Текст книги "Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики"

Получается, что если признать органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельными учреждениями, со всеми вытекающими в силу закона последствиями, то становятся абсолютно неясными различия в правовом статусе органов местного самоуправления и учрежденных ими же казенных учреждений. Например, остается неясным, в чем состоит отличие в таком случае муниципального учреждения – местной администрации от муниципального учреждения, учрежденного местной администрацией для осуществления спортивной и досуговой работы с населением по месту жительства, или между органом исполнительной власти субъекта федерации и учрежденным им образовательным, либо медицинским учреждением, если оба данных субъекта по организационно-правовой форме казенные учреждения, а значит, рассматриваются гражданским правом как самостоятельные участники гражданского оборота.

Именно поэтому и важна формулировка, например, ч. 9 ст. 35 и ч. 7 ст. 37 Закона о местном самоуправлении о том, что органы местного самоуправления «обладают правами юридического лица». Она однозначно указывает на то, что орган местного самоуправления не является полноценным юридическим лицом, но лишь обладает правами юридического лица для реализации некоторых аспектов своей правосубъектности.

Д. В. Пятков не отождествляет Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования как субъекты гражданского права с соответствующими публично-правовыми образованиями, т. е. организациями, обладающими публичной властью, а относит их к хозяйственным публичным (публично-хозяйственным) организациям, т. е. юридическим лицам, «созданным населением соответствующей территории … с целью обеспечения благоприятных материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных интересов, достижения общеполезных целей, посредством участия в гражданских, иных имущественных и неимущественных правоотношениях»[177]177
  Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в граждансикх правоотношениях: На примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003. С. 60, 61.


[Закрыть]. При этом такие организации, по мнению исследователя, созданы не публично-правовыми образованиями, а членами общества. Таким образом, исследователем развивается тезис Д. Н. Бахраха о том, что в гражданско-правовых отношениях участвует не орган публичной власти, а «одноименное учреждение»[178]178
  Бахрах Д. Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С. 10.


[Закрыть]. В отличие от В. Е. Чиркина, который сводит участие в частноправовых отношениях органов публичной власти к участию по необходимости в гражданских правоотношениях «юридических лиц публичного права» (тем самым производя отождествление правового статуса органа публичной власти и учреждения), Д. В. Пятков вводит специальный термин «хозяйственные публичные организации», подчеркивающий активное участие названных субъектов права в имущественных, частноправовых отношениях.

В то же время такое разделение частноправовой и публично-правовой правосубъектности, выделение «одноименных» с органами публичной власти организаций (учреждений или «хозяйственных публичных организаций») представляется спорным. Участие органов власти и в публично-правовых, и в частноправовых отношениях опосредует одни и те же цели их деятельности, руководство осуществляется одними и теми же лицами. Участие органа власти в имущественных отношениях предопределяется целями его деятельности. Интересно, что в связи с этим на муниципальном уровне существует практика наделения представительного органа местного самоуправления статусом юридического лица только в случае возникновения реальной потребности в этом. Однако эта практика труднореализуема на уровне государственной власти, так как обеспечение деятельности каждого федерального или регионального органа требует не только организационных усилий, но и хозяйственных действий. На муниципальном уровне местная администрация может сама осуществлять функции аппарата представительного органа местного самоуправления.

Как в практике, так и в теории существует обширный круг правовых проблем, связанных с признанием или непризнанием участия заказчиков представителями. Для их решения необходимо подробнее рассмотреть применимость конструкции гражданско-правового представительства к обязательствам, в которых органы власти или иные юридические лица действуют от имени государственного или муниципального образования.

В науке существуют различные подходы к сущности гражданско-правового представительства и его признакам. Однако, поскольку решение вопроса о сущности представительства в гражданском праве не относится к предмету настоящего исследования, необходимо, проанализировать отношения между органом власти, учреждением как заказчиком и государственным или муниципальным образованием через призму признаков представительства, выделяемых представителями различных подходов к правовой сущности гражданско-правового представительства.

