Текст книги "Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации"

Глава 2
Политико-правовая природа мандата депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

§ 1. Концепции депутатского мандата в науке конституционного права и их реализация в субъектах Российской Федерации

Взаимоотношения депутатов и избирателей определяются характером депутатского мандата. Значение характера отношений депутатов с избирателями подчеркивал Дж. Ст. Милль, называвший отношения депутатов с избирателями конституционной нравственностью, этикой представительного правления.[123]123
  Миль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. С. 165


[Закрыть] Анализ действующего законодательства субъектов Российской Федерации и практики его реализации позволяют выделить три разновидности представительной демократии, в основе которых лежат различные варианты взаимоотношений депутатов с избирателями.

В первом варианте источником власти признается народ (население). Депутат рассматривается только как уполномоченный своих избирателей, то есть обладатель императивного мандата.

Второй вариант представительной демократии, предполагая формальным источником власти народ (население) субъекта Российской Федерации, предусматривает ее передачу на ограниченный законодательством срок представительному органу, члены которого действуют независимо от избирателей, т. е. обладают свободным мандатом.

Третий, промежуточный вариант представительной демократии имеет место, когда народ (население) субъекта Российской Федерации, оставаясь источником власти, передает ее представительному органу частично на определенный законодательством срок, сохраняя за собой контроль за деятельностью своих представителей. Основой таких взаимоотношений депутатов и избирателей является полусвободный мандат.

Исторически первым возник императивный мандат. «Императивный (лат. imperativus) – повелительный; юр. не допускающий выбора… мандат – наказ избирателей, которому избранное лицо или орган должны следовать».[124]124
  Словарь иностранных слов. С.189.


[Закрыть] Таким образом, императивный мандат означает обязательное поручение, требование.

Идея императивного мандата возникла в период буржуазных революций. Буржуазия использовала требование императивного мандата в борьбе против королевского произвола. Например, во времена Генеральных штатов Франции (XVI в.) буржуазия исходила из того, что каждый депутат – уполномоченный своих избирателей. Депутатам Генеральных штатов давались наказы, которые были обязательны для исполнения. В одних случаях избиратели поручали депутату попечение обо всем, что касалось их интересов. Были даже инструкции, которые отводили депутату лишь информационную роль. По окончании сессии Генеральных штатов депутат был обязан отчитываться перед избирателями о выполнении наказов. Санкцией за невыполнение наказов избирателей являлся досрочный отзыв депутата.

Необходимость ответственности депутатов отстаивал Робеспьер. «Народ, – говорил он, – уполномоченные которого не должны отдавать никому отчета в своем управлении, не имеет вовсе конституции. Народ, уполномоченные которого отдают отчет только другим неприкосновенным уполномоченным, не имеет конституции, так как он зависит от этих последних, которые могут безнаказанно изменять ему или допустить других ему изменить. Если таков смысл представительного правления, то признаюсь, что я принимаю все те проклятия, которым подвергал его Жан-Жак Руссо».[125]125
  Цит. по: Эсмен А. Общее основание конституционного права. С. 18.


[Закрыть] Таким образом, в период буржуазных революций мандат депутата был безусловно императивным.

Императивный мандат был конституционным принципом советской представительной системы. Однако уже и тогда его целесообразность подвергалась сомнениям. Критики императивного мандата приводили следующие соображения: 1) избиратели далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат, высказывают свое мнение; 2) давая наказ или выражая свою волю в иной форме, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения; 3) ученые, разделяющие концепцию императивного мандата, исходят лишь из связи, которая существует между избирателями округа и депутатом, тогда как помимо нее существует и другая не менее прочная связь – между депутатом и представительным органом, в который он избран.[126]126
  Безуглов А. А. Советский депутат. Государственно-правовой статус. М., 1971. С. 14.


[Закрыть]

С доводами об отсутствии необходимости в императивном мандате вряд ли можно согласиться. И вот почему.

