Текст книги "Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации"

Исходные, руководящие начала правовой регламентации конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации содержатся в общепризнанных принципах и нормах международного права, являющихся, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, составной частью ее правовой системы. Такими актами являются: Международный пакт о гражданских и политических правах, содержащий нормы о свободном избрании представителей и свободном волеизъявлении избирателей (ст. 25); Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 1 ноября 1998 г., согласно ст. 3 которого «Высокие Договаривающиеся стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».[100]100
  СЗ РФ. № 44. Ст. 5400


[Закрыть]

Принципиальное, определяющее значение для определения конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации имеют нормы Конституции Российской Федерации. Исходным началом, главной идеей функционирования представительной демократии, представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их депутатов, являются нормы ст. 1, 3, 10 и 13 Конституции РФ.

Согласно ст. 1 Конституции Российская Федерация – демократическое государство с республиканской формой правления, что предполагает наличие представительных органов государственной власти и депутатов как народных представителей. В соответствии со ст. 3 Конституции: «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти». Норма ст. 3 Конституции Российской Федерации определяет первичность власти народа и производность власти представительных органов государственной власти и депутатов от воли и власти народа.

Для определения роли и значения депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации важное значение имеет ст. 10 Конституции, закрепляющая положение о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными.

Статья 13 Конституции Российской Федерации, закрепляющая политическое и идеологическое многообразие, предполагает возможность объединения депутатов внутри законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в депутатские фракции и депутатские группы.

Основой возникновения и реализации депутатских полномочий являются также конституционные права человека и гражданина Российской Федерации в области общественно-политической жизни страны, закрепленные нормами главы 2 Конституции. В их числе конституционные права граждан Российской Федерации: участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32); избирать и быть избранными в органы государственной власти (ч. 2. ст. 32); иметь равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32); на объединение (ч. 1 ст. 30); собираться мирно без оружия, проводить собрания (ст. 31); свободно получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29).

Общие начала конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти Российской Федерации установлены федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» от 22 сентября 1999 г. (в ред. от 20.06.2003 г.).

Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. содержит нормы, выражающие народовластие. Он закрепил условия осуществления депутатом своих полномочий, ограничения, связанные с депутатской деятельностью, и отдельные гарантии депутатской деятельности (неприкосновенность депутата, право на отказ от дачи свидетельских показаний, освобождение от призыва на военную службу и военные сборы.[101]101
  СЗ РФ.1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792, № 30. Ст. 3024, № 50. Ст. 4930; 2003. № 27. Ст. 2709.


[Закрыть]

Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. является правовым актом базового характера. Он содержит юридические предписания, которые служат отправными началами регулирования данного круга отношений законами субъектов Российской Федерации. В силу этого он обладает верховенством перед законами субъектов Федерации. Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации. При наличии противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Составной частью конституционно-правовой основы статуса депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации являются постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых устанавливается соответствие федеральных законов, конституций и уставов, законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации по вопросам избирательного права, избирательной системы, представительной и непосредственной демократии Конституции Российской Федерации, дается ее толкование. «Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению».[102]102
  Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 27.


[Закрыть]

Правовой основой статуса депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации являются конституции и уставы, где в общей форме установлены количество депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ, принципы их избрания, характер выполнения полномочий, срок и основания прекращения депутатского мандата. В конституциях (уставах) ряда субъектов Российской Федерации имеются положения о депутатской неприкосновенности (Республики Бурятия, Дагестан, Ставропольский край). Нет конкретных положений о содержании конституционно-правового статуса депутата в уставах Алтайского, Приморского, Краснодарского краев, Калужской области, Республики Калмыкия, что нельзя признать верным.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации призвана юридически оформить важнейшие политические институты конституционного строя, к числу которых, несомненно, относится институт конституционного статуса депутата. Поэтому полагаем необходимым выделение в конституции (уставе) каждого субъекта Российской Федерации главы или группы статей, посвященных конституционному статусу депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Подробная регламентация конституционно-правового статуса депутата осуществляется посредством законов о статусе депутата законодательного органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации. Такие законы имеются почти во всех субъектах Российской Федерации. Анализ соответствующих законов позволяет сделать вывод о неоднозначном подходе к определению структуры законов, классификации полномочий депутатов, определению форм деятельности и видов депутатских гарантий. Так, Закон «О статусе депутатов Самарской области» (в ред. от 13.03.2001 г.) не имеет деления на главы. В нем отсутствует подразделение полномочий депутата по основным формам деятельности, разграничение полномочий и гарантий депутатской деятельности.[103]103
  СЗ Самарской области. 2002. № 12; 2003. № 6.