Е. Л. Невзгодина, являясь сторонницей концепции представительства как правоотношения, делает вывод, что необходимым и специфическим признаком гражданского правового представительства является «выступление одного лица от имени другого»[179]179
  Невзгодина Е. Л. Представительство: Гражданско-правовой аспект. Омск, 2007. С. 29.


[Закрыть]. При этом само выступление представителя от имени представляемого указанный автор определяет как «правомерное действие представителя, совершаемое в интересах представляемого по отношению к третьим лицам, осведомленным о представительном характере действия, и направленное на приобретение или осуществление прав и обязанностей представляемого с непосредственным правовым результатом для последнего»[180]180
  Там же. С. 30.


[Закрыть]. В свою очередь, В. К. Андреев отмечает, что представительство не является правоотношением, а представляет собой «юридический прием, способ приобретения и осуществления прав и обязанностей лицом, не участвующим в данном правоотношении»[181]181
  Андреев В. К. Представительство в гражданском праве. Калинин, 1978. С. 20.


[Закрыть]. Родовым признаком представительства в гражданском праве он называет «приобретение и осуществление гражданских прав и обязанностей при помощи третьих лиц, не участвующих в данном правоотношении», а видовым признаком – «совершение сделок и иных юридических действий от имени представляемого в пределах полномочия»[182]182
  Там же. С. 21.


[Закрыть].

Итак, первый признак – «выступление от имени другого» – безусловно присутствует в случае заключения государственного или муниципального контракта, поскольку такой контракт по определению заключается заказчиком от имени публичного образования.

Приобретение и осуществление гражданских прав и обязанностей при помощи третьих лиц, не участвующих в данном правоотношении, также можно увидеть в отношениях по заключению государственного или муниципального контракта, поскольку по контракту приобретаются товары в собственность для публичного образования (сам заказчик собственником не является) либо обеспечивается оказание гражданам, населению публичного образования какой-либо публичной услуги. Таким образом, всегда, когда речь идет о договорных обязательствах, публичное образование приобретает права и обязанности при помощи муниципального заказчика, то есть участником обязательственного правоотношения, а затем и субъектом права собственности становится публичное образование.

Видовой признак гражданско-правового представительства – совершение сделок и иных юридических действий в пределах правомочия также имеет место в случае заключения контракта. Данная формулировка полнее, чем предлагаемая Е. Л. Невзгодиной, поскольку автор ссылается на понятие «полномочия» – субъективного гражданского права, в содержание которого входят юридические действия, которые может совершать представитель от имени представляемого[183]183
  Там же. С. 43.


[Закрыть].

Поскольку для совершения сделок (например, для наделения статусом заказчика) не требуется специального акта, то данное представительство можно охарактеризовать как обязательное представительство, основанное на законе. «Полномочия законного представителя обуславливаются теми целями, для достижения которых установлено представительство»[184]184
  Там же. С. 50.


[Закрыть]. В рассматриваемом случае цель, например, – обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Е. Л. Невзгодина отмечает, что ответственность перед контрагентами в силу ст. 403 ГК РФ у представляемого по закону не наступает, поскольку он не возлагал на третье лицо (представителя) исполнение[185]185
  Невзгодина Е. Л. Указ. соч. С. 338.


[Закрыть]. Хотя указанный автор рассматривает в качестве примера опекуна, подобный вывод представляется вполне логичным и по отношению к государственным и, в особенности, муниципальным контрактам. Государственное или муниципальное образование не может осуществлять закупки иначе как через государственных или муниципальных заказчиков[186]186
  Ю. Н. Андреев считает, что публично-правовое образование вообще не способно реализовывать свою гражданскую дееспособность, минуя свои органы. См.: Андреев Ю. Н. Указ. соч. С. 22, 23.


[Закрыть], так же как недееспособный не может совершать возмездные сделки иначе как через опекуна. В обоих случаях законодатель говорит об ответственности представителя. Судебная практика по государственным и муниципальным контрактам использует либо указанный порядок ответственности заказчика[187]187
  Постановление ФАС Поволжского округа от 17 марта 2010 г. по делу № А65-17340/2009.