1. Императивный мандат вовсе не означает, что избиратели должны формулировать свои требования по всем вопросам, в решении которых принимает участие депутат. И «…если бы все избиратели давали своим депутатам императивный мандат по всем пунктам, стоящим в порядке дня, то собрания делегатов и их прения стали бы излишними».[127]127
  Энгельс Ф. Императивные мандаты на Гаагском конгрессе // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 18. С. 165.


[Закрыть]

2. Не означает отсутствия императивного мандата то обстоятельство, что депутат не обязан настаивать на выполнении наказов своих избирателей, находящихся в противоречии с интересами большинства депутатов соответствующего представительного органа. В таком случае он должен довести наказ своих избирателей до сведения представительного органа и мотивировать его. Однако императивность мандата ни в какой мере не требует от депутата голосования вопреки мнению большинства. И в то же время депутат должен уведомить своих избирателей о несостоятельности или невозможности выполнения (в зависимости от конкретных обстоятельств) их наказа.

3. Относительно довода о том, что помимо связи депутатов с избирателями существует еще и тесная связь депутатов с представительными органами, общепризнанно, что в вопросе об определении характера депутатского мандата решающую роль играет не вторая, а первая связь.[128]128
  Нудненко Л. А. К вопросу об императивном характере и сроке действия мандата депутата Верховного Совета СССР // Правовые вопросы социалистического представительства. Иваново, 1983. С. 48–51.


[Закрыть]

В юридической литературе нет единства в понимании содержания императивного мандата. Некоторые авторы рассматривали императивный мандат как обязательный наказ избирателей своему депутату.[129]129
  Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд. Т. 10. М., 1972. С. 450; Парламенты буржуазных стран. Справочник. М., 1968. С. 239.


[Закрыть] Другие ученые включали в содержание понятия императивного мандата два элемента: ответственность депутата за свою деятельность перед избирателями, которая является концентрированным выражением его зависимости от воли избирателей, и право отзыва депутата избирателями в качестве высшей санкции за отступление от их воли.[130]130
  Конституционные основы народовластия в СССР. Л., 1980. С. 214.


[Закрыть] Распространенным в юридической литературе является понятие императивного мандата, состоящего из трех элементов: наказов избирателей депутатам; отчетности депутатов перед избирателями; права избирателей на отзыв депутатов.[131]131
  Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. М., 1967. С. 6; Страшун Б. А. Указ. соч. С. 47–62.


[Закрыть] Некоторые авторы помимо трех перечисленных элементов в состав императивного мандата включают выборы депутатов.[132]132
  Демократия и право в развитом социалистическом обществе. М., 1979.


[Закрыть]

Представляется, что в содержание императивного мандата обязательно входит наказ избирателей депутату представительного органа. Такое понимание соответствует буквальному переводу сочетания слов «императивный мандат». Именно наказы, то есть обязательные поручения, определяют линию поведения, основные направления деятельности депутата как в представительном учреждении и его органах, так и в избирательном округе. Что касается отчетности депутатов перед избирателями и возможности досрочного отзыва депутата, не оправдавшего доверия, то их следует рассматривать как средства контроля, гарантии императивного мандата, которые обеспечивают поведение депутата в представительном органе в соответствии с волей местного сообщества. Императивный мандат депутатов парламентов субъектов Российской Федерации имеет место в Новосибирской, Челябинской, Тюменской областях.

С победой буржуазных революций отношение к императивному мандату изменилось как в теории, так и в законодательстве. Конституция Франции 1791 г. закрепила свободный мандат депутата. Современные зарубежные конституции также безоговорочно признают свободный мандат. Так, ст. 27 Конституции Франции провозглашает, что «всякий императивный мандат является недействительным». В соответствии со ст. 38 Основного закона ФРГ 1949 г. депутаты не связаны наказами или поручениями и подчиняются только своей совести. Согласно ст. 47 Конституции Италии 1947 г. «каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата». Большинство конституций современных государств содержат аналогичные статьи, отрицающие императивный мандат.

