Текст книги "Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации"

§ 2. Выборы как основание возникновения депутатского мандата

Единственным основанием возникновения депутатского мандата являются выборы, посредством которых граждане критически оценивают деятельность депутатов, определяют новый состав парламента и основные направления его деятельности.

Выборы – форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации и имеющего целью определение представителей народа (населения) субъекта Российской Федерации, которые в составе законодательного органа государственной власти будут решать от имени народа (населения) вопросы государственного значения.

Правовую основу выборов депутатов парламентов субъектов Российской Федерации составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г., а также конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации о выборах.

Названные акты закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также повлиять на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление граждан на выборах предполагает предоставление надлежащих гарантий реализации избирательного права (активного и пассивного) всему избирательному корпусу на основе баланса публичных и частных интересов в соответствии с предписаниями Конституции Российской Федерации (ст. 1, 2, 3, 17, и 32).

Всеобщее избирательное право означает, что все взрослые граждане Российской Федерации независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям имеют право участвовать в выборах.

Конституция РФ определяет две категории граждан, не участвующих в выборах. Прежде всего, согласно ч. 2 ст. 32 Конституции России, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными. Это правило, однако, не может рассматриваться как ограничение всеобщего избирательного права. Участие в выборах – акт проявления сознательной воли граждан и вполне естественно, что лица, не отдающие отчета в своих поступках, не могут участвовать в выборах.

Часть 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации устанавливает, что не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившему в законную силу. В отношении этой категории граждан следует иметь в виду, что речь идет не о лишении, а о приостановлении их избирательных прав.[145]145
  Авакьян С. А. Выборы-95 в Государственную Думу России. М., 1995. С. 13.


[Закрыть]

Для получения активного избирательного права требуется достижение 18-летнего возраста на день выборов. Возрастной ценз для реализации пассивного избирательного права для кандидата в депутаты парламента субъекта РФ согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. не может превышать 21 год. Установление максимального возраста для кандидата в депутаты парламента субъекта Российской Федерации не допускается.

Интересным представляется вопрос о соотношении всеобщего избирательного права и неизбираемости. «Неизбираемость – это лишение определенных законом категорий лиц возможности быть избранными депутатами представительного органа».[146]146
  Юдин Ю. А. Парламентские выборы 1993 г. и проблема развития избирательного законодательства // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М., 1994. С. 31.


[Закрыть] Цель неизбираемости – воспрепятствовать преобладанию в представительном органе должностных лиц, которые могут использовать свое служебное положение в период избирательной кампании. Неизбираемость бывает абсолютная и относительная.

При абсолютной неизбираемости лицо, занимающее определенную должность, не может быть выдвинуто кандидатом на соответствующей территории, если не подаст предварительно в отставку. Относительная неизбираемость означает, что должностное лицо не может быть выдвинуто кандидатом в избирательном округе, входящем в состав территории, на которой оно выполняет свои должностные функции.

Определенный, но не последовательный шаг в направлении установления неизбираемости был закреплен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. Пункт 2 ст. 40 названного Закона гласит, что зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории «А» в органах исполнительной или судебной власти либо выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления), а также зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации (за исключением редакций периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями), на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через три дня со дня регистрации.

Непоследовательность приведенной нормы состоит в том, что она предусматривает обязанность кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе, работающих в средствах массовой информации, подать в отставку лишь с момента регистрации соответствующей избирательной комиссией. Однако весьма важным является этап избирательной кампании, предшествующий регистрации, в частности период сбора подписей граждан в поддержку выдвижения кандидатом в депутаты. Именно здесь имеются большие возможности для использования служебного положения указанной категорией должностных лиц для сбора подписей избирателей и получения существенных преимуществ в избирательной кампании. Поэтому представляется обоснованным мнение о том, чтобы временная отставка длилась бы до трех месяцев и начиналась с момента сбора подписей, необходимых для выдвижения кандидатом в депутаты.[147]147
  Там же. С. 32.


[Закрыть]

Кроме того, не могут участвовать в избирательной кампании по выборам депутатов парламентов субъектов Российской Федерации члены избирательных комиссий, судьи Конституционного Суда Российской Федерации,[148]148
  Часть 4 ст. 11 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 24 июня 1994 г. (в ред. от 8.02.2001 г.). М., 2001.


[Закрыть] судьи конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, если это предусмотрено законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Неизбираемость следует отличать от несовместимости. Несовместимость означает запрет на совмещение мандата депутата парламента субъекта РФ в течение срока осуществления своих полномочий с занятием определенных должностей и выполнением определенных профессиональных обязанностей.