[Закрыть], либо исходит из ответственности самого представляемого – государственного или муниципального образования[188]188
  Постановление ФАС Уральского округа от 16 декабря 2009 г. № Ф09-10126/09-С4 по делу № А71-4636/2009, Определение ВАС РФ от 13 октября 2009 г. № ВАС-12692/09 по делу № А71-4638/2009-Г22, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 03 декабря 2009 г. по делу № А82-3486/2009-8, Постановление ФАС Центрального округа от 20 мая 2010 г. № Ф10-1987/10 по делу № А14-17489/2009.


[Закрыть].

Еще одной теоретической проблемой, решение которой важно для понимания правовой сущности участия органов власти в обязательственных отношениях, является соотношение моментов возникновения публично-правовой компетенции органа государственной власти или местного самоуправления и его гражданско-правовой правоспособности как юридического лица.

Правоспособность юридического лица возникает с момента его создания (п. 3 ст. 49 ГК РФ). Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в государственный реестр юридических лиц (п. 3 ст. 51 ГК РФ). Таким образом, гражданская правосубъектность возникает у органа государственной власти или местного самоуправления с момента внесения в государственный реестр юридических лиц записи о регистрации соответствующего органа в качестве юридического лица. В связи с этим возникает вопрос о том, совпадает ли этот момент с моментом создания органа власти и является ли регистрация в качестве юридического лица обязательной для возникновения его властной компетенции. Полагаем, что, например, незарегистрированный в качестве юридического лица представительный орган местного самоуправления выполняет свои функции, прежде всего нормотворческие, на законном основании, следовательно, обладает властными полномочиями, с другой – не будучи зарегистрированным в качестве юридического лица, он не может являться субъектом гражданских правоотношений, участником имущественного оборота.

Следовательно, момент возникновения властных полномочий и гражданской правосубъектности органов государственной власти или местного самоуправления не совпадает.

Нередко нормативные правовые акты предусматривают необходимость создания специальных комиссий для выполнения функций, связанных с участием государственных или муниципальных образований и их юридических лиц в обязательствах. В частности, это могут быть комиссии по проведению торгов (конкурсные, аукционные и т. п.), а также комиссии по приемке исполнения обязательств (например, при приватизации путем проведения конкурса[189]189
  См.: Порядок контроля за исполнением условий конкурса при приватизации и подтверждения победителем конкурса исполнения таких условий, утв. Постановлением Правительства Ульяновской обл. от 12.10.2009 № 352-П.


[Закрыть] или при осуществлении закупок в рамках контрактной системы, причем в последнем случае может создаваться и так называемая «комиссия по общественной приемке», состоящая не только из сотрудников заказчика, но и экспертов, а также представителей участников размещения заказа, не получивших право заключить контракт[190]190
  См.: Регламент приемки товаров, поставляемых для государственных нужд и нужд бюджетных учреждений Пермского края, утв. Приказом Министерства развития торговли и предпринимательства Пермского края от 25.08.2008 № СЭД-03.01-01-15.


[Закрыть]).

Статус комиссий остается не до конца проясненным. Комиссии именуются «уполномоченными органами, наделенными компетенцией»[191]191
  См.: п. 1, 6 Положения о конкурсной комиссии Люберецкого муниципального района Московской области по проведению открытых конкурсов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, утв. постановлением администрации Люберецкого муниципального района МО от 07.08.2012 № 1982-ПА.


[Закрыть], координационными органами[192]192
  См.: п. 1 Приложения к примерному положению о региональном инвестиционном фонде, утв. Приказ Минрегиона РФ от 27.05.2011 № 254.


[Закрыть], однако чаще всего в нормативном правовом акте содержится лишь указание на факт создания комиссии и перечень ее функций, прав и обязанностей[193]193
  См.: п. 2.1 Порядка конкурсного отбора субъектов малого предпринимательства для заключения договора аренды нежилых помещений областного государственного учреждения «Ульяновский областной бизнес-инкубатор» и договора на оказание услуг областного государственного учреждения «Ульяновский областной бизнес-инкубатор», утв. Постановлением Правительства Ульяновской обл. от 09.06.2011 № 258-П.


