Текст книги "Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации"

Демократичность выборов законодательного органа государственной власти субъекта РФ в значительной мере гарантируется равным статусом кандидатов в депутаты. С целью обеспечения равного правового статуса кандидатов в депутаты Федеральный закон от 22 мая 2002 г. предусматривает, что кандидаты, замещающие государственные или муниципальные должности, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, либо работающие в таких организациях, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.

Под использованием преимуществ должностного или служебного положения следует понимать:

– привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, иных государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное время деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов;

– использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов, если иным кандидатам не будет гарантировано использование указанных помещений на таких же условиях;

– использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, оргтехники, обеспечивающих функционирование государственных органов, государственных и муниципальных учреждений или органов местного самоуправления, для проведения предвыборной агитации;

– использование на безвозмездной основе или использование на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов. Данное правило не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с федеральным законодательством о государственной охране;

– проведение сбора подписей, предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, в том числе государственными или муниципальными служащими, в ходе служебных (оплачиваемых за счет государственных или муниципальных средств) командировок;

– преимущественный (по сравнению с другими кандидатами) доступ к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях проведения сбора подписей или предвыборной агитации;

– агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении массовых мероприятий, организуемых государственными и муниципальными органами и организациями при условии, что об этом мероприятии были извещены все зарегистрированные кандидаты по данному избирательному округу и им была предоставлена возможность выступить на этом мероприятии.

Кандидатам в депутаты, доверенным лицам кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, являющимся должностными лицами, журналистами и иными творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрещается участвовать в освещении избирательной кампании в средствах массовой информации. Исключение из этого правила составляют редакции периодических печатных изданий, учрежденные кандидатами, избирательными объединениями.

К числу гарантий деятельности зарегистрированных кандидатов относятся:

– администрация организации, командир воинской части, руководитель органа внутренних дел Российской Федерации, в которых работает, служит, проходит военные сборы, учится кандидат со дня регистрации до дня официального опубликования результатов выборов, обязаны по заявлению, рапорту зарегистрированного кандидата освободить его от работы, исполнения служебных обязанностей, учебных занятий в любой день и на любое время в течение этого срока;

– во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на альтернативную гражданскую службу;

– зарегистрированный кандидат имеет право на сохранение общего трудового стажа по той специальности, по которой он работал до регистрации в качестве кандидата на время участия в выборах парламента субъекта Российской Федерации;

– запрещено привлекать зарегистрированного кандидата без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, наложению ареста или административного наказания в судебном порядке. При даче согласия на привлечение зарегистрированного кандидата к уголовной ответственности, на его арест прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата;

– кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата, с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов, а при досрочном выбытии – с даты выбытия. Если соответствующая избирательная комиссия назначит на основании закона повторное голосование, кандидаты, по кандидатурам которых не проводится повторное голосование, утрачивают свой статус со дня назначения избирательной комиссией повторного голосования. Кандидат обязан представить в соответствующую избирательную комиссию не менее двух финансовых отчетов (один – не позднее чем за 10 дней до дня голосования на выборах, а итоговый – не позднее 30 дней после опубликования результатов выборов) о размерах своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств соответствующего фонда;

– кандидат, а также избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидата, список кандидатов, имеют право назначить доверенных лиц. Регистрация доверенных лиц осуществляется незамедлительно избирательной комиссией на основании письменного заявления кандидата (представления избирательного объединения, избирательного блока) и заявления самого гражданина о согласии стать доверенным лицом.

Обеспечению равенства правового статуса кандидатов способствует правило, в соответствии с которым доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков не могут быть кандидаты, лица, замещающие государственные должности категории «А» или выборные муниципальные должности. Государственные и муниципальные служащие могут быть назначены доверенными лицами при условии их освобождения от исполнения служебных обязанностей на период исполнения полномочий доверенного лица. Регистрация доверенного лица, являющегося государственным или муниципальным служащим, осуществляется при условии представления в соответствующую избирательную комиссию приказа об освобождении его от исполнения служебных обязанностей (в том числе, на период отпуска).

Кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, назначившие доверенных лиц, вправе в любое время отозвать их, уведомив об этом избирательную комиссию, которая аннулирует выданные этим доверенным лицам удостоверения. Число доверенных лиц кандидата, избирательного объединения, избирательного блока устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Выбор избирателей точнее, если он осознан. Этому способствует информационное обеспечение выборов и предвыборная агитация. Шагом вперед в правовой регламентации выборов является разграничение Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. понятий «информационное обеспечение выборов» и «предвыборная агитация». Информационное обеспечение выборов – более широкое понятие. Оно включает в себя информирование избирателей, предвыборную агитацию и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. Информирование избирателей осуществляют органы государственной власти и местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица. При этом органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках.

