Текст книги "Предпринимательские обязательства в публичном секторе экономики"

Вид деятельности связан с видами заключаемых договоров, проявляется в них. Как уже было указано выше, характерно, что специальное по отношению к ГК РФ законодательство использует особые термины для обозначения субъектов конкретного вида экономический деятельности. Для них устанавливаются особые требования к порядку создания (например, по отношению к страховщику по законодательству об организации страхового дела), управления (например, по отношению к органам управления в соответствии со ст. 6 Закона об организованных торгах). Принадлежность к банковскому сектору (то есть если кредитор является кредитной организацией) дает возможность кредиторам в упрощенном порядке подавать заявление о признании должника банкротом (п. 2 ст. Закона о несостоятельности (банкротстве). Кроме того, субъектам определенного вида деятельности коррелируют определенные договоры. Так, только образовательная организация и исполнителем по договору об оказании образовательных услуг, только кредитная организация – кредитором по договору кредита или выдавать банковские вклады, только туроператор формирует и реализует туристский продукт и т. д. На необходимость дополнительных юридических фактов, позволяющих субъекту гражданского права совершать сделки, обращалось внимание еще в советской литературе, в дальнейшем это утверждение нашло поддержку в современной юридической литературе. Л. А. Аксенчук соглашается с высказанным Я. Р. Веберсом мнением о том, что правосубъектность является самостоятельным явлением по отношению к правоспособности, исходя из того гражданину часто «недостаточно быть правоспособным и даже дееспособным»[149]149
  Веберс Я. Р. Правосубъектность граждан в советском гражданском и семейном праве микроформа. Рига, 1976. С. 24.


[Закрыть] и иллюстрирует это в со временном российском праве предпринимательской деятельностью физического лица, для занятия которой необходимо помимо дееспособности и правоспособности соблюсти еще и предусмотренные законодательством специальные требования[150]150
  Аксенчук Л. А. Гражданско-правовое положение индивидуального предпринимателя в сфере управления чужим имуществом. М., 2002. С. 67.


[Закрыть]. В целом в правовом регулировании отчетливо проявляется так называемый «деятельностный подход»[151]151
  Андреев В. К. Юридические лица как субъекты экономической деятельности // Журнал российского права. 2016. № 5.


[Закрыть], при котором право определяет права и обязанности юридического лица, его органов, исходя из того вида деятельности, который данное юридическое лицо осуществляет, что обуславливается тем, что юридическое лицо само «организует предпринимательскую и иную экономическую деятельность и управляет ею»[152]152
  Там же.


[Закрыть]. Взаимосвязь правосубъектности юридического лица и его деятельности отмечалась и ранее. С. Н. Братусь, критикует позицию С. Н. Ландкофа, разграничившего правоспособность и деятельность юридического лица, представляющуюся конкретным содержанием правоспособности[153]153
  Братусь С. Н. Вопросы правосубъектности в советском хозяйственном праве // Социалистическая промышленности и хозяйственное право: Сб. ст. / Под ред. Б. М. Рубинштейна и В. С. Удревича. Л., 1935. С. 130.


[Закрыть]. Заметим, что сущностная особенность юридического лица проявляется в том, что оно само по себе не может лично приобретать права и возлагать на себя обязанности (следовательно, и осуществлять деятельность), для этого создаются действующего от его имени органы. Возвращаясь с учетом этого факта к упомянутой выше дискуссии о применимости к юридическому лицу категории «дееспособность», согласимся с тем, что «применительно к юридическому лицу нельзя говорить о дееспособности, у него есть категория компетенции органов юридического лица, при помощи которой приобретаются и осуществляются гражданские права юридического лица и возлагаются на него обязанности»[154]154
  Андреев В. К. Юридические лица как субъекты экономической деятельности // Журнал российского права. 2016. № 5.