[Закрыть].

Наделение комиссий компетенцией сближает их правовое положение с органами и структурными подразделениями юридического лица, также наделенными компетенцией и поэтому признаваемыми в соответствии с теорией предпринимательского права субъектами права.

В то же время решение комиссии является решением общего собрания в соответствии с гл. 9.1 ГК РФ.

Особенность правового положения субъектов публичного сектора экономики состоит и в том, что, учитывая, их экономическую взаимную связь и зависимость, право в некоторых случаях включает их в общее, системное объединение. В частности, таковым является контрактная система в сфере закупок.

Слово «система» использовалась ранее теорией хозяйственного права в качестве составного элемента понятия «хозяйственная система». Теория хозяйственных систем оказалась успешной для описания такого современного явления, как холдинги[194]194
  См., например: Топалян Д. Д. Правовые аспекты организации системы управления в вертикально интегрированной структуре (на примере нефтяной отрасли) // Предпринимательское право. 2011. № 4; Лаптев В. В. Вступительное слово // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2010. № 3; Кравець І. Поняття та класифікація сучасних господарських систем // Вісник КНУ. 2013. № 3. С. 71–75.


[Закрыть], а использовавшийся для хозяйственно-правовой характеристики советских хозяйственных систем термин «правовая организация» называется среди важнейших характеристик предмета современного предпринимательского права[195]195
  См., например: Фролова Н. В. Об актуальности использования в современных юридических исследованиях экономико-правового подхода // Предпринимательское право. 2007. № 2.


[Закрыть]. Однако представляется вполне вероятным, что у данной теории могут быть и другие применения. Концепция хозяйственного права создавалась в рамках общества с преобладающим государственным участием в экономике, что позволяет предположить ее особенную актуальность для публичного сектора экономики.

Итак, в настоящее время законодатель, регулируя деятельность значительной части субъектов публичного сектора, вынужден был прибегнуть к понятию системы. В соответствии со ст. 3 Закон о контрактной системе контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд – совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативного правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Л. В. Андреева, анализируя понятие контрактной системы, пишет, что «при выяснении значения словосочетания “контрактная система” акцент следует сделать на слове “система“, поскольку применение системного подхода позволяет обеспечить взаимосогласованное правовое регулирование всех стадий процесса государственных и муниципальных закупок. Контрактная, т. е. договорная, система означает договорный характер взаимодействия публично-правовых образований с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд»[196]196
  Андреева Л. В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11.


[Закрыть]. С этим следует согласиться, однако нельзя не учесть замечание Д. А. Петрова, указывающего, что контрактная система в сфере закупок охватывает не только договорные, но и иные отношения[197]197
  Петров Д. А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику // Конкурентное право. 2013. № 3. С. 2–5.


[Закрыть]. Таким образом, речь идет об отношениях координации и субординации в рамках контрактной системы, что свойственно системе хозяйственной.

В защиту термина «хозяйственная система» по сравнению с более осовремененным «экономическая система» говорит следующее утверждение академика В. В. Лаптева: «Не всякая система, действующая в области экономики, является хозяйственной … характерно для нее то, что в систему входят самостоятельные хозяйственные органы…»[198]198
  Лаптев В. В. Правовая организация хозяйственных систем. М., 1978. С. 7.


[Закрыть], кроме того, в хозяйственной системе в том виде, в котором она понималась в советском хозяйственном праве, должен был быть определенный центр.

Т. Н. Трефилова и А. Н. Борисов выделяют в определении контрактной системы три элемента: перечень участников контрактной системы, их действия и единую информационную систему[199]199
  Борисов А. Н., Трефилова Т. Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). М.: Деловой двор, 2013. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс»


[Закрыть]. Представляется, что единая информационная система – это все-таки не элемент контрактной системы, а средство взаимодействия участников контрактной системы.

