Текст книги "Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации"

На практике широко распространены нарушения данной нормы Федерального закона. Так, в ходе выборов Алтайского краевого Совета 26 марта 2000 г. в избирательном округе № 28 прокуратурой было установлено, что в непосредственном подчинении у кандидата в депутаты законодательного органа государственной власти края В. Н. Рахманова, являющегося генеральным директором ОАО «Барнаульский аппаратурно-механический завод», находился один член окружной избирательной комиссии и 13 из 15 членов участковой избирательной комиссии избирательного участка № 1. Для устранения нарушений закона прокурор Железнодорожного района города Барнаула направил в суд заявления о прекращении полномочий указанных членов избирательных комиссий. Заявления прокурора были удовлетворены судом в полном объеме.

Несмотря на вышеперечисленные нормы законодательства, анализ работы избирательных комиссий Алтайского края в период предвыборной кампании 2000 г. свидетельствует о зависимости избирательных комиссий от органов государственной власти и органов местного самоуправления. По словам К. Н. Емешина, в работе избирательных комиссий преобладала традиционная чиновничья технология работы комиссий: возникает проблема – комиссия «советуется» с районной администрацией, та в свою очередь – с чиновниками городской администрации, которые по телефону сообщают решение. Комиссия же должна претворить это «телефонное» политическое решение и придумать мотивировку. Причем комиссии не утруждали себя формулировками хоть сколько-нибудь здравых мотивировок, основанных на законе. Так, представители объединения «Демократический выбор России» на выборах в Алтайский краевой Совет 26 марта 2000 г., обнаружив расхождение в цифрах протоколов, заверенных наблюдателями в день выборов, и окончательной сводной таблицей по округу, потребовали перерасчета голосов избирателей по трем избирательным участкам. Окружная комиссия, получив указание от чиновников, приняла решение «отказать в перерасчете, так как комиссиям надо доверять». Краевая избирательная комиссия восстановила законность по двум избирательным участкам. Однако по участку № 229 перерасчет не производился, поскольку была «получена удовлетворительная объяснительная от председателя участковой избирательной комиссии», которую представителям объединения «Демократический выбор России» так и не показали.[164]164
  Емешин К. Н. Государственные и муниципальные служащие как основные нарушители избирательных прав граждан // Избирательное право и избирательный процесс в субъектах Российской Федерации. Барнаул, 2000. С. 125–126.


[Закрыть]

Важной стадией избирательного процесса является выдвижение и регистрация кандидатов. Именно на этой стадии происходит первоначальный отбор тех людей, из числа которых в дальнейшем будут выбраны депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кандидат – это лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве претендента на депутатское место в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Граждане России, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Выдвижение кандидатов непосредственно избирателями проводится путем самовыдвижения, а также по инициативе группы избирателей с уведомлением об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов и последующим сбором подписей в поддержку кандидатов или внесением избирательного залога. Численный состав избирателей, выдвигающих кандидатов, обязательность проведения для этой цели собраний, как правило, законодательством не регулируются.

Выдвижение списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением, избирательным блоком. На выборах в парламенты 32 субъектов Российской Федерации, проведенных в 2001 г., из всех общероссийских политических общественных объединений, которые обладали правом участия в выборах, этим правом воспользовались 8,2 % – меньше, чем в 2000 г. (11,3 %), однако количество выдвинутых ими кандидатов в 2001 г. увеличилось. В 2000 г. избирательными объединениями, избирательными блоками было выдвинуто 15,7 % от общего количества зарегистрированных кандидатов, а в 2001 г. – 17,9 %. В то время как в 2000 г. от избирательных объединений, избирательных блоков было избрано 12,7 % депутатов, в 2001 г. данный показатель возрос до 14,4 %. Сопоставление этих цифр говорит о некотором увеличении активности политических общественных объединений в избирательном процессе на выборах в региональные законодательные органы государственной власти.[165]165
  Тур А. И., Головина Т. Ю., Новиков А. С. Об участии политических общественных объединений в региональных избирательных кампаниях в 2001 году // Вестник ЦИК РФ. М., 2002. № 2. С. 54.


[Закрыть]

Тенденцией правового регулирования порядка выдвижения кандидатов является ограничение Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. видов избирательных объединений, имеющих право выдвигать кандидатов. Если по аналогичному Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. это право имели политические партии, политические организации и политические движения, то по Федеральному закону от 22 мая 2002 г. таким правом обладают только политические партии, а также региональные или иные структурные подразделения политических партий, имеющие в соответствии с Федеральным законом право участвовать в выборах (п. 25 ст. 2).