[Закрыть]. То есть дееспособность как способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности не может быть свойственна юридическому лицу, т. к. оно участвует не своими действиями, а действиями органов, которые в свою очередь наделяются компетенцией.

Понятие компетенции органа юридического лица перекликается с категорией хозяйственной компетенции, являющейся центральной в понятийном аппарате теории хозяйственного права и не раз подвергнутой критическому переосмыслению в современной науке. В самом общем виде она определяется как «необходимый элемент правосубъектности… совокупность прав, которыми наделен субъект в соответствии с законом и учредительными документами, а в некоторых случаях – на основании лицензии»[155]155
  Арсланов И. М. Хозяйственная компетенция деятельности субъектов естественных монополий // Российский следователь. 2007. № 23.


[Закрыть]. Исходя из положений действующего гражданского законодательства, в науке делаются категоричные выводы о том, что не существует «никаких легальных оснований для использования в научном обороте термина “хозяйственная компетенция”»[156]156
  Лисицын В. В. К вопросу о «хозяйственной компетенции» // Адвокатская практика. 2005. № 6.


[Закрыть]. Даже убежденные сторонники теории предпринимательского права нередко отказывают в существовании компетенции по действующему законодательству юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, характеризуя ею лишь органы власти и органы юридических лиц[157]157
  См., например: Лаптев В. В. Субъекты предпринимательского права. М., 2003. С. 26 и далее.


[Закрыть]. Действительно, законодательство прямо говорит о компетенции органов власти, а также органов юридических лиц. Учитывая, что в науке есть мнение о том, что компетенция является самостоятельной правосубъектной формой[158]158
  См., например: Андреев В. К. Правосубъектность хозяйственных органов: сущность и реализация. М., 1986.


[Закрыть], подобная постановка вопроса позволяет успешно решать известную проблему о том, являются ли органы и структурные подразделения юридического лица субъектами права. Понятие компетенции относится к публично-правовым категориям право-субъектности[159]159
  См., например: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2011. С. 27 и далее.


[Закрыть], поэтому существование компетенции доказывает и наличие публичного элемента в предпринимательском праве.

Вопрос о сочетании в одном субъекте и правоспособности, и компетенции остается спорным. Представляется, что такая возможность имеется. При обсуждении возможной кодификации законодательства о предпринимательской деятельности указывалось, что «компетенция – это аналог гражданской правоспособности в предпринимательском праве. Однако в отличие от правоспособности она включает способность иметь не только хозяйственные права и обязанности, предусмотренные законом, но и наличные права и обязанности, обусловленные зарегистрированными учредительными документами предприятия». При этом специфика «правосубъектности предприятия состоит в том, что она… исторически развивалась в рамках гражданского законодательства, а потому сохраняла и… должна сохранять неразрывную связь с гражданским правом. В то же время это абстрактная возможность иметь право и обязанности, которая существует у гражданина с момента его рождения. Компетенция предприятия возникает с момента его государственной регистрации, которая подтверждает законность образования предприятия, соответствие его учредительных документов закону. Тем самым фиксируется целевая направленность его предпринимательской деятельности»[160]160
  Андреев В. К. Проблемы правосубъектности в предпринимательской деятельности // Правовое регулирование предпринимательской деятельности / Под ред. В. В. Лаптева. М., 1995. С. 24.


[Закрыть]. Представляется, что компетенцию следует рассматривать как форму правосубъектности субъекта предпринимательских отношений (в том числе, отношений по управлению юридическим лицом), объединяющую в его правовом положении те права и обязанности, которыми он наделен.

При этом по большей части такая компетенция остается научной категорией. Даже в отношении компетенции органов и структурных подразделений юридического лица закон не всегда использует прямое наименование. Так, контрактные службы в соответствии со ст. 38 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» явно наделены компетенцией, но сам этот термин не используется.