Одним из принципов информационного обеспечения выборов является объективность, т. е. достоверность информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, соблюдение равенства кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Объективность информационного обеспечения выборов обеспечивается тем, что в информационных теле– и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку (в том числе, по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной под такие сообщения).

Другим принципом информационного обеспечения выборов является свобода деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации по информированию избирателей. Гарантией реализации этого принципа является норма п. 6 ст. 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. о том, что журналист, иной творческий работник, должностное лицо организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации, участвующие в деятельности по информационному обеспечению выборов, не могут быть по инициативе администрации уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу в период избирательной кампании, а также в течение одного года после окончания избирательной кампании. Исключением являются случаи, когда на указанных лиц в соответствии с трудовым законодательством было наложено взыскание, не оспоренное в судебном порядке либо признанное в судебном порядке законным и обоснованным.

Достоинством Федерального закона от 22 мая 2002 г. является четкое определение целей, круга субъектов, форм и методов проведения предвыборной агитации. Цель предвыборной агитации – побудить граждан Российской Федерации к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них. Субъектами ведения предвыборной агитации являются граждане России, кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, общественные объединения. Агитация начинается с момента регистрации кандидата и заканчивается за сутки до дня голосования. Она может проводиться массово или адресно, с помощью наглядных, раздаточных, аудиовизуальных материалов, в виде митингов, встреч с избирателями, выступлений кандидата.

Формами и методами проведения предвыборной агитации являются:

– призывы голосовать «за» или «против» кандидата (списка кандидатов);

– выражение предпочтения в отношении определенных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание, за какого из кандидатов, за какое из избирательных объединений или блоков будут голосовать избиратели;

– описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);

– распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

– распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных обязанностей;

– деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов;

– иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них.

Анализ выборов Алтайского краевого Совета 26 марта 2000 г. показывает, что большинство кандидатов вели свои избирательные кампании без применения современных избирательных технологий. Можно выделить две особенности этих избирательных кампаний. Первая – это стремление провести как можно больше встреч и привлечь на них как можно больше избирателей. Обычно такие встречи строились по старым образцам. Избирательные штабы заранее не предпринимали каких-либо действий, направленных на привлечение внимания присутствующих к личности кандидата. Вторая особенность связана с выпуском листовок, которые часто не отвечали требованиям, предъявляемым к этому виду пропагандистской продукции. Наиболее типичными их недостатками были излишне длинные тексты, перегруженные избыточной информацией, мелкий шрифт.

Итак, предвыборная агитация – это деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.

За рамками этого определения предвыборной агитации осталась деятельность граждан России, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к отказу от участия в выборах, хотя на практике подобные ситуации имеют место. Так, в ходе выборов во Владивостокскую городскую Думу 1996 г. в процессе предвыборной агитации имели место призывы к бойкотированию выборов. В итоге в голосовании приняло участие менее 10 % избирателей, а Владивосток остался без представительного органа. Возникает вопрос: можно ли призывы не участвовать в выборах рассматривать как предвыборную агитацию и являются ли подобные призывы и действия правомерными, учитывая, что они имеют целью признание выборов несостоявшимися?

ЦИК Российской Федерации рассматривает такие призывы как общественно опасные деяния, несущие информационную угрозу конституционным основам российской государственности, в связи с чем они должны быть квалифицированы как форма (вид) воспрепятствования осуществлению избирательных прав граждан.[172]172
  О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах: Доклад ЦИК РФ. М., 2000. С. 56.


[Закрыть] Если исходить из буквального толкования ч. 3 ст. 48 Федерального закона от 22 мая 2002 г., то можно прийти к выводу, что понятие «предвыборная агитация» не включает в себя деятельность, побуждающую граждан к отказу от участия в выборах. Но и охарактеризовать такие действия как неправомерные нельзя, поскольку действующее законодательство допускает абсентеизм и не предусматривает ответственности за неучастие в выборах. Следовательно, призывы и действия, направленные на бойкот выборов в законодательные органы государственной власти субъектов РФ, являются правомерными.