[Закрыть]

Аналогичные законы Московской, Свердловской областей, города Санкт-Петербурга, Республики Ингушетия включают следующие главы: «Общие положения»; «Основные гарантии депутатской деятельности»; «Ответственность за невыполнение требований настоящего Закона». Законодатели перечисленных субъектов Российской Федерации ряд важнейших полномочий депутата по участию в заседаниях парламента (право законодательной инициативы, депутатского запроса, вопросов к должностным лицам, право решающего голоса на заседании парламента) отнесли к числу основных гарантий депутатской деятельности, а основные полномочия депутата в избирательном округе упомянули в главах «Общие положения» вскользь, без подробной регламентации.

В связи с этим возникает вопрос: законодательная инициатива, депутатский запрос, право решающего голоса – права депутата или гарантии депутатской деятельности?

Обратимся к имеющимся определениям этих терминов в словарях и юридической литературе. В словаре русского языка право понимается как «охраняемая государством, узаконенная возможность, свобода что-нибудь делать, осуществлять».[104]104
  Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1978. С. 529.


[Закрыть] В юридической литературе также распространена и признана трактовка понятия «право» человека, гражданина через философскую категорию «возможность».

«Гарантия», по мнению С. И. Ожегова, означает «обеспечение».[105]105
  Там же. С. 117.


[Закрыть] Л. Д. Воеводин определил гарантии как условия и средства, которые создает и предоставляет государство гражданам для осуществления ими своих основных прав.[106]106
  Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 25.


[Закрыть] Условие – «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит, правила, установленные в какой-нибудь области жизни, деятельности».[107]107
  Ожегов С. И. Указ. соч. С. 771.


[Закрыть] Средство – «прием, способ действия для достижения чего-нибудь».[108]108
  Там же. С.699.


[Закрыть]

Анализ определений терминов «право» и «гарантии» позволяет сделать вывод, что законодательная инициатива, депутатский запрос, право решающего голоса – это, конечно, права, возможности депутата на сессии парламента внести законопроект, проголосовать «за» или «против» принимаемых законодательным органом государственной власти решений, внести письменное предложение о принятии депутатского запроса от имени законодательного органа, а отнюдь не гарантия. Это подтверждается и тем, что законодательство субъектов РФ, содержащее перечисленные возможности депутата в главе о гарантиях депутатской деятельности, реализуемых именно на сессии парламента, характеризует их через категорию «право».

Право законодательной инициативы депутата является важнейшим, ключевым правом, о чем свидетельствует его характеристика в конституциях и уставах самих парламентов субъектов Российской Федерации как законодательных органах государственной власти. Возможность депутата внести законопроект на заседании парламента, депутатский запрос, являющийся формой контроля парламента за выполнением действующего законодательства и своих решений, право решающего голоса депутата, без которого немыслима деятельность парламента субъекта РФ, не могут быть гарантиями. В противном случае все права депутата можно рассматривать как гарантии его деятельности. В результате конституционно-правовой статус депутата будет состоять только из гарантий, без прав и обязанностей. Гарантиями депутатской деятельности следует признать такие условия и средства, которые способствуют осуществлению депутатской деятельности как на заседаниях законодательного органа, так и в избирательном округе (депутатская неприкосновенность, освобождение от военной службы и военных сборов и т. п.).

Выделение глав, посвященных полномочиям депутатов на сессии законодательного органа государственной власти и в избирательном округе, характерно для Закона «О статусе депутата Республики Алтай» от 10 февраля 1995 г. (в ред. 2001 г.). Однако в структуре данного Закона кроме главы 5 «Основные гарантии депутатской деятельности» имеется глава 3 «Условия и формы осуществления депутатом Республики Алтай депутатской деятельности», где дается характеристика участия депутата в работе депутатских групп и фракций, парламентских слушаниях, выполнение поручений Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, отражается право на получение информации.[109]109
  СЗ Республики Алтай. 2001. № 4.


[Закрыть]

Во-первых, термин «условия» предполагает гарантии депутатской деятельности, которым уже посвящена глава 5 цитируемого Закона. И право на информацию следовало бы включить в главу «Основные гарантии депутатской деятельности».

Во-вторых, участие депутата в работе депутатских групп и фракций, парламентских слушаниях, выполнение поручений парламента следует отнести к полномочиям депутата, осуществляемым на сессии законодательного органа власти. Поэтому выделение подобной главы в Законе Республики Алтай представляется теоретически и практически необоснованным.