В литературе высказано мнение о связи лицензирования и компетенции. Так, Д. И. Дедов указывает, что условия лицензии «могут относиться к самому предпринимателю и содержать перечень полномочий, составляющих его компетенцию (выд. авт. – А. К.) по осуществлению лицензируемого вида деятельности»[161]161
  Предпринимательское право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М., 2011. С. 129 (автор главы – Д. И. Дедов).


[Закрыть].

К способам приобретения такого вида компетенции (т. е. правомочий, связанных с осуществлением конкретного вида деятельности) юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, помимо получения лицензии, следует относить: членство в саморегулируемой организации (далее – СРО) и уведомление о начале осуществления определенного вида предпринимательской деятельности (в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

Таким образом, по отношению к лицам, осуществляющим экономическую деятельность, возможно выделение двух видов компетенции: компетенция по управлению деятельностью (управленческая компетенция, носителями которой чаще всего являются органы юридического лица) и компетенция по осуществлению деятельности (хозяйственная компетенция).

По терминологии В. А. Белова, явлению, обозначаемому нами в качестве компетенции по осуществлению деятельности (хозяйственной компетенции), соответствует категория объема правоспособности[162]162
  Белов В. А. Гражданское право: Учебник. В 4 т. М.: Юрайт, 2016. Т. II. Общая часть. В 2-х кн. Кн. 2. Факты. С. 16.


[Закрыть].

Независимо от наименования эти четыре явления, с одной стороны, отличаются друг от друга, с другой – находятся во взаимозависимости и последовательно влияют друг на друга (без способности быть носителем прав и обязанностей невозможно получение права, например, на осуществление банковской деятельности; без соответствующего права не появляются права и обязанности кредитной организации, в том числе, по совершению банковских сделок; из банковских сделок возникают обязательственные права и обязанности и обязанности банка). По терминологии последователей М. М. Агаркова, все эти явления охватываются содержанием динамической правоспособности. С точки зрения иных ученых здесь происходит появление правоспособности на основании правосубъектности. Для третьих авторов входящие в правоспособность потенциальные права трансформируются в существующие (наличные). Нам ближе разделение правоспособности и компетенции. Но, все же, речь идет о названиях одного или нескольких из названных выше правовых явлений. Отметим, что, безусловно, имеет место не только терминологическая, но и содержательная дискуссия. Однако, для объяснения юридического влияния на субъект права его принадлежности к публичному сектору экономики достаточно общего вывода, что на правовое положение (в отличие от правового статуса это термин ст. 2 ГК РФ) оказывает влияние не только организационно-правовая форма, но и избранный лицом вид деятельности. В свою очередь экономически вид деятельности означает принадлежность к определенным структурным элементам (секторам) экономики. Влияние на правовое положение принадлежности к экономическому сектору состоит, прежде всего, в способности или невозможности совершения определенных сделок, из которых возникают связанные с видом деятельности обязательства. Значит, принадлежность субъекта к определенному сектору экономики имеет, прежде всего, обязательственно-правовые последствия. К иным последствиям принадлежности к определенному сектору экономики для гражданско-правового положения лица относятся особенности порядка создания или управления им.

Поскольку к субъектам публичного сектора экономики относятся органы государственных и муниципальные образований, а также иные созданные или управляемые ими юридические лица, то для анализа правового положения субъектов публичного сектора экономики необходимо рассмотреть понятие государственных и муниципальных образований как субъектов гражданского и предпринимательского права.

В гражданском законодательстве РФ до настоящего времени остаются нерешенными ключевые проблемы участия в отношениях, регулируемых этим законодательством, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. При этом п. 2 названной статьи устанавливает, что к ним как к субъектам гражданского правоотношения применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

ГК РФ в большинстве случаев не использует какого-либо единого термина для обозначения указанных субъектов. Не используется для их идентификации и термин «государство». Следует отметить, что термин «государство» в той или иной степени применим не только к самой Российской Федерации, но и к субъектам РФ (в частности, так именуются республики в ст. 5 Конституции РФ).