На региональных выборах в парламенты субъектов Российской Федерации, проходивших в первой половине 2001 г., из 19 объединений, выдвигавших своих кандидатов, 12 являлись региональными отделениями общероссийских политических общественных объединений, а 7 – региональными политическими объединениями. При этом первые выдвинули 100 кандидатов, а вторые – 41. В числе избранных депутатов 22 представляют три общероссийских объединения, 6 – два региональных объединения.[166]166
  См.: Там же. С. 61.


[Закрыть] Приведенные данные свидетельствуют о более высокой активности в выборах парламентов субъектов Российской Федерации общероссийских объединений, а также о том, что избиратели отдают предпочтение именно их кандидатам.

Федеральный закон от 22 мая 2002 г. существенно уточнил понятие избирательного блока по сравнению с ранее действовавшим аналогичным законом. Если по Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. избирательный блок – это «добровольное объединение двух и более избирательных объединений для совместного участия в выборах», то согласно п. 29 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. избирательный блок – это не только добровольный союз двух и более избирательных объединений, но и добровольный союз одной или нескольких политических партий, являющихся избирательными объединениями, с одним или несколькими отвечающими требованиям данного Федерального закона общероссийскими общественными объединениями. При этом Федеральный закон ограничивает количество избирательных объединений и общероссийских общественных объединений в составе избирательного блока тремя субъектами избирательной кампании.

К числу признаков общероссийского общественного объединения, являющегося субъектом избирательного процесса на региональных (республиканских) выборах, относятся:

– организационно-правовая форма избирательного общественного объединения в виде общественной организации или общественного движения, уставом которых предусматривается участие в выборах. Это исключает возможность участия в выборах общественных объединений в форме общественных фондов, общественных учреждений;

– регистрация общественного объединения в соответствии с федеральным законом не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган государственной власти в связи с досрочным прекращением полномочий органа государственной власти – не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Федеральный закон от 22 мая 2002 г. устанавливает запрет на вхождение общественных организаций и общественных движений, зарегистрированных в качестве профессионального союза; религиозной, благотворительной организации; национально-культурной автономии; объединения, уставом которого предусматривается членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому и (или) конфессиональному признаку (признакам); объединения, неполитический характер которого специально оговорен в федеральном законе; международного общественного объединения.

Перечисленные изменения в правовой регламентации круга субъектов права выдвижения кандидатов в депутаты парламента субъекта Российской Федерации ограничивают возможности участия в выборах, в том числе получения финансовой поддержки, общественных объединений не политического характера, что, на наш взгляд, является нарушением принципа равенства участников избирательного процесса. В результате в 2001 г. наметилась тенденция к увеличению числа кандидатов, пожелавших обозначить принадлежность к тому или иному общественному объединению свою «партийность». Так, в 2000 г. указали принадлежность к общественным объединениям 7,6 % кандидатов, а в 2001 г. – 15,8 %. В составе депутатского корпуса в 2000 г. «уровень партийности составил 5,3 %, а в 2001 г. – 12,4 %.[167]167
  Там же. С. 55.


[Закрыть]

Приведенные статистические данные позволяют сделать вывод, что вступивший в силу 14 июля 2001 г. Федеральный закон «О политических партиях» способствовал увеличению представительства политических партий в составе парламентов субъектов Российской Федерации. С одной стороны, – это положительная тенденция формирования в России стабильной многопартийной системы. Но, с другой стороны, избирателям предлагается делать выбор между всеохватными программами политических партий, которые часто являются «смутными и путанными и … не исполняются партиями, пришедшими к власти».[168]168
  Leadbeater Ch., Mulgan C. Lean Democracy and the Leadership Vacnum // Demos. 1994. lssue 3. P. 14–15.


[Закрыть]

Можно прогнозировать, что интересы избирателей не будут в достаточной степени представлены в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации в силу того, что политику выбирают политические партии, утверждающие свою монополию на политическом рынке.

В одномандатном избирательном округе избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе избирательное объединение, избирательный блок вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе.

Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях». Выдвижение кандидатов, списков кандидатов иными общественными объединениями осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных отделений тайным голосованием.