Итак, полная зависимость депутатов от избирателей была заменена их полной независимостью. Отказ от императивного мандата явился следствием отказа от народного суверенитета, которому был противопоставлен национальный суверенитет. Доктрина национального суверенитета выдвинула в качестве носителя суверенитета нацию. По мнению М. Прело, выражение «депутат представляет нацию» надо понимать в том смысле, что власть, которую депутат вправе осуществлять, является властью не его избирателей, а властью нации, то есть государства. «Задачей собрания депутатов является выражение общей воли – коллективной и публичной, воли государства, а не суммы отдельных волеизъявлений».[133]133
  Прело М. Конституционное право Франции / Под ред. А. З. Манфреда. М., 1957. С. 61.


[Закрыть]

Сторонники теории свободного мандата допускали возможность и правомерность избирательных цензов и ограничений, утверждая, что избирательное право лишь функция, выполняемая в интересах общества, условия осуществления которой определяются законом. Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или иного лица и не оказывает никакого влияния на положение избранного. Так, Н. И. Лазаревский считал выборы не процедурой избрания представителя данного округа, а средством назначения одного из членов представительного органа.[134]134
  Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. 3-е изд. СПб., 1913. С. 157.


[Закрыть] Поэтому термин «мандат» следует понимать в смысле, отличном от того, какой ему придает гражданское право. Равным образом оказывается, что слово «представительство» понимается в смысле, противоположном тому, какое оно имеет с точки зрения лингвистической. Избранное лицо, непосредственно и свободно творящее волю нации, обладает полной независимостью.

Теоретики свободного мандата допускали возможность злоупотребления депутатами принадлежащей им властью, поэтому они рассматривали вопрос об ответственности депутатов. Так, Дж. Ст. Милль, теоретически соглашаясь с необходимостью в определенных случаях смены депутата, не видел путей ее практической реализации.[135]135
  Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. С. 174.


[Закрыть]

А. Эсмен по этому поводу писал: «Во-первых, эту ответственность практически очень трудно организовать. Во-вторых, она чаще всего обращалась бы против общественного интереса, против истинного интереса представляемых, парализуя страхом деятельность представителей, которая для того, чтобы быть полезной, должна быть чаще всего совершенно свободной… Можно почти сказать, что представительное правление естественно клонится к безответственности представителей; но это должно быть здраво понимаемо. …Несменяемость представителей, пока они не выходят из пределов своих полномочий, требуется духом представительного правления».[136]136
  Эсмен А. Общее основание конституционного права. С. 308–309.


[Закрыть] Единственную гарантию контроля за деятельностью депутатов теоретики свободного мандата видят в избрании их на определенный, ограниченный Конституцией срок.

В зарубежной науке конституционного права выделяют четыре признака свободного мандата:

1) мандат является общим, т. е. каждый депутат представляет нацию в целом;

2) мандат – не императивный, т. е. выполнение его факультативно, а осуществление свободно от принуждения. Факультативность мандата выражается в том, что депутат ничем не ограничен при выполнении возложенной на него функции, не связан обязательствами, которые он мог принять на себя во время предвыборной кампании. Подобные его обещания юридически ничтожны;

3) мандат не подлежит отзыву;

4) мандат при своем осуществлении не требует одобрения действий народом. «Воля… депутатов представляет собой решение суверена и имеет силу без всякого ее подтверждения со стороны народа. Презумпция соответствия воли избранного воле нации не подлежит оспариванию».[137]137
  Прело М. Указ. соч. С. 437–438.


[Закрыть]

Свободный мандат депутатов парламентов не распространен в субъектах Российской Федерации. Он имеет место в Свердловской области, Республике Ингушетия, городе Санкт-Петербурге. Так, Закон «О статусе депутата Народного Собрания – Парламента Республики Ингушетия» от 15 июля 1994 г. (в ред. от 11.04.1996 г.), не упоминая наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями, возможность отзыва депутата, в ст. 8 гласит, что депутат Народного Собрания свободен в своих суждениях, решениях и мнениях по делам, подлежащим ведению Народного Собрания, и ответственен перед Законом.[138]138
  Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. (в ред. от 25.03.1999 г.). Назрань, 2000.