В научных трудах, в ряде подзаконных актов и в новой редакции ГК РФ в п. 5 ст. 66 и в п. 1 ст. 114 используется общий термин «публично-правовое образование». Этот термин около 20 лет используется и в учебной литературе[163]163
  Гражданское право: Учебник. В 2-х т. / Под ред. Е. А Суханова. М., 1998. Т. 1.


[Закрыть], где, вероятно, он впервые появился как перевод английского термина body governed by public law, которое, в свою очередь, означает явление, которое континентальная юриспруденция именует юридическими лицами публичного права. В отечественной науке высказываются доводы как за[164]164
  См., например: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.


[Закрыть], так и против[165]165
  Суханов Е. А. О юридических лицах публичного права // Вестник гражданского права. 2011. № 2. С. 4–24.


[Закрыть] введения категории юридического лица публичного права в российском праве.

Концепция развития гражданского законодательства отвергла идею юридических лиц публичного права. Представляется, что выделение юридического лица публичного права допустимо в тех национальных правовых системах, где существует принципиальная возможность деления юридических лиц по отраслевому принципу.

Так, во Франции самостоятельно существуют юридические лица гражданского права (ст. 1832–1873 ФГК) и торгового (коммерческого) права (ст. L2010-L229–15 Коммерческого кодекса Франции). Безусловно, если в данной правовой системе даже в двух отраслях частного права существует самостоятельное регулирование отраслевых юридических лиц, то логичным выглядит появление собственных юридических лиц и в других отраслях, в том числе в публичном праве. Однако в России правовое положение отдельных видов юридических лиц, определяемое в специальных законах (см.: ст. 1 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и т. д.), базируется на положениях ГК РФ. Все юридические лица участвуют в отношениях, регулируемых как отраслями, относимыми к частному праву, так и отраслями, относимыми к публичному праву (например, все юридические лица участвуют в налоговых правоотношениях, в административных правоотношениях по поводу государственной регистрации и т. д.)

В теории гражданская правоспособность государственных и муниципальных образований характеризует в основном как специальная (Е. А. Суханов)[166]166
  Российское гражданское право. В 2-х т. / Отв. ред. Е. А. Суханов. М., 2010. Т I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права. С. 287 (автор главы – Е. А. Суханов).


[Закрыть] либо как целевая (А. А. Иванов)[167]167
  Гражданское право. В 3-х. т. / Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М., 2004. Т. 1. С. 221 (автор главы – А. А. Иванов).


[Закрыть].

Государственное или муниципальное образование обладает способностью иметь и осуществлять большинство прав и обязанностей юридического лица, но для их осуществления оно создает другие субъекты, ограничивая их компетенцию. В то же время, ГК РФ признается сама возможность для органов государственной власти и местного самоуправления приобретать гражданские права и обязанности от своего имени. Следовательно, органы государственной власти и местного самоуправления нельзя рассматривать исключительно как часть соответствующего государственного или муниципального образования, что отличает их от органов юридического лица.

Учитывая изложенное, представляется, что правоспособность государственного или муниципального образования не отличается принципиально от правоспособности юридического лица и может быть названа общей (если признавать правоспособность юридических лиц общей), в отличие от правоспособности органов власти как юридических лиц, которая ограничивается их компетенцией и потому может быть названа специальной или целевой. Тем не менее, и правоспособность последних является достаточно широкой, включая даже возможность в определенных случаях осуществлять приносящую доход деятельность, что подтверждается судебной практикой, например, постановлением Президиума ВАС от 21 февраля 2012 г. № 12499/11.

Как справедливо заметил О. Е. Кутафин, «тот факт, что публично-правовые образования по своему правовому статусу приравнены к правовому статусу юридических лиц, не означает отсутствия в их правовом статусе некоторых, предусмотренных законом, особенностей, отличающих их от юридических лиц»[168]168
  Кутафин О. Е. Субъекты конституционного прав Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007. С. 67.