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 20 июня 2003 г. гласит: «В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы» (п. 4 ст. 18).[149]149
  СЗ РФ.1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 49930; 2003. № 27. Ст. 2709.


[Закрыть] В приведенном перечне отсутствует указание на запрет совмещения мандата депутата парламента субъекта Российской Федерации и мандата депутата представительного органа местного самоуправления. Аналогичное положение содержат законы большинства субъектов Российской Федерации (Челябинской, Тюменской области).

Согласно ст. 1.3 Закона Самарской области «О статусе депутатов Самарской области» от 14 октября 1994 г. (в ред. от 28.05.2002 г.) депутат областной Думы в течение срока своих полномочий не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также судьей, государственным или муниципальным служащим, если иное не предусмотрено федеральным законом.[150]150
  Волжская коммуна. 1994. 14 окт.; СЗ Самарской области. 2002. № 12.


[Закрыть]

Закон «О выборах депутатов Саратовской областной Думы» от 20 октября 1999 г. (в ред. от 17.04.2002 г.) помимо вышеперечисленных условий несовместимости предусматривает невозможность депутата, работающего на постоянной основе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.[151]151
  Информационный бюллетень Саратовской областной Думы. 2002. № 45.


[Закрыть]

Несовместимость депутатского мандата с занятием ряда должностей в системе государственного и муниципального управления теоретически исходит из принципа разделения властей и имеет целью обеспечить независимость депутатов. Кроме того, это правило обусловлено необходимостью обеспечения наиболее эффективной деятельности парламента субъекта РФ, а также создания реальной возможности для активного выполнения депутатами своих функций.

Несовместимость не означает ограничения пассивного избирательного права, так как не препятствует участию в выборах в качестве кандидата и избранию в парламент субъекта Российской Федерации. Однако условием действительности мандата является отказ лица, избранного депутатом, от должности или выполнения профессиональных обязанностей, которые согласно закону несовместимы с депутатским мандатом.

Реализация принципа всеобщего избирательного права на выборах депутатов парламентов субъектов Российской Федерации в определенной мере зависит от вида избирательной системы. С формальной точки зрения функция избирательных систем состоит в том, чтобы избиратели имели возможность выразить свое отношение к кандидатам или партиям посредством голосования, по результатам которого будут распределены мандаты.

Существуют два вида избирательных систем – мажоритарная и пропорциональная. Различие между ними состоит в неодинаковых политических целях избирательных систем. Мажоритарная система предполагает голосование избирателей за кандидатов, пропорциональная – голосование за партии.

Необходимо отметить, что идеальной избирательной системы в природе не существует. Всякая система обладает своими конкретными недостатками и достоинствами. Причем в зависимости от ситуации эти недостатки и достоинства могут меняться местами. Одна и та же система может действовать очень по-разному в разных политических культурах и разных ситуациях. Нет такой последовательности событий, которые с логической неизбежностью наступали бы в результате применения той или иной системы независимо от времени и места действия. Но верно и обратное: к сходным результатам в одной и той же стране может приводить действие совершенно разных избирательных систем, воспринимаемых иногда даже в качестве альтернативных и взаимоисключающих. Кроме того, избирательные системы вполне поддаются комбинированию. Речь идет о так называемых смешанных системах (мажоритарно-пропорциональных).

В науке выделяют несколько требований, которым избирательная система должна отвечать.

1. Избирательная система должна быть достаточно простой и убедительной, учитывать политическую культуру и историю страны.

2. Избирательная система должна быть достаточно прозрачной, чтобы ее действие можно было в любой момент проверить. Есть очень «справедливые» с точки зрения математики системы, у которых один недостаток – они чрезмерно сложны в обиходе (например, система «единственного передаваемого голоса»), именно поэтому эти системы не имеют распространения.

3. Избирательная система не должна создавать заведомо критических ситуаций в обычных, повседневных режимах работы. Ни одну систему нельзя проверить во всех режимах заранее. Но она не должна давать явных сбоев, по крайней мере, в обычных ситуациях.

4. Избирательная система не должна дискриминировать кого бы то ни было слишком явно, то есть не должна ставить в откровенно неравное положение меньшинство. Она не должна вызывать слишком явных негативных воспоминаний о прискорбных инцидентах. Например, пропорциональная система плохо сработала в Веймарской Германии, поэтому в этой стране существует серьезное предубеждение против такой системы.[152]152
  Салмин А. Современная демократия: очерки становления. 2-е изд. М.,1997. С. 334–335.