[Закрыть]

Согласно ст. 2 Закона «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» от 8 февраля 1995 г. (в ред. от 2.06.2000 г.) в «своей деятельности депутат руководствуется собственными убеждениями и действует в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Санкт-Петербурга».

Приведенный характер взаимоотношений депутатов с избирателями находит поддержку в науке. Так, по мнению отдельных ученых, выполнение депутатского (парламентского) мандата факультативно и свободно от принуждения.[139]139
  Данилов И. С. Депутатский (парламентский) мандат в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.


[Закрыть] В переводе с французского «facultatif» означает необязательный, нерегулярный.[140]140
  Толковый словарь иностранных слов в русском языке. Смоленск, 2000. С. 502.


[Закрыть] Такой перевод довольно ярко характеризует отношение депутатов парламентов субъектов Российской Федерации к выполнению своих депутатских полномочий, которое является и необязательным, и нерегулярным. Предоставленная депутатам свобода и независимость от избирателей, а также от политических партий, по спискам которых они были избраны, создало почву для злоупотребления депутатами и свободой и независимостью. Многие депутаты используют свободный мандат не для представления в парламенте интересов избирателей, гражданского общества субъекта Российской Федерации, а для удовлетворения собственных интересов.

Теоретические положения и законодательные установления о свободном мандате давно не соответствуют реальной действительности. Еще М. Прело отмечал, что избирательная и парламентская практика Третьей республики Франции установила постоянный контакт между представителями и избирателями. В теории представитель был действительно независим, но не только фактически, а даже юридически он связан тысячью нитей с интересами своих избирателей.[141]141
  Прело М. Указ. соч. С. 439.


[Закрыть] Причина состоит в том, что депутаты в ходе избирательной кампании предлагают избирателям свою программу, в которой немалое место уделяют решению местных проблем. В случае невыполнения предвыборной программы депутат рискует быть не переизбранным избирателями.

Связующим звеном между избирателями, с одной стороны, и депутатом и представительным органом, с другой стороны, выступает партия. Именно партия определяет политическую программу и поведение депутата, может потребовать отчет о его деятельности в представительном органе, не включить в партийный список на очередных выборах. Депутат, будучи юридически независимым от избирателей, фактически полностью зависим от политической партии, а через нее и от избирателей. Политическая партия заинтересована в выполнении своей предвыборной программы всеми депутатами, составляющими ее фракцию в представительном органе, что является залогом успеха на очередных выборах. Факт юридической фикции независимости депутатов признает большинство зарубежных ученых. В связи с этим М. Прело предлагает термин «полупредставительный режим», основой которого является полусвободный мандат.

Вывод о зависимости депутатов от политических партий верен для стран с устоявшимися демократическими формами представительной демократии, стабильной многопартийной системой. Что касается России, то политические партии не несут никакой ответственности перед избирателями за составленные избирательные списки, формирование которых происходит по принципу партийной целесообразности и по существу бесконтрольно. Более того, по словам И. В. Гранкина, «после проведения голосования у избирательных объединений и блоков была возможность вносить изменения в эти списки. В связи с этим порой допускался прямой обман избирателей: во главе списка ставились две-три фамилии авторитетных в стране людей, которые явно не собирались изменять свое служебное положение, но соглашались выступить в роли своеобразной “приманки”. Так случилось с кандидатами в депутаты в Государственную Думу второго созыва, включенными в общефедеральный список от НДР. После выборов кандидат № 1 В. С. Черномырдин и кандидат № 2 Н. С. Михалков отказались от депутатских мандатов. Между тем, очевидно, что именно им прежде всего оказывалось доверие избирателей. Такой “финт” названных лиц позволил по меньшей мере двум неизвестным гражданам сесть в депутатские кресла».[142]142
  Гранкин И. В. Парламент России. М., 2001. С. 73.