[Закрыть]. В качестве примера отличий статуса публично-правовых образований от статуса юридических лиц О. Е. Кутафин приводил отсутствие у публично-правовых образований, в соответствии со ст. 236 ГК РФ, права отказываться от права собственности.

Таким образом, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования относятся к особому типу субъектов гражданского права. Термин «публично-правовое образование» представляется неудачным и нивелирует видовые различия в положении данных субъектов, в частности, не учитывает важную специфику муниципальных образований, состоящую как в строгой привязке к вопросам местного значения и иным полномочиям муниципальной власти, так и в большой роли представительных органов местного самоуправления в участии муниципальных образований в гражданском обороте. В целом можно констатировать, что государственные и муниципальные образования обладают правоспособностью, отличной от правоспособности юридических лиц. Прием законодателя, согласно которому к ним применяются положения о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, ставит вопрос перед правоприменительной практикой: какие положения об участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, юридических лиц не могут быть применимы к государственным или муниципальным образованиям. Сама по себе данная проблема свидетельствует о разнородности «публично-правовых образований» и юридических лиц. Данная формулировка определяет пределы, подходы в применении к государственным и муниципальным образованиям норм гражданского права, в которых часто не конкретизируется их применение или неприменение к публично-правовым образованиям (например, ст. 153 ГК РФ называет сделками только действия лиц, а не публично-правовых образований, для их действий имеется специальные термин «акты государственных органов и органов местного самоуправления», и при буквальном толковании норм можно сделать вывод, что государственные и муниципальные образования сделок не совершают, но это не так, и те действия, которые они совершают, реализуя не властные полномочия, могут считаться сделками). Участие государственных и муниципальных образований в гражданском обороте подлежит правовому регулированию, в том числе и указанные особенности. Здесь уместен вывод В. В. Ершова о том, то исходя из общенаучных подходов принципы и нормы права с объективной необходимостью должны предусматривать как минимум все богатство многообразных и общественных отношений[169]169
  Ершов В. В. Конкретизация права: Теоретические и практические проблемы // Конкретизация права: Теоретические и практические проблемы: Материалы IX Междунар. науч. – практ. конф. М.: РГУП, 2015. С. 48.


[Закрыть], подлежащих регулированию правом. Учитывая, что формулировка об особенностях данных субъектов может ограничивать применение к ним любых норм об участии в гражданском обороте юридических лиц, а эти особенности не закреплены в каких-либо нормах, ее можно расценивать не как норму праву, а как принцип права.

Конституционный Суд РФ привел примеры норм о юридических лицах, которые не применимы к государству, государственным и муниципальным образованиям: «нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т. д.», и указал особенность, которая это предопределяет: «особая организация институтов публичной власти»[170]170
  Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 07.05.2005 № 297-О.


[Закрыть]. Различные судебные акты к примерам таких норм причисляют также: положения антимонопольного законодательства об аффиллированности (в силу особенности Российской Федерации как публично-правового образования и особых целей, преследуемых государством при участии в акционерных правоотношениях)[171]171
  Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20.02.2008 № А33-33865/05-Ф02-7411/06//.


[Закрыть], об ответственности учредителя и руководителя юридического лица (п. 3 ст. 53 ГК РФ и, видимо, ст. 53.1 ГК РФ), в силу отсутствия у органов местного самоуправления учредителей)[172]172
  Апелляционное определение Верховного суда Республики Тыва от 05.08.2015 по делу № 33–1106/2015.


[Закрыть], еще один суд указал что «из особенностей государства следует, что при отсутствии средств в бюджете данный субъект не может рассматриваться как причинитель вреда»[173]173
  Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2006 по делу № А55-20050/2004.


[Закрыть].