Региональные отделения политических партий вправе участвовать в региональных выборах при наличии следующих условий:

– политическая партия, региональным отделением которого является данное отделение, прошла государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации;

– региональное отделение само зарегистрировано в управлении Министерства юстиции России в субъекте Российской Федерации;

– политическая партия до назначения выборов представила в Минюст России документы, подтверждающие государственную регистрацию не менее 45 региональных отделений и наличие 10 тысяч членов;

– региональное отделение наделено правом участия в выборах либо уставом партии, либо руководящим органом политической партии, уполномоченным на то уставом партии.

Кандидат в депутаты парламента субъекта Российской Федерации не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному или многомандатному избирательному округу и в составе списка кандидатов. Кандидат в депутаты не может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения.

О выдвижении кандидата в депутаты парламента субъекта РФ, списка кандидатов в соответствующую избирательную комиссию представляется письменное уведомление. Кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. В этом заявлении указываются сведения биографического характера (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы – род занятий), адрес места жительства, вид, серия и номер документа, удостоверяющего личность, наименование или код органа, выдавшего данный документ, и дата его выдачи, гражданство, в том числе гражданство иностранного государства с указанием даты и основания его приобретения) и дается обязательство в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата. Законодатель, с целью выработать правомерные способы противодействия проникновению криминальных элементов в ряды депутатов, требует указания в уведомлении сведений о наличии у кандидата судимостей и представления в избирательную комиссию сведений о размере, источниках доходов кандидата и об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Сведения о размере и источниках доходов представляются в виде копии налоговой декларации гражданина, являющегося кандидатом, за год, предшествующий году назначения выборов (с отметкой налоговых органов).

Если в соответствии с законодательством Российской Федерации гражданин, являющийся кандидатом, не обязан представлять налоговую декларацию, он представляет справку (справки) о величине своих доходов (включая пенсии, пособия, иные выплаты) за год, предшествующий году назначения выборов, от юридических и (или) физических лиц, являющихся налоговыми агентами в соответствии с федеральным законом, организаций, осуществляющих соответствующие выплаты. Если кандидат в течение года, предшествующего году назначения выборов, не получал доходов и (или) не имеет имущества, принадлежащего ему на праве собственности, сведения о которых должны представляться, сведения об этом указываются в заявлении кандидата о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу.

Кандидат вправе заявить о своей принадлежности не более чем к одному общественному объединению, зарегистрированному в установленном законом порядке, и о своем статусе в этом общественном объединении при условии представления вместе с уведомлением документа, подтверждающего указанные сведения и заверенного постоянно действующим руководящим органом общественного объединения.

Вышеперечисленные документы кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в списке кандидатов) обязан представить лично. Если кандидат содержится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, то по его просьбе документы могут быть представлены иными лицами. При этом подлинность подписи кандидата на заявлении в письменной форме должна быть удостоверена нотариально либо администрацией учреждения, в которой содержатся под стражей подозреваемые и обвиняемые. Вряд ли на практике осуществимо высказанное в юридической литературе предложение об установлении правила, в соответствии с которым избирателю должно быть предоставлено право поставить подпись в поддержку только одного кандидата (списка кандидатов).[169]169
  Основные направления совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 6. С. 43.


[Закрыть]

Список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком, представляется в избирательную комиссию, организующую выборы, вместе с вышеперечисленными документами. Избирательная комиссия в трехдневный срок заверяет список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком. После представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов. В случаях, предусмотренных законом, указанное правило не применяется при проведении выборов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам.

В поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов могут собираться подписи избирателей, количество которых не должно превышать 2 % от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. В многомандатном избирательном округе количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов не может превышать 2 % от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов. Новеллой Федерального закона от 22 мая 2002 г. является норма, что количество представляемых для регистрации кандидата (списка кандидатов) подписей может превышать количество подписей, необходимое для регистрации, не более чем на 25 %.

Принципиальное значение для обеспечения демократичности приобретения депутатского мандата имеет регламентация процедуры проверки достоверности подписей избирателей, собранных в поддержку кандидатов (списка кандидатов). Это одна из форм контроля за соблюдением законности при сборе подписей избирателей в поддержку кандидатов. Согласно п. 3 ст. 38 Федерального закона от 22 мая 2002 г. проверке могут подлежать либо все представленные подписи, либо часть этих подписей, но не менее 20 % от установленного законом количества необходимого для регистрации кандидата, списка кандидатов, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия).