В. В. Лаптев предложил шесть признаков хозяйственной системы: «1) цель хозяйственной системы состоит в планомерном осуществлении хозяйственной деятельности, что обеспечивается сочетанием этой деятельности с руководством ею; 2) звеньями системы являются хозяйственные органы, один из которых действует в качестве центра системы; 3) звенья системы обладают хозяйственной компетенцией; 4) между звеньями системы существуют устойчивые хозяйственные связи; 5) система обладает имуществом, необходимым для осуществления ее деятельности; 6) деятельность системы может быть организована и часто строится на основе хозрасчета»[200]200
  Лаптев В. В. Указ. соч. С. 12.


[Закрыть]. При этом ученый отметил, что «наиболее важный общий признаком всякой социальной системы состоит в производстве продукции или осуществлении иной хозяйственной деятельности для удовлетворения нужд народного хозяйства и населения»[201]201
  Там же. С. 8.


[Закрыть].

Правительство РФ в Постановлении от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» возложило на Министерство экономического развития РФ полномочия по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Именно данный орган видится центром контрактной системы как хозяйственной системы. Итак, контрактная система по своим параметрам может быть отнесена к хозяйственным системам, в ней прослеживаются некоторые характеристики хозяйственной системы. Однако ее отличие от ранее исследованных хозяйственных систем состоит в том, что участники контрактной системы могут быть участниками и иных хозяйственных систем, что однако в полной мере согласуется пониманием социальной системы как совокупности действий. Кроме того, под хозяйственными системами все-таки понимались другие явления. Однако сама по себе юридическая теория хозяйственных систем видится более удачной попыткой и оправданной попыткой использования системного подхода для определения правового положения ряда взаимосвязанных субъектов, чем используемое законодателем сейчас понятие «контрактная система». По существу принадлежность лица к контрактной системе имеет такие же последствия, как и просто отнесение его к заказчикам. Системность проявляется разве что в возможностях проведения совместных закупок. Тем не менее, контрактная система может быть справедливо названа подсистемой внутри публичного сектора экономики, объединяющей субъектов, для которых действуют как общие последствия отнесения к публичному сектору, так и специальные, свойственные только этой подсистеме. К иной подсистеме в таком случае следует отнести лиц, обладающих большей хозяйственной самостоятельностью (автономные учреждения, хозяйственные общества с публичным участием, государственные корпорации). Не совсем так же, но все-таки похожим образом различаются последствия отнесения к различным подсистемам внутри публичного сектора экономики в ст. 17.1 Закона о защите конкуренции и иных нормах, регулирующих аренду и ссуду государственного или муниципального имущества в зависимости от того, какому юридическому лицу оно передано на вещном праве.

Связанность субъектов публичного сектора экономики в единую экономическую систему и необходимость ее признания правом соотносятся с понятием аффилированности. Как отмечает А. В. Габов, «помимо того, что этим понятием обозначают ту или иную связь между двумя и более субъектами, влекущую возникновение определенных правовых последствий, можно увидеть и качество такой связи. А именно через это понятие законодатель пытается объяснить потенциально конфликтогенную связь двух и более субъектов, которая может повлиять на отношения одного из субъектов такой связанности с третьими лицами, с которыми, в свою очередь, связан другой субъект «связанности», на права и обязанности таких третьих лиц»[202]202
  Габов А. В. Значение аффилированности лиц в координации экономической деятельности // Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве / Отв. ред. М. А. Егорова. М., 2015. С. 124, 125.


[Закрыть]. Процитированный автор последовательно критикует понятие аффилированности[203]203
  Там же. С. 126.


[Закрыть], однако не отрицает необходимость его реформирования[204]204
  Там же. С. 125.


[Закрыть]. В другой работе А. В. Габов справедливо пишет, что избранный законодателем вариант регулирования аффилированности в ГК РФ сохранил существовавшую ситуацию. При этом «никакого порядка в регулировании различных отношений экономической связанности по результатам реформирования основного гражданского закона так и не поступило. Следовательно, основная дискуссия о необходимости регулирования отношений аффилированности, ее понятия, признаков и последствий просто отложена»[205]205
  Габов А. В. Проблемы определения отношений аффилированности // Государство и бизнес в системе правовых координат. М., 2014. С. 98.