Можно поспорить с приведенными выводами, но нельзя не признать, что во всех названных случаях речь идет о том, что по своей природе государственные и муниципальные образования не являются юридическими лицами, внутренние, внутриорганизационные отношения в них строятся в интересах всего населения. Необходимость защиты интересов всего населения (Российской Федерации в целом, субъекта Федерации, муниципального образования), отсутствие учредителей или участников являются важнейшими особенностями этих субъектов, фактически речь идет об одной особенности, так как население выступает в качестве «выгодоприобретателя» от их деятельности, оно же (в том числе как носитель суверенитета) создает соответствующее образование и (в силу демократического характера государства и принципа народовластия) контролирует деятельность, то есть действует так же как учредители или участники по отношению к юридическому лицу, однако, население, народ не является участником отношений, регулируемых гражданским законодательством. То есть, определяя правовое положение юридического лица, законодатель исходит из того, что оно существует для удовлетворения интересов конкретных других участников гражданского оборота, государственное или муниципальное образование обеспечивает интерес населения, народа, то есть не субъекта (или не определенных, конкретных субъектов) гражданского права. Кроме того, функции государства, вопросы местного значения муниципальных образований являются по своей природе политическими, в отличие от целей деятельности юридического лица. Наконец, хотя, как и юридические лица, государственные и муниципальные образования могут действовать лишь через свои органы, а не непосредственно, их особенность состоит в том, что эти органы сами по себе наделяются правами юридического лица, поэтому к ним неприменимы положения об органах юридических лиц. При этом нельзя сказать, что участие в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, – это исключение для деятельности государственных или муниципальных образований, наоборот, в силу экономических функций участие в подобных отношениях является их имманентным свойством, но поскольку в большинстве случаев, прямо не указанных в нормах права, к ним применимы положения гражданского законодательства о юридических лицах, законодатель использует отсылочную норму «не вытекает из закона» и особый принцип «не вытекает из особенностей данных субъектов».

Итак, государственные и муниципальные образования обладают правоспособностью, которая дает им возможность при необходимости совершать любые действия, их правовое положение обусловливается их социальной природой и целями деятельности и отличается от правового положения юридических лиц как специальными нормами права, так и специальным принципом, устанавливающим, что к ним не должны применяться нормы права, не соответствующие их особенностям (отсутствие учредителей или участников; политических характер функций, не зависящих от учредительных документов; способность их органов быть юридическими лицами).

Одна из выявленных особенностей правового положения государственных и муниципальных образований как субъектов гражданского права непосредственно влияет на структуру публичного сектора экономики, так как в нем, как уже было указано выше, выделяются органы государственной власти и местного самоуправления, обладающие правами юридического лица. Если бы российское право не признавало за органами власти прав юридического лица, то в структуру публичного сектора следовало бы включать сами государственные и муниципальные образования. В России практика создания властью юридических лиц для решения определенных задач стала повсеместной, и таким образом юридическое лицо становится наиболее востребованным со стороны публичной власти гражданско-правовым средством.

ГК РФ устанавливает, что от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1 ст. 125). Аналогично от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять данные права и обязанности органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Указанные нормы являются общим правилом приобретения прав и обязанностей государственными и муниципальными образованиями через действия органов власти.

Кроме того, п. 3 ст. 125 ГК РФ устанавливает, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Это частный случай приобретения государственными и муниципальными образованиями гражданских прав и обязанностей через действия органов власти, юридических лиц и граждан по их специальному поручению. Таким случаем может быть, например, выдача доверенности органом власти государственному или муниципальному служащему на совершение действий от имени государственного или муниципального образования.

Юридические лица наделяются отдельными правами на совершение действий от имени государственных и муниципальных образований специальными нормами права. Так, казенное учреждение может от имени государственного или муниципального образования заключать государственные или муниципальные контракты в силу ст. 4 Закон о контрактной системе.