[Закрыть]

Законодательное закрепление избирательных систем в субъектах Российской Федерации отличается значительным многообразием. В большинстве субъектов Федерации выборы депутатов парламентов традиционно проводились с использованием мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам. Смешанная (пропорционально-мажоритарная) избирательная система применяется, например, в Красноярском крае, Свердловской, Омской, Псковской, Калининградской областях.

Так, в соответствии со ст. 23 Устава Псковской области и ст. 6 Закона Псковской области «О выборах депутатов Псковского областного Собрания депутатов» в Псковское областное Собрание депутатов избирается 33 депутата, из них 22 – по одномандатным избирательным округам и 11 – по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за единые списки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. На выборах депутатов областного Собрания 31 марта 2002 г. семь избирательных объединений и два избирательных блока выдвинули 121 кандидата в составе единых списков кандидатов и 35 кандидатов – по одномандатным избирательным округам. По одномандатным избирательным округам было выдвинуто 117 кандидатов в депутаты.[153]153
  Из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С. 1.


[Закрыть]

Распространенность мажоритарной избирательной системы можно объяснить тем, что она является залогом устойчивой связи в конкретном округе представителя и представляемых, устанавливает зависимость выборных лиц от избирателей. При мажоритарной системе центр предвыборной борьбы переносится на конкретные округа, кандидаты максимально приближены к избирателям, что обеспечивает соревновательность кандидатов на личной основе, а результат выборов наиболее полно отражает точку зрения избирателей. Избранный представитель продолжает контакты с избирателями своего округа, в его предвыборной платформе и последующей деятельности приоритет отдается их интересам.

Пропорциональная избирательная система до сих пор не имела широкого распространения на выборах парламентов субъектов РФ. На 2001 г. в целом по всей России по мажоритарной избирательной системе выбирались 93,26 %, смешанной – 5,62 %, системе пропорционального представительства – 1,12 % депутатов.[154]154
  Там же.


[Закрыть] Причин тому несколько. Главный недостаток пропорциональной избирательной системы – ее противоречие конституционному принципу равного избирательного права. Реализация гражданами пассивного избирательного права ставится в зависимость от их принадлежности к избирательным объединениям, ибо только они имеют право выдвигать партийные списки по многомандатному округу. В результате независимые кандидаты имеют возможность зарегистрироваться только по одномандатному округу, а кандидаты, входящие в избирательные объединения, как по одномандатному, так и многомандатному избирательному округу в составе «партийного» списка. Таким образом, кандидат, состоящий в избирательном объединении, в случае неудачи в одномандатном округе может пройти в парламент в составе «партийного» списка своего избирательного объединения. Поэтому не случайно более половины граждан (69 %) в ходе социологического опроса, проведенного автором в июле 2001 г. в Алтайском крае, сочли более правильным голосование за конкретных кандидатов по мажоритарной избирательной системе. Смешанную избирательную систему поддержали 27 %, пропорциональную – 4 % респондентов.

Политические партии, будучи важнейшим субъектом избирательной кампании, являются одним из главных способов самоорганизации и самоидентификации гражданского общества, позволяющий избирателям ориентироваться в политической борьбе и принимать более или менее рациональные решения в ходе периодических выборов. На республиканском (региональном) уровне России есть только одна хорошо организованная политическая партия – КПРФ. Лишь у нее имеется ясно выраженная левосоциалистическая идеология, сильная организация, насчитывающая до полумиллиона членов, присутствие в Государственной Думе РФ и парламентах субъектов России. Остальные политические партии не имеют ясно сформулированной идеологии, структурированности, сильной социальной базы. Результатом является отсутствие реальной многопартийности в Российской Федерации. И хотя общепризнанно, что пропорциональная избирательная система и партийная структура парламента сами по себе не являются еще достаточным условием для формирования реальной многопартийности, Федеральный закон от 22 мая 2002 г. в интересах становления многопартийной системы закрепил обязательное введение пропорциональной системы на выборах депутатов парламентов субъектов Российской Федерации. Согласно п. 16 ст. 35 названного Федерального закона не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Полагаем, правы авторы, отрицательно оценивающие обязательное введение пропорциональной избирательной системы на региональном (республиканском) уровне. «Избирательные процедуры не должны подстраиваться под складывающуюся многопартийность, ибо развитие политической системы – задача гражданского общества, решаемая без участия государственной власти».[155]155
  Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003. С. 70.