[Закрыть]. Для настоящего исследования это положение важно в том, что отнесение юридических лиц к публичному сектору экономики может иметь последствия для их гражданско-правового положения в силу ст. 53.2.

Отнесение к публичному сектору экономики влияет на юридические лица тем, что в них может сочетаться правоспособность и властная компетенция (юридические лица – органы государственной власти и местного самоуправления), они могут участвовать в отношениях от имени соответствующего государственного или муниципального образования, в то же время они ограничены в свободе договора императивными правилами о выборе контрагента или о содержании обязательств. Для них также могут устанавливаться особенности управления (например, специальное право участия «золотая акция»), но наибольшее количество особенностей касается именно обязательственных отношений. В свою очередь большинство обязательств, специальным образом урегулированных для субъектов публичного сектора экономики, предполагает, что второй стороной в них будет не любой субъект права, а предприниматель.

Принципы правового регулирования предпринимательских обязательств субъектов публичного сектора экономики. Правовые и экономические закономерности обособления предпринимательских обязательств субъектов публичного сектора экономики в системе обязательственных отношений объективизируются в появлении специфического института права, а внутри него приобретают форму основных начал, регулирующих обязательственные отношения между предпринимателями и субъектами публичного сектора экономики. Исходя из предлагаемой в рамках общей теории права дифференциации форм права[206]206
  Ершов В. В. Виды индивидуального регулирования общественных отношений // Российское правосудие. 2013. № 11. С. 13.


[Закрыть] на нормы и принципы[207]207
  Ершов В. В. Правовая природа, функции и классификация принципов национального и международного права // Российское правосудие. 2016. № 3. С. 5–36.


[Закрыть] можно предположить единство институциональных принципов, регулирующих предпринимательские обязательства субъектов публичного сектора экономики, если эти обязательства рассматривать в качестве института обязательственного права. Отметим, что не просто выделение принципов в качестве особого вида норм, а их противопоставление нормам-правилам предлагается не только в российской науке. Так, строго противопоставил принципы и нормы (правила) известнейший американский теоретик и философ права Р. Дворкин[208]208
  Дворкин Р. О правах всерьез. М., 2004. С. 50.


[Закрыть], на особое место принципов права в системе права и их роль в регулировании коллизий между нормами права и в их толковании указывает видный немецкий теоретик Р. Алекси[209]209
  Алекси Р. О структуре принципов права // Российское правосудие. 2017. № 3. С. 19–34.


[Закрыть], приведенные выше определения права, которые дают Х. Коллинз и Г. Берман, также включают в систему права принципы наряду с нормами, ставя их на первое место, аналогичным образом на первое место принципы ставятся и в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Итак, если исследуемые обязательства объединяются рядом экономических и юридических закономерностей в единый институт, то вероятно предположить, что они могут регулироваться едиными принципами. В связи с этим целесообразно рассмотреть, какими принципами регулируются предпринимательские обязательства субъектов публичного сектора экономики, и сопоставить их между собой.

Наиболее разработанными являются принципы правового регулирования публичных закупок, их система совпадает в большинстве не только национальных, но и международных актов, таких как: Типовой закон ЮНСИТРАЛ (Комиссия ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг[210]210
  URL: http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/ml-procurement/ (Дата обращения – 29.06.2012)


[Закрыть], раздел XXIII Договора о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014). Вопрос о принципах закупок особенно важен на международном уровне, так как общие принципы позволяют обеспечить единообразное регулирование отношений, связанных с обеспечением публичных нужд в странах-участниках тех или иных интеграционных объединений.

Так, аргентинскими специалистами Х. К. дэ ла Маса (J. C. de la Maza) и Р. Камблором (R. Camblor) был подготовлен обзор, посвященный правовому регулированию государственного и муниципального заказа в странах Северной и Южной Америки, в том числе и в США. Они предложили следующие принципы-цели государственного и муниципального заказа: экономия; эффективность; прозрачность; недискриминация; подотчетность; поощрение национальной промышленности и рынка труда; иные специальные цели, такие как: национальная безопасность, региональное развитие и социальное равенство[211]211
  Government Procurement and Free Trade In The Americas / by J. C. de la Maza, R. Camblor. Buenos Aires, 1999. P. 4.