Наиболее удачной представляется структура аналогичных законов Алтайского края и Томской области, имеющих следующие главы: общие положения; деятельность депутата в законодательном органе; деятельность депутата в избирательном округе; основные гарантии депутатской деятельности. Структура этих законов, распределение нормативного материала по главам, может быть положена в основу концепции монографического исследования, посвященного конституционно-правовому статусу депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Помимо неоднозначных и очень часто спорных подходов законодателей к определению структуры и распределению нормативного материала в главах законов о статусе депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации следует отметить и неодинаковую степень проработанности положений соответствующих законов: от довольно кратких, не позволяющих дать подробную характеристику конституционно-правового статуса депутата (Самарская область, Республика Ингушетия), до достаточно объемных по содержанию (Республика Татарстан, Алтайский край), детально регламентирующих составные элементы конституционно-правового статуса депутата.

Важную роль в правовом регулировании конституционно-правового статуса депутата законодательного органа субъекта РФ призваны играть регламенты этих органов. Н. Боббио совершенно верно отмечает, что «настоящие угрозы демократии скрываются в процедурной области, если не соблюдаются демократические процедуры в процессе принятия решений… нарушается основной принцип демократии… она может погибнуть, преобразовавшись в режим другого типа».[110]110
  Vturbe C. On Norberto Bobbions theory of democracy // Polit. Theoru. – Newbury Park ets., 1997. Vol. 15 № 3. P. 69.


[Закрыть]

Суть регламента парламента субъекта Российской Федерации состоит в том, чтобы развивать, дополнять конкретизировать Конституцию, ее положения о конституционно-правовом статусе депутата. Предписания регламентов, по верному замечанию О. Е. Кутафина, определяют процессуальную форму действий участников конституционно-правовых отношений.[111]111
  Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 110.


[Закрыть] В связи с этим актуален вопрос о допустимости включения в регламент парламента субъекта РФ конституционных норм, закрепляющих круг субъектов права законодательной инициативы, определения содержания ряда прав и обязанностей депутата.

Д. А. Ковачев высказывал сомнения в целесообразности и обоснованности включения материальных норм права в регламент парламента.[112]112
  Ковачев Д. А. О соотношении Конституции и регламента высшего представительного учреждения в социалистическом государстве // Ученые записки ВНИИСЗ. 1966. Вып. 6. С. 6.


[Закрыть] А. Х. Махненко, напротив, считал допустимым включение в регламент парламента норм материального содержания.[113]113
  Махненко А. Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972. С. 23.


[Закрыть] Есть мнение, что конституция и регламент должны регулировать идентичный круг отношений, содержать однородные по характеру нормы, причем регламент призван лишь детализировать положения конституции.[114]114
  Ученые записки ВНИИСЗ. 1966. Вып. 6. С. 174.


[Закрыть]

Представляется убедительным мнение О. Е. Кутафина, что хотя регламент – нормативный акт, в котором содержатся в основном нормы процессуального характера, это не значит, что он является сводом исключительно процедурных норм. В регламенте могут содержаться любые нормы, способствующие лучшей организации работы парламента субъекта Российской Федерации, помогающие депутатам, их объединениям лучше понять свои задачи и способствовать их[115]115
  Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. С. 112.


[Закрыть] реализации.

В большинстве субъектов Российской Федерации регламенты утверждены постановлением законодательных органов государственной власти субъектов Федерации. Исключение составляют регламенты парламентов Республики Мордовия и Омской области, где регламент был утвержден законом, что, на наш взгляд, более отвечает значимости и роли регламента в системе нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации, как правило, имеют статьи или главы, посвященные законодательной инициативе. Исключение из правила составляют регламенты парламентов отдельных субъектов РФ (Московская, Самарская области, город Санкт-Петербург), в которых отсутствует характеристика процедуры реализации законодательной инициативы, что следует признать пробелом в правовой регламентации законодательного процесса в парламентах соответствующих субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в регламентах законодательных органов власти имеются нормы об информировании депутатов о созыве сессии, регистрации депутатов, обеспечении их проектами правовых актов и иных материалов о депутатском запросе, депутатском расследовании и т. д.

Новеллой законодательства субъектов Российской Федерации, имеющих двухпалатные парламенты, является наличие помимо регламентов раздельных заседаний палат парламента, регламента совместного заседания палат, подробно регулирующего порядок регистрации и полномочия депутатов обеих палат на совместном заседании (Свердловская область).