Учитывая сказанное, можно поддержать мнение о целесообразности уточнения понятия «предвыборная агитация» в ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. и указания, что оно включает в себя также деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить граждан к отказу от участия в выборах.[173]173
  Князев С. Д. Правовые аспекты агитации при проведении выборов // Российский юридический журнал. 1998. № 2. С. 72–73.


[Закрыть] Это позволит охватить предвыборной агитацией практически все формы предвыборной активности граждан.

В ходе избирательной кампании возникают и другие проблемы, связанные с особенностями предвыборной агитации. В частности, возникают споры о том, можно ли считать напечатанную и распространенную биографию кандидата в депутаты агитационными материалами? Думается, что здесь применимо постановление Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 1999 г. о том, что напечатанная и распространенная биография кандидата на должность губернатора субъекта РФ не является агитационным материалом, а представляет собой информацию, не содержащую признаков предвыборной агитации.

С целью обеспечения равенства конституционно-правового статуса кандидатов в депутаты парламента субъекта Российской Федерации законодатель ограничивает круг лиц и органов, имеющих право участвовать в предвыборной агитации. Такого права лишены: комиссии, члены избирательной комиссии с правом решающего голоса; государственные органы, органы местного самоуправления;[174]174
  БВС РФ. М., 2000. № 3. С. 11–12.


[Закрыть] благотворительные организации и религиозные объединения, учрежденные ими организации, а также представители религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний; лица, замещающие государственные должности категории «А» или выборные муниципальные должности, а также государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей; иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица; представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.

При проведении выборов имеют место факты участия государственных и муниципальных служащих, муниципальных должностных лиц в избирательной кампании в качестве доверенных лиц, наблюдателей, что вызывает обвинения в использовании «административного ресурса» на выборах. Однако такое участие в свободное от работы время не запрещено действующим законодательством. И здесь возникает проблема сопоставимости и влияния агитации обладающих властными полномочиями лиц, замещающих государственные должности категории «А», выборные муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих (даже в свободное от работы время) и других субъектов предвыборной агитации на рядовых избирателей. Безусловно, государственные и муниципальные служащие, лица, замещающие государственные и муниципальные выборные должности, и в свободное время обладают бо́льшими возможностями влиять на волеизъявление подчиненных им по службе лиц, рядовых избирателей. Поэтому заслуживает обсуждения идея о запрете участия государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные выборные должности, в предвыборной агитации не только в рабочее, но и свободное время.

Важнейшей особенностью предвыборной агитации является создание равных условий зарегистрированным кандидатам в депутаты, избирательным объединениям, избирательным блокам. Эти условия состоят в следующем:

1) эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания и печатная площадь в государственных и муниципальных периодических печатных изданиях предоставляется всем субъектам предвыборной агитации за равную плату, а в случаях и в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 22 мая 2002 г., – бесплатно на равных условиях. В связи с этим представляется необоснованным высказанное в юридической литературе предложение дать политическим партиям и их блокам определенные преимущества (например, по продолжительности бесплатного выступления) по сравнению с отдельными независимыми кандидатами;[175]175
  Юдин Л. А. Парламентские выборы 1993 г. и проблема развития избирательного законодательства. С. 40.


[Закрыть]

2) редакции периодических печатных изданий, публикующих агитационные материалы, за исключением учрежденных кандидатами, избирательными объединениями, не вправе отдавать предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку путем изменения тиража и периодичности выхода печатных изданий;

3) предвыборная агитация и публичные выступления зарегистрированных кандидатов на мероприятии, финансируемом, организуемом и проводимом для населения органами государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями допускаются только в случае, если об этом мероприятии были извещены все зарегистрированные кандидаты по данному избирательному округу и им была предоставлена возможность выступить на этом мероприятии;

4) зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам должна быть выделена равная площадь для размещения печатных агитационных материалов. Перечень таких мест окружные комиссии, по предложениям которых органы местного самоуправления выделили такие места, доводят до сведения кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков;

5) размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности организации, имеющей государственную и (или) муниципальную долю в своем уставном (складочном) капитале, превышающую 30 % на день официального опубликования решения о назначении выборов, производится на равных условиях для всех кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. При этом за размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности, плата не взимается;

6) комиссии контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации всеми кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками;

7) в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания порядка проведения предвыборной агитации, установленного Федеральным законом субъекта РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г., соответствующая комиссия вправе обратиться в компетентные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации;

8) правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и принятых мерах.