[Закрыть].

В соответствии со ст. 6 Закона о контрактной системе данная система базируется на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Указанные принципы востребованы судебной практикой, причем механизм их применения соответствует пониманию природы принципов с позиции интегративного правопонимания, как особой формы права, иерархически стоящей выше, чем норма.

Показателен следующий пример из обзора практики Верховного Суда РФ («Обзор судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении пункта 9 части 1 статьи 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

Хозяйственное общество, принимавшее участие в открытом конкурсе, задекларировало отсутствие конфликта интересов, посчитав, что близкое родство заместителя руководителя контрактной службы заказчика с одним из членов совета директоров общества, являющегося его внуком, не препятствует участию в открытом конкурсе.

Антимонопольный орган в рамках рассмотрения дела о нарушении законодательства о государственных закупках пришел к выводу о наличии конфликта интересов в указанном случае и выдал предписание заказчику об отстранении хозяйственного общества от участия в определении поставщика.

Учреждение (заказчик) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, арбитражный суд первой инстанции отметил, что пунктом 9 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе определен круг лиц, участие которых в процедуре закупки предполагает наличие конфликта интересов, а именно: руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок, руководитель контрактной службы заказчика, контрактный управляющий.

Верховный Суд РФ указал, что «указанную норму необходимо применять с учетом закрепленных в статье 6 Закона № 44-ФЗ принципов контрактной системы в сфере закупок, обеспечивающих гласность и прозрачность осуществления государственных и муниципальных закупок и направленных на предотвращение коррупции и недопущение ограничения конкуренции» и «несмотря на то, что должность заместителя руководителя контрактной службы заказчика не включена в перечень, содержащийся в указанной норме, судом установлен конфликт интересов ввиду того, что полномочия руководителя контрактной службы заказчика и его заместителя являются тождественными по функциональным обязанностям, позволяют влиять на процедуру закупки и результат ее проведения».

Таким образом, несмотря на кажущуюся абстрактность принципы гласности, прозрачности, предотвращения коррупции и недопущения ограничения конкуренции смогли помочь суду преодолеть неверное толкование и ограничить возможные злоупотребления буквальным содержанием нормы.

В ряде нормативных правовых актов, регулирующих иные предпринимательские обязательства субъектов публичного сектора экономики, указываются сходные принципы.

Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о ГЧП) в ст. 4 закрепляет следующую систему принципов государственно-частного партнерства: 1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну; 2) обеспечение конкуренции; 3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; 4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению; 5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения; 6) свобода заключения соглашения.

Как видно из приведенных перечней из Закона о контрактной системе и Закона о ГЧП, принципы открытости и обеспечения конкуренции совпадают в обоих указанных законах.

Названный в Законе о ГЧП принцип свободы заключения соглашения – общий для обязательственного права принцип свободы договора, принцип добросовестного исполнения сторонами обязательств дублируют принцип добросовестности (ст. 10 ГК РФ), этот же гражданско-правовой принцип проявляется в «справедливом распределении рисков», поэтому их закрепление на уровне специального закона представляется излишним, т. к. является дублированием акта более высокой силы (ГК РФ). Принцип отсутствия дискриминации входит в содержание принципа обеспечения конкуренции, поэтому в этой части оба перечня совпадают.

В отличие от Закона о контрактной системе, в Законе о ГЧП не указан принцип стимулирования инноваций, однако он выводится из целей данного закона, среди которых называется (ст. 1) «создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления», поскольку эта цель непосредственно связана с содержанием понятия инновации, в которое входит, помимо прочего, «значительно улучшенный продукт (товар, услуга)» (ст. 2 Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»), следовательно, повышение качества товаров, работ, услуг означает внедрение инноваций, и значит, принцип стимулирования инноваций присущ не только отношениям в рамках контрактной системы, но и отношениям по соглашениям о государственно-частном партнерстве.