Пробелом правового регулирования данного круга отношений в регламентах субъектов Российской Федерации можно считать отсутствие регламентных правил сотрудничества депутатов обеих палат парламента. Формы такого сотрудничества имеют место в федеральном парламенте, где введен институт представителя Совета Федерации в Государственной Думе и, наоборот, представителя Государственной Думы в Совете Федерации. Другими формами сотрудничества депутатов двухпалатного парламента могли бы быть проведение совместных заседаний их внутренних руководящих и вспомогательных органов, правовая регламентация согласительных процедур внутри законодательных органов власти, а также законодательных органов власти с исполнительными органами субъекта Российской Федерации.

Сказанное определяет актуальность проблемы дальнейшего совершенствования предписаний регламентов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации о механизме реализации прав и обязанностей депутатов.

Для правовой системы субъектов Российской Федерации характерно наличие законов, посвященных правовой регламентации отдельных полномочий депутатов. Прежде всего необходимо отметить наличие в каждом субъекте Российской Федерации законов о выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а в 14 субъектах Российской Федерации – избирательных кодексов. В восьми из них кодексы регулируют выборы всех уровней, в Свердловской области и Коми-Пермяцком автономном округе кодексы регулируют выборы и отзыв, еще в пяти регионах – выборы, референдум и отзыв.

В избирательных кодексах выделяют общую и особенную части.

Подходы к структуре особенной части неодинаковы. Так, в особенной части кодексов Алтайского края и Владимирской области изложены особенности, характерные для каждого вида выборов. Положения особенной части избирательных кодексов Свердловской и Амурской областей излагаются применительно к отдельным стадиям избирательного процесса. Оба подхода к определению структуры избирательных кодексов имеют слабые стороны, следствием которых являются неизбежные повторения при описании многочисленных особенностей избирательных процедур ко всем видам выборов, или отдельных видов выборов применительно к избирательным процедурам.

Во многих субъектах Российской Федерации имеются законы об отзыве депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, Закон Тюменской области «Об отзыве депутата Тюменской областной Думы» от 23 апреля 2001 г.;[116]116
  Тюменские известия. 2001. 2 апр., 7 авг.


[Закрыть]

Подробно регламентируют содержание и процедуру реализации отдельных полномочий депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации законы:

– о наказах избирателей депутатам законодательных органов власти (Закон Челябинской области «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Челябинской области и губернатору Челябинской области» от 10 января 2000 г.);[117]117
  Ведомости Законодательного Собрания Челябинской области. 1999. № 4.


[Закрыть]

– о депутатском запросе (Закон города Москвы «О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса» от 22 ноября 1995 г.;[118]118
  Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 5. Ст. 44.


[Закрыть]

– «О порядке выражения недоверия должностным лицам администрации Алтайского края» от 31 декабря 1997 г. (в ред. от 04.05.2001 г.).[119]119
  СЗ Алтайского края. 1997. Ч. 1. № 20; 2001. № 61.


[Закрыть]

– О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений избирателей. В числе законов такого характера можно назвать Закон Орловской области «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления» от 24 марта 1995 г. (в ред. 21.05.2001 г.).[120]120
  Собрание нормативных актов Орловской области. 2001. Вып. 10.


[Закрыть]

Вопросы реализации законодательной инициативы депутатов затрагиваются в законах субъектов РФ о нормативных правовых актах законодательных органов (Закон Пермской области «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермской области» от 20 сентября 2001 г.).[121]121
  Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 2002. № 9.


[Закрыть]

Среди источников конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации можно выделить группу законов, устанавливающих ответственность за нарушение правовых норм, регламентирующих конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти Российской Федерации. Таковым является, например, закон Хабаровского края «Об административной ответственности за неисполнение Закона края «О статусе депутата Законодательной Думы края» 2000 г.[122]122
  Сборник законов Хабаровской Законодательной Думы. 2000. № 11.


[Закрыть]

Итак, основным нормативно-правовым актом, регламентирующим конституционно-правовой статус депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, является закон. Виды законов многообразны: от общих, посвященных регламентации всех вопросов конституционно-правового статуса депутата, до специальных, посвященных правовому регулированию содержания и процедуры реализации отдельных полномочий депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Виды и содержание законов определяются характером депутатского мандата, закрепленного в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации: свободного, императивного, полусвободного. Даже краткий анализ структуры и содержания перечисленных законов показывает необходимость их дальнейшего совершенствования.

Правовое регулирование конституционно-правового статуса депутата включает в себя, с одной стороны, нормы материального права, содержащиеся в конституциях (уставах) и законах, с другой – процедурные нормы, определяющие порядок реализации норм материального права и содержащиеся в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо правовых норм здесь действуют нормы политических партий – положения уставов, политических программ, определяющие поведение в парламенте депутатов, являющихся членами соответствующих политических партий. Сказанное позволяет охарактеризовать конституционно-правовой статус депутата как комплексный институт.