На практике серьезные проблемы реализации Федерального закона от 22 мая 2002 г. возникают в сфере распространения агитационных материалов. Так, в ходе выборов 26 марта 2000 г. в Алтайский краевой Совет народных депутатов имели место разнообразные нарушения правил предвыборной агитации. Широкое распространение получили агитационные листовки сомнительного содержания. Один из кандидатов, например, выпустил церковный календарь, где поместил свою фотографию в церкви и фотографию патриарха. Другой изобразил на листовках оружие и боеприпасы и сопроводил это надписью: «Вместе – мы сила». Были попытки подкупа избирателей. Так, в городе Заринске один из предпринимателей выделил 200 семьям малоимущих по мешку муки и «совершенно случайно» к каждому мешку была приложена поздравительная открытка, подписанная одним из кандидатов. Для 4 тысяч избирателей устроили бесплатный благотворительный концерт с участием звезд отечественной эстрады «Михаил Евдокимов и его друзья». Причем одним из организаторов этой благотворительной акции выступило избирательное объединение, активно участвовавшее в выдвижении кандидатов в депутаты Алтайского краевого Совета народных депутатов. Для устранения нарушений избирательного законодательства органами прокуратуры Алтайского края было внесено 50 представлений, принесено 10 протестов, объявлено 5 предостережений о недопустимости нарушений закона, возбуждено 19 административных производств в отношении виновных лиц.[176]176
  Архив Алтайской краевой избирательной комиссии за 2000 г.


[Закрыть]

В ряде стран идет дискуссия о возможности необъективного использования результатов опросов общественного мнения по вопросу рейтинга кандидатов. Избирательное законодательство некоторых стран запрещает публикацию результатов опросов в последнюю неделю перед выборами или на весь период проведения избирательной кампании. Существует мнение, что такие опросы могут повлиять на исход выборов, что угрожает принципу справедливости избирательного процесса. Другие авторы скептически оценивают степень влияния опросов общественного мнения на исход голосования и сомневаются в необходимости их ограничения.[177]177
  Битэм Д., Бойл К. Демократия: вопросы и ответы. М., 1995. С. 78–79.


[Закрыть] В российской юридической литературе эта проблема не обсуждается, а Федеральный закон от 22 мая 2002 г. увеличил запрет на опубликование результатов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и иных исследований, связанных с выборами, с трех до пяти дней до дня выборов, включая день голосования (п. 3 ст. 46).

Угрозу реализации принципа равных возможностей для кандидатов в депутаты представляют преимущества, которые дает наличие частного капитала или влиятельных спонсоров у отдельных кандидатов. Избранный таким образом депутат, прежде чем проголосовать, посоветуется с тем, кто оплачивал его избирательную кампанию. Способом противодействия этому является введение ограничений на размеры денежных средств, которые кандидат или избирательное объединение могут потратить на избирательную кампанию, установление предельных размеров расходования средств избирательных фондов (п. 10 ст. 58 Федерального закона от 22 мая 2002 г.).

Наиболее крупным источником образования избирательных фондов кандидатов в депутаты парламента субъекта Российской Федерации являются добровольные пожертвования юридических и физических лиц. Причем суммы пожертвований юридических лиц значительно превосходят пожертвования граждан. Если добровольные пожертвования в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков от физических и юридических лиц превышают определенные законом пределы, полная сумма платежа возвращается этим лицам с указанием причины возврата в порядке, установленном территориальной избирательной комиссией. Думается, для предотвращения злоупотреблений при финансировании выборов следует включить в избирательное законодательство субъектов Российской Федерации правило, что юридические лица, делающие такие взносы, должны получить согласие акционеров и т. д.

Нерешенной остается проблема внесения пожертвований в избирательные фонды кандидатов в депутаты подставными лицами. Прямой запрет на это деяние отсутствует в избирательном законодательстве России, хотя мировая практика свидетельствует, что оно является одним из самых строго наказуемых.

В ходе выборов имеет место нецелевое расходование средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений. В связи с этим представляется обоснованным предложение Е. И. Колюшина установить запрет на приобретение акций, других ценных бумаг; выдачу кредитов и ссуд, оплату труда и услуг кандидата (кандидатов) на выборную должность и его ближайших родственников; оплату услуг избирателей за обещание проголосовать за кандидата; организацию лотерей, аукционов, тотализаторов, других связанных с получением их участниками призов, подарков, бесплатных услуг, массовых мероприятий, направленных на привлечение к голосованию в пользу или против определенного кандидата (списка кандидатов).[178]178
  Колюшин Е. И. Право и финансирование выборов. М., 1998. С. 78.


[Закрыть]