Избирательная комиссия обязана обратиться в соответствующие органы с представлением о проверке достоверности сведений, представленных кандидатом. Соответствующие органы обязаны по представлению избирательной комиссии проверить достоверность указанных сведений и в десятидневный срок сообщить о результатах проверки избирательной комиссии. Избирательная комиссия доводит до сведения избирателей сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении и направляет в средства массовой информации сведения о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений.

Регистрация кандидата, списка кандидатов в депутаты при наличии заявления (заявлений) о его (их) согласии баллотироваться по данному избирательному округу в парламент субъекта Российской Федерации, предоставлении предусмотренных законом сведений, а также при наличии необходимого количества собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов подписей избирателей или внесенного избирательного залога, осуществляется окружной избирательной комиссией.

Законодательство отдельных субъектов Российской Федерации содержит нормы, не соответствующие федеральному законодательству. Например, Кодекс Алтайского края «О выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц» от 5 ноября 1999 г. определял в качестве оснований для отказа в регистрации кандидата в депутаты распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов доверенными лицами, инициаторами голосования, их уполномоченными представителями с нарушением правил, предусмотренных данным кодексом (п. 1 ст. 40).

Алтайский краевой суд, рассмотрев исковое заявление Прокурора Алтайского края о признании данной нормы кодекса неконституционной, пришел к правильному выводу о том, что основания для отказа в регистрации кандидата могут быть установлены только федеральным законом. Вместе с тем ни одно из 14 оснований для отказа в регистрации кандидата Кодекса Алтайского края не воспроизводит соответствующие положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». То есть субъект Российской Федерации в соответствии с п. 9 ст. 32 указанного Федерального закона должен был указать в кодексе либо избирательная комиссия вправе отказать в регистрации кандидата по основаниям, названным в Федеральном законе, либо воспроизвести применительно к основаниям для отказа в регистрации кандидата положения Федерального закона.

Поскольку в п. 1 ст. 40 Кодекса Алтайского края не содержалось отсылочной нормы к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации «и ее положения не воспроизводят нормы данного Федерального закона, краевой суд правильно признал п. 1 ст. 40 в части установления оснований к отказу в регистрации кандидата на выборную должность в Алтайский краевой Совет, противоречащим федеральному законодательству.[170]170
  Определение Верховного Суда Российской Федерации // Вестник ЦИК РФ. 2001. № 11.


[Закрыть]

Представляется сомнительной, влекущей коммерциализацию выборов, нарушающей принцип равенства участников избирательной кампании, норма Федерального закона, допускающая регистрацию кандидата, партийного списка при условии внесения избирательного залога. Размер избирательного залога составляет 15 % от устанавливаемого законами субъектов Российской Федерации предельного размера расходования средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.

Новой в регламентации порядка выдвижения кандидатов в депутаты является норма п. 16 ст. 37 Федерального закона субъекта РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. о том, что регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, избирательными блоками, были допущены к распределению депутатских мандатов. Основанием для регистрации кандидатов в этом случае является решение о его выдвижении, принятое политической партией, избирательным блоком в установленном Федеральным законом порядке. Представляется, что приведенная норма является еще одним шагом к установлению преимуществ для крупных партий, правового закрепления неравенства участников избирательного процесса.

Достоинством Федерального закона от 22 мая 2002 г. является исчерпывающий перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов. Из тринадцати оснований для такого отказа можно выделить следующие:

– использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения;

– наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах, за исключением случая выдвижения кандидата избирательным объединением, избирательным блоком одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов;

– недостоверность сведений, представленных кандидатом;

– грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если представленные для регистрации кандидата, списка кандидатов, подписи были собраны с нарушением этого запрета;

– недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов;

– установленный решением суда факт злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока.

Об активной реализации гражданами Российской Федерации субъективного права быть избранным свидетельствуют результаты прошедших выборов в парламенты субъектов Российской Федерации. В среднем на один депутатский мандат претендовало от 2–3 (Республика Калмыкия, Кабардино-Балкарская Республика, Орловская область, Корякский автономный округ) до 10–12 (Москва и Санкт-Петербург) соискателей при соответствующем среднем по Российской Федерации числе кандидатов в депутаты, равном 5.[171]171
  Из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С. 2.


[Закрыть]