охватывает такие признанные российским правом формы государственно-частного партнерства, как концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции, а также договоры о развитии застроенной территории, специальные инвестиционные контракты.

При этом из вышеназванные форм лишь концессионные соглашения прямо исключены из сферы регулирования Закона о ГЧП (ст. 2).

Представляется, таким образом, что понятие государственно-частного партнерства является экономическим, его легальное определение охватывает лишь некоторые формы государственно-частного партнерства в связи с необходимостью их урегулирования. В целом же государственно-частное партнерство в рамках правовой системы обеспечивается таким институтом (правовым средством), как обязательство.

Взаимодействие частного и публичного секторов может осуществляться помимо ГЧП и в иных формах: аренда публичной собственности субъектом частного сектора; публичные закупки; приватизация; заключение договоров, предполагающих выполнение публичных функций частными организациями[139]139
  Greve C. Contracts As Reinvented Institutions in the Public Sector: A Cross-Cultural Comparison / Carsten Greve and Niels Ejersbo. London, 2005. P. 2–5.


[Закрыть].

Гражданско-правовое положение субъектов публичного сектора экономики. Отнесение субъектов к публичному сектору экономики влечет для них определенные особенности осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, которые отражаются в специальных нормах права, например, о публичных закупках или государственно-частном партнерстве. Для того, чтобы определить природу и содержание подобного правового последствия того, что лицо относится к публичному сектору, следует рассмотреть правосубъектность субъектов публичного сектора экономики. ГК РФ, устанавливая правоспособность юридических лиц, предполагает зависимость их гражданско-правового положения не только от организационно-правовой формы, вида и типа, но и от того, созданы ли эти юридические лица «для осуществления деятельности в определенных сферах» (п. 4 ст. 49 ГК РФ). Примечательно, что в специальных законах для характеристики таких организаций используются специальные термины, независящие от организационно-правовой формы и соответствующие выделяемым по виду деятельности секторам экономики: кредитная организация – банковский сектор[140]140
  Андрюшин С., Кузнецова В. Банковский сектор России и пути его реформирования // Вопросы экономики. 2009. № 7. С. 15–30.


[Закрыть], фармацевтическая организация – фармацевтический сектор[141]141
  См., например: Сибгатуллин К. Ж. Оценка эффективности продуктовых инноваций в фармацевтическом секторе экономики: Дис. … канд. эконом. наук. Казань, 2012.


[Закрыть], туристический оператор – туристический сектор[142]142
  Селиванова С. И. Глобализация туристического сектора в России // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2014. № 12. С. 75–79.


[Закрыть], страховая организация – страховой сектор[143]143
  См., например: Благутин Д. Ю. Государственное регулирование перехода страхового сектора экономики к рынку: Автореф. дис. … канд. эконом. наук. М., 2007.


[Закрыть] и т. д. Получается, что ГК РФ и принятые в соответствии с ним законы прямо допускают зависимость правового положения лица от его принадлежности к определенному сектору экономики, однако это касается выделения секторов экономики по видам деятельности, а не выделения, в частности, публичного сектора. В то же время, поскольку речь идет о взаимосвязи (взаимовлиянии) между одними и теми же явлениями – сектором экономики и правовым положением, то можно предположить, что последствия такого взаимовлияния одинаковы или схожи. Полагаем, что если принадлежность к банковскому, страховому и другим секторам экономики, выделяемым по видам деятельности, каким-то образом влияет на правовое положение, следовательно, юридические последствия принадлежности к частному, публичному, «третьему» секторам экономики могут быть аналогичными, то есть использовать те же способы.

Законодатель устанавливает для юридического лица только его правоспособность, дееспособность юридического лица в позитивном праве не выделяется, что приводит к продолжающимся дискуссиям в юридической литературе о правосубъектности юридического лица и ее соотношении с его правоспособностью[144]144
  Долинская В. В. Правовой статус и правосубъектность // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 2. С. 6–19.


[Закрыть]. Прежде чем исследовать данное понятие, рассмотрим, каким образом на правовое положение юридического лица влияет осуществляемая им деятельность.

Традиционным для гражданского права современной России является деление юридических лиц на коммерческие организации (организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности) и некоммерческие организации (организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками). Наименование «коммерческие» обусловлено историческими причинами. В настоящее время коммерция (торговля) не является единственным видом предпринимательской деятельности, поэтому по своей сущности коммерческие организации надо рассматривать как предпринимательские. Следует отметить, что с первой редакции действующего ГК РФ и некоммерческие организации были наделены правом на занятие предпринимательской деятельностью, однако реформа гражданского права предполагает закрепление за ними права на занятие деятельностью, приносящей доход. Безусловно, как отмечается в литературе, замена по отношению к некоммерческим организациям термина «предпринимательская деятельность» категорией «деятельность, приносящая доход» в реальности «не решит проблемы критерия соответствия или несоответствия этой деятельности целям создания некоммерческой организации»[145]145
  Сойфер Т. В. Актуальные направления развития гражданского законодательства о некоммерческих организациях // Российская юстиция. 2014. № 3. С. 8–10.


[Закрыть].

Поэтому справедливым видится вывод Пленума Верховного Суда РФ о том, что поскольку «в соответствии с пунктом 4 статьи 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. В этом случае на некоммерческую организацию в части осуществления приносящей доход деятельности распространяются положения законодательства, применимые к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность» (п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Несмотря на кажущуюся очевидность при внимательном анализе вызывает сомнения целесообразность правового закрепления целесообразности деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие. В большей степени это результат исторических процессов, причем происходивших не на территории РФ. При этом остается неясной цель попыток наделить это различие новым юридическим содержанием. Так, О. В. Гутников справедливо и аргументированно критикует существующие критерии и последствия деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие. Однако затем предлагает реформы, в том числе, ужесточение запрета на занятие предпринимательской деятельностью, нормативное закрепление целевого характера имущества, запрет на распределение прибыли путем ограничения возможных административно-управленческих расходов[146]146
  Юридические лица в российском гражданском праве: Монография. В 3-х т. Т. 2: Виды юридических лиц в российском законодательстве / Отв. ред. А. В. Габов. М., 2016. С. 40–50 (автор главы – О. В. Гутников).


[Закрыть]. По его мнению, только их реализация позволит «говорить о юридически значимых особенностях деления организаций на коммерческие и некоммерческие»[147]147
  Там же. С. 51.


[Закрыть]. Причинами таких запретов автор называет непрофессионализм некоммерческих организаций в предпринимательской деятельности и зарубежный опыт – существование категории некоммерческих юридических лиц в странах романской системы права[148]148
  Там же. С. 37.


[Закрыть]. Представляется, что существующее регулирование, при котором непосредственно отнесение юридического лица к коммерческим или некоммерческим организациям само по себе не влечет значимых юридических последствий, является следствием двух факторов. Во-первых, на правовое положение влияет осуществление предпринимательской деятельности, а ею с учетом процитированного выше толкования Пленума Верховного Суда РФ могут заниматься как коммерческие, так и не коммерческие организации. Во-вторых, еще в большей степени, чем факт осуществления предпринимательской деятельности, на правовое положение влияет вид такой деятельности.