[Закрыть]

Необходимым условием всеобщего избирательного права является регулярность проведения выборов, обеспечиваемая проведением их в строго установленные сроки. Это обеспечивает конституционное право граждан избирать и быть избранными в парламент субъекта Российской Федерации, а также предоставляет достаточные временные рамки для развертывания предвыборной агитации. Этому способствует норма ст. 9 Федерального закона от 22 мая 2002 г., закрепляющая обязательность периодического проведения выборов в парламент субъекта Российской Федерации независимо от внешних факторов и причин. Необходимость такой нормы была обусловлена имевшими место в Пермской и Вологодской областях попытками переноса срока выборов представительных органов, что послужило основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации и вынесения постановления от 30 апреля 1997 г. о необходимости регулярного проведения выборов в законодательные органы государственной власти субъектов Федерации.[156]156
  СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.


[Закрыть]

Принцип равного избирательного права означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Сочетание этих двух условий дает действительно равное избирательное право. Наличие у избирателя одного голоса обеспечивается включением его только в один список избирателей, личным голосованием, предъявлением документа, удостоверяющего личность избирателя, отметкой о выдаче избирательного бюллетеня в списке избирателей. Гарантией равенства веса голосов избирателей является образование равных по численности избирательных округов.

В юридической литературе справедливо отмечается, что «манипулирование границами округов и участков может привести к целому ряду негативных последствий: нарушению равенства избирателей, неэффективной организации голосования на избирательном участке, что нередко провоцирует отдельных граждан к отказу от участия в выборах, ослаблению общественного контроля за процессом голосования и т. д.».[157]157
  Матейкович М. С. Указ. соч. С. 152.


[Закрыть]

На практике нередки нарушения требований о равной численности избирательных округов. Так, в Алтайском крае избирательные округа по выборам в Алтайский краевой Совет, создаваемые в городах края, на протяжении десятилетий превосходили по числу избирателей сельские избирательные округа. Потребовалось обращение в краевой суд, который признал избирательные права граждан, проживающих в городах Барнауле и Новоалтайске, нарушенными, а также четырехлетний период после вступления в законную силу судебного решения, прежде чем оно было выполнено и нарезка избирательных округов в Алтайский краевой Совет была изменена.[158]158
  Архив Алтайской краевой избирательной комиссии за 1996–2002 гг.


[Закрыть]

О влиянии на осуществление равного избирательного права порядка формирования избирательных округов свидетельствует постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» от 23 марта 2000 г. Группа граждан подала жалобу на нарушение их конституционных прав одновременным проведением выборов по одно– и многомандатным округам, в результате чего часть избирателей имела по одному голосу, а часть – несколько (в зависимости от числа мандатов, распределяемых в округе). При этом нарушались и права кандидатов в депутаты, которые в силу различных условий проведения избирательной кампании также были поставлены в неравное положение. Указанные обстоятельства, по мнению заявителей, свидетельствуют о том, что оспариваемая норма противоречит статьям 3 (ч. 3), 6 (ч. 1), 19 (ч. 2) и 32 Конституции РФ, а также п. «в» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 23 марта 2000 г. предписал законодателю Оренбургской области устранить неравенство условий для граждан при одновременном проведении выборов по одно– и многомандатным избирательным округам, чтобы каждый избиратель был наделен либо одним голосом, либо одинаковым числом голосов. Кроме того, в целях обеспечения избирательных прав граждан должны быть определены конкретные критерии отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу.[159]159
  СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.


[Закрыть]

Спецификой реализации принципа равного избирательного права в Республике Дагестан является установленное ее законодательством обязательное представительство депутатов в Народном Собрании Республики Дагестан пропорционально численности населения 14 конституционно обозначенных народов, хотя в республике проживают представители 120 национальностей. Таким образом, в многонациональных районах имеются квоты для национальностей, указанных Центральной избирательной комиссией Республики, в зависимости от их удельного веса в общей численности жителей данного района. Подобный порядок формирования представительного органа государственной власти Республики Дагестан противоречит ст. 5 Конституции Республики Дагестан, согласно которой «каждому из народов Дагестана гарантируется равное право на защиту жизненных интересов на конституционной основе», а также ст. 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности.

В юридической литературе отмечается, что Россия сегодня далека от обеспечения равных возможностей для женщин и мужчин в реализации конституционного права быть избранными, результатом которого является уже отмеченный в данной работе крайне низкий уровень представительства женщин в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. В Государственной Думе по инициативе женских организаций и женщин-депутатов находится на рассмотрении проект Федерального закона «О государственных гарантиях обеспечения равных прав и равных возможностей для мужчин и женщин в Российской Федерации». В проекте Закона предполагается введение квоты для избирательных списков партий – не более 70 % от общего числа кандидатов должны составлять лица одного пола. Гарантией обеспечения данной нормы может быть отказ в регистрации избирательных объединений, не выполнивших данное требование. Следует согласиться с Г. Н. Комковой, что такое квотирование целесообразно как временная и переходная к действительному равноправию мера, позволяющая вовлечь женщин в политическую деятельность.[160]160
  Комкова Г. Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина в России: понятие, содержание, механизм защиты: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2003. С.29.