[Закрыть] Такая же перспектива, на наш взгляд, ожидает и выборы депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по партийным спискам.

Термин «полусвободный мандат» был предложен судьей Конституционного Суда РФ Н. В. Витруком 24 декабря 1996 г. в особом мнении по делу о конституционности закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 28 апреля 1995 г.

По мнению Н. В. Витрука, мандат депутата представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва депутата за невыполнение наказов избирателей. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата.[143]143
  Российская газета. 1997. 15 янв.


[Закрыть]

Признаками, характеризующими полусвободный мандат, на наш взгляд, являются:

– отсутствие наказов, роль которых выполняет предвыборная программа кандидата в депутаты, составленная им лично с учетом программы политической партии или общественного объединения, членом которого он является, а также с учетом специфики избирательного округа и местных проблем;

– наличие тесных связей депутатов с избирателями, выражающихся в регулярных встречах и, прежде всего, отчетах;

– возможность избирателей отозвать депутата, не оправдавшего доверия избирателей.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод, что в большинстве субъектов Российской Федерации преобладает полусвободный мандат. Кандидаты в депутаты сами определяют содержание своей предвыборной программы и представляют ее на суд избирателей. В случае избрания такой кандидат должен выполнять пункты своей предвыборной программы, поддержанной избирателями, отчитываться о ее выполнении. Следствием невыполнения программы может быть отзыв избирателями депутата, не выполнившего предвыборную программу и, следовательно, не оправдавшего доверия избирателей. В этом видится основное отличие полусвободного мандата от императивного. Итак, полусвободный мандат депутата является наиболее распространенным в представительной системе субъектов Российской Федерации.

Стремление регионального (республиканского) законодателя сохранить отчетность и ответственность представителей перед представляемыми можно объяснить субъективными факторами, а именно сложившимся за прошедшие десятилетия советской формы правления в России пониманием народного суверенитета, демократии как тесной связи представителей и представляемых, возможности избирателей влиять на деятельность представительных органов и в случае необходимости – сменять их. Не случайно К. Тахтарев еще в 1907 г. отмечал, что «народное самосознание признает лишь самодержавие народа, избиратели отдельных округов смотрят на избираемых ими членов парламента как на своих собственных представителей».[144]144
  Тахтарев К. От представительства к народовластию. С. 25.


[Закрыть] Отмеченная черта народного самосознания как «самодержавия народа» актуальна и сегодня на региональном (республиканском) уровне.

Это подтверждается результатами социологического опроса, проведенного автором в Алтайском крае (июль 2001 г.). Респондентам был задан вопрос: какие формы контроля избирателей за деятельностью депутатов наиболее эффективны и предпочтительны? Большинство респондентов (60 %) назвали отчеты депутатов, 21 % – отзыв избирателями депутатов, 19 % – критику в средствах массовой информации. На вопрос о необходимости включения в законодательство нормы об отзыве депутатов положительно ответил 91 % опрошенных граждан.

Сохранение отчетов и отзыва депутатов можно объяснить и объективными факторами, в числе которых – наличие среди депутатов людей, которые по своим нравственным, профессиональным и деловым качествам недостойны и неспособны выполнять функцию представителя воли и интересов избирателей. Избиратели должны иметь право и возможность исправить допущенную ими на выборах ошибку.

Если бы депутаты имели только права и свободы, это означало бы фактическое упразднение свободы избирателей, гражданского общества. Поэтому необходимо постоянное «самоограничение» и «самообязывание» депутатов в пользу свободы избирателей, гражданского общества, ибо свобода только депутатов неизбежно выступает как мера ограничения свободы избирателей, гражданского общества. А это возможно только при наличии полусвободного мандата, выступающего как юридическое выражение политической свободы, ответственности и активности депутатов.