Выступая от имени государственных и муниципальных образований, органы власти, тем не менее, могут являться юридическими лицами в форме казенных учреждений. При этом получение статуса юридического лица не требуется для осуществления соответствующим органом властных полномочий. В этом случае его деятельность обеспечивается иными органом. (так, деятельность представительного органа местного самоуправления может обеспечиваться местной администрацией, если представительный орган не наделен правами юридического лица в соответствии с п. 9 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), либо специально созданным аппаратным органом (например, управлением делами), который, в свою очередь, регистрируется как учреждение[174]174
  Болдырев В. А. Конструкция юридического лица несобственника: опыт цивилистического исследования. М., 2012. С. 114 и далее.


[Закрыть].

Итак, от имени публичных образований чаще всего действуют их органы и созданные ими юридические лица. А. Ф. Ноздрачев отмечает, что раньше органы исполнительной власти не являлись юридическими лицами. Юридическим лицом, действующим в интересах министерства, выступало какое-либо структурное подразделение. В силу занимаемого места оно реализовывало гражданскую правосубъектность в очень узком направлении – решало организационно-хозяйственные вопросы жизнедеятельности аппарата министерства: ремонт здания, закупка мебели, оргтехники, прочее снабжение и т. д. Наделять гражданской правосубъектностью все министерства не было необходимости, так как их административные решения всегда были обязательными для централизованной системы, в которой «неотвратимая ответственность» чаще всего проявлялась как партийная. Она предшествовала снятию с административной должности, судебному решению о применении уголовной или административной ответственности и т. д. Государственная слабость на сегодняшний день проявляется в том, что от старой ответственности ушли, а к гражданско-правовой еще не пришли»[175]175
  Ноздрачев А. Ф. Административные соглашения (теоретическое рассмотрение проблемы и анализ практики использования в государственном управлении) // Законодательство и экономика. 2012. № 9. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Следует согласиться с процитированным автором в том, что ряд полномочий органы власти могут осуществлять только являясь юридическими лицами.

От своего имени органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать, прежде всего, в отношениях между собой, например, при передаче имущества на основании договора безвозмездного пользования или договора о передаче имущества на праве оперативного управления от одного органа государственной власти или местного самоуправления другому (при сохранении на него права собственности государственного или муниципального образования), очевидно, ни один из них не будет действовать от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. В противном случае соответствующее государственное или муниципальное образование получит свое собственное имущество в пользование от самого себя, либо станет обладателем права оперативного управления. Первый случай делает заключение договора бессмысленным, а второй не предусмотрен действующим законодательством и означает наличие двух вещных прав (собственности и оперативного управления) у одного субъекта. В юридическом лице подобные действия относятся к внутренним отношениям (например, передача имущества от одного филиала к другому). Особенности государственных и муниципальных образований как субъектов гражданского права приводят к тому, что внутренние отношения в государственном или муниципальном образовании по своей форме становятся отношениями между самостоятельными субъектами гражданского права.

Однако в тех отношениях, которые и для юридических лиц являются внешними (закупки товаров, сдача в аренду имущества), государственные и муниципальные органы действуют от имени государственного или муниципального образования.

Поскольку органы государственной власти и местного самоуправления не только совершают сделки от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, но и совершают от их имени любые другие юридически значимые действия, постольку этот прием по своему содержанию соответствует правовому регулированию деятельности органов юридического лица (орган юридического лица также совершает не только сделки, но и иные юридические действия: «выступает в суде, несет имущественную ответственность перед юридическим лицом, принимает управленческие решения»[176]176
  Андреев В. К. Представительство. Доверенность // Нотариус. 2013. № 3.


[Закрыть]), в силу чего не может быть сведен к представительству.

Представляется, что характер правоспособности государственных и муниципальных образований влияет и на особенности участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Традиционно требует своего ответа и вопрос о том, являются ли органы власти – юридические лица самостоятельными субъектами гражданского права или всегда выступают от имени публичных образований. Если предположить, что органы государственной власти местного самоуправления выступают не только от имени публично-правового образования, то из этого следует, что они имеют собственный интерес.