[Закрыть]

Таким образом, как федеральное, так и республиканское законодательство о выборах, ограничиваясь провозглашением принципа равного избирательного права, не обеспечивает кандидатам равные юридические возможности для участия в предвыборной кампании. Это противоречит правовой норме, изложенной в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г., о необходимости предоставления кандидатам равных юридических возможностей для участия в предвыборной кампании, а также использования иных правовых, организационных, информационных средств и способов.[161]161
  СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.


[Закрыть]

Депутаты избираются прямым волеизъявлением избирателей. Голосование избирателей по кандидатурам кандидатов в депутаты является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.

Законы о выборах депутатов законодательных органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации закрепляют свободное и добровольное участие гражданина Российской Федерации в выборах.

Свободное избрание представителей и свободное волеизъявление избирателей закреплено в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах. Суть свободы волеизъявления гражданина на выборах депутатов законодательных органов государственной власти состоит в том, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. Избиратели вправе голосовать как «за», так и «против всех кандидатов».

Добровольность участия в выборах предполагает недопустимость принудительного осуществления как активного, так и пассивного избирательного права. Законодательство Российской Федерации не предусматривает активного избирательного права как обязанности. Интересно отметить, что такая обязанность существует в ряде зарубежных государств (Италия, Бельгия, Бразилия и др.) и не противоречит международным документам. В соответствии с положениями ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод «свободные выборы» не означают выборы, участие в которых носит добровольный характер. Свободными являются выборы, в которых акт голосования дает возможность свободного выбора.[162]162
  Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и европейская социальная хартия: право и политика. М., 1998. С. 435.


[Закрыть]

Хотя Федеральный закон от 22 мая 2002 г. не закрепляет в качестве принципа избирательного права состязательность выборов, однако представляется необходимым это сделать. Ибо согласно ст. 37 названного Закона, если ко дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему, либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного списка кандидатов, проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Альтернативность как необходимое условие свободных выборов относится к самому существу избирательного права. Без проведения голосования по нескольким кандидатурам сущность свободных выборов теряет свое реальное содержание. Необходимость проведения выборов на основе альтернативного голосования отмечалась в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.[163]163
  ВКС РФ. 2002. № 5. С. 60.


[Закрыть]

Демократический порядок приобретения депутатского мандата обеспечивается также тем, что непосредственное руководство организацией и проведением выборов осуществляют сами граждане – члены гражданского общества – через специально созданные избирательные комиссии. Избирательные комиссии – коллегиальные органы, созданные в установленном законом порядке, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов. Главным принципом деятельности избирательных комиссий является их независимость от органов государственной власти и местного самоуправления. С целью обеспечения реализации этого принципа Федеральный закон, во-первых, предусматривает, что государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии. Во-вторых, в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, от каждого избирательного блока. В-третьих, если Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. предусматривал, что не менее чем одна треть состава избирательных комиссий должна быть сформирована из представителей избирательных объединений (блоков), имеющих фракции в Государственной Думе, парламенте субъекта РФ, то аналогичный закон от 22 мая 2002 г. изменил это правило. В соответствии с п. 7 ст. 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется законодательным органом государственной власти субъекта Федерации и высшим должностным лицом субъекта Федерации, которые обязаны назначить не менее одной второй от числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений:

– политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

– политических партий, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

В-четвертых, одной из гарантий независимости и объективности избирательных комиссий является порядок формирования их состава. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. (в ред. от 30.03.1999 г.) закреплял, что членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть депутаты законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления, выборные должностные лица; судьи, прокуроры; кандидаты в депутаты парламента субъекта Российской Федерации, их уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, избирательных блоков, выдвинувших кандидатов; супруги и близкие родственники кандидатов, зарегистрированных кандидатов или лица, находящиеся в непосредственном подчинении у кандидатов, зарегистрированных кандидатов (ч. 1 ст. 24). Аналогичный Федеральный закон от 22 мая 2002 г. дополняет этот список членами комиссии с правом совещательного голоса; лицами, выведенными из состава комиссий по решению суда; лицами, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лицами, подвергнутыми в судебном порядке административному взысканию за нарушение законодательства о выборах – в течение одного года со дня вступления в законную силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания (ч. 1 ст. 29).