Текст книги "Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации"

О демократическом порядке приобретения депутатского мандата свидетельствует присутствие наблюдателей, представителей средств массовой информации, иностранных (международных) наблюдателей в день голосования на избирательных участках, при подведении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, результатах выборов. Институт наблюдателей обеспечивает общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий и других участников избирательного процесса.

Зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, избирательный блок вправе назначить по одному наблюдателю в соответствующую избирательную комиссию. Наблюдатели обладают широким кругом полномочий. Они вправе: знакомиться со списками избирателей; находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в день выборов; присутствовать при голосовании избирателей вне помещения для голосования; наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, избирательных бюллетеней, выданных избирателям, погашенных избирательных бюллетеней, за подсчетом голосов избирателей на избирательном участке на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержания избирательных бюллетеней; знакомиться с любым заполненным или незаполненным избирательным бюллетенем при подсчете голосов избирателей; наблюдать за составлением избирательной комиссией протокола об итогах голосования.

Кроме того, наблюдатели правомочны: обращаться к председателю участковой избирательной комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования; знакомиться с протоколами избирательных комиссий об итогах голосования; обжаловать действия избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию или в суд; присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей в соответствующих избирательных комиссиях.

Законы отдельных субъектов Российской Федерации устанавливают дополнительные, по сравнению с Федеральным законом от 22 мая 2002 г., гарантии деятельности наблюдателей. Так, согласно Избирательному кодексу Владимирской области наблюдатель вправе визировать акт, составляемый территориальной избирательной комиссией на избирательном участке в случае неявки к началу голосования членов участковой комиссии с правом решающего голоса. В законах ряда субъектов Российской Федерации установлено право наблюдателей носить на одежде не содержащие предвыборной агитации значки или планки, на которых обозначено, кем и в каком статусе они делегированы на избирательный участок (Республика Марий Эл, Краснодарский край, Владимирская и Псковская области).

Перечисленные права наблюдателей призваны обеспечить соблюдение действующего законодательства о выборах при голосовании избирателей и подсчете поданных ими голосов.

Новеллой Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. является правило, согласно которому досрочное голосование на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, не проводится (п. 1 ст. 65). И лишь в случаях и порядке, предусмотренном законом, соответствующая комиссия вправе по согласованию с вышестоящей комиссией принять решение о проведении досрочного голосования (но не ранее чем за 20 дней до дня голосования) в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, на одном и более избирательных участках.

Однако для обеспечения всеобщности выборов Федеральный закон от 22 мая 2002 г. предусматривает, во-первых, возможность избирателя получить открепительное удостоверение и принять участие в голосовании на том избирательном участке, на котором он будет находиться в день голосования, в пределах избирательного округа, где данный избиратель обладает активным избирательным правом; во-вторых, избиратели, находящиеся в местах временного пребывания, работающие в непрерывно действующих организациях и на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также военнослужащие, находящиеся вне места дислокации воинской части, по личному письменному заявлению, поданному не позднее чем за 7 дней до дня голосования, могут быть включены в списки избирателей по месту их временного пребывания (п. 17 ст. 17).

Важнейшей гарантией обеспечения избирательных прав граждан, свободы их волеизъявления, является установленная законодательством России ответственность субъектов избирательного процесса за нарушение норм избирательного права. Определение существенного характера нарушений норм избирательного законодательства, влекущих ответственность участников избирательного процесса, в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. было размыто. Так, прокуратура Алтайского края на выборах в Алтайский краевой Совет народных депутатов 26 марта 2000 г. внесла в окружную избирательную комиссию представление о снятии с регистрации кандидата в депутаты по 28-му избирательному округу Волдачинского за «подкуп и благотворительность» (так она расценила бесплатный концерт во Дворце спорта накануне выборов). Окружная избирательная комиссия отказала прокуратуре под предлогом «он хороший, наладил работу завода, теперь рабочие на заводе получают зарплату…».[179]179
  Емешин К. Н. Государственные и муниципальные служащие как основные нарушители избирательных прав граждан. С. 126.


[Закрыть] Правоприменительная практика, а также постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 11 ст. 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[180]180
  СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2102.


[Закрыть] выявили необходимость законодательного решения вопроса о дифференциации ответственности в избирательном праве и процессе.

Новеллой Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г. является определение существенности нарушений, дающих основание для принятия решения об отмене регистрации кандидата в депутаты и отмене решения об итогах голосования и результатах выборов. Принятие таких решений, выступающих в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанное с ограничением избирательных прав, должно осуществляться на основе вытекающего из ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации принципа соразмерности. Поэтому закрепление оснований отмены регистрации кандидата в депутаты имеет принципиально важное значение. Как следует из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 11 июня 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 64, 32, 35 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», отмена регистрации кандидата как способ восстановления нарушенных прав других лиц является достаточной лишь при условии, что допущенные правонарушения не требуют отмены судом и решения избирательной комиссии об итогах голосования в целом.[181]181
  ВКС РФ. М., 2002. № 5. С. 57.


[Закрыть]

Согласно ст. 76 Федерального закона от 22 мая 2002 г. основаниями для отмены регистрации кандидата, списка кандидатов судом по заявлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), могут быть:

– вновь открывшиеся обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в регистрации;

– использование кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, их уполномоченными представителями в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, установленного законом, или превышение предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, более чем на 5 %;

– использование кандидатами, руководителями избирательных объединений, избирательных блоков преимуществ должностного или служебного положения;

– установление фактов подкупа избирателей кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, их доверенными лицами и уполномоченными представителями, иными лицами и организациями, действующими по поручению кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, их доверенных лиц и уполномоченных представителей;

– злоупотребление кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком свободой массовой информации. Предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, выступления кандидатов, их доверенных лиц, представителей избирательных объединений, избирательных блоков, иные агитационные материалы не должны содержать призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, а также не должны быть направлены на пропаганду войны. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, а также злоупотребления свободой массовой информации в иной форме, определенной законодательством Российской Федерации. Однако не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости;

– установление факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости или наличии гражданства иностранного государства (установление факта в отношении кандидата из списка кандидатов может служить только основанием для исключения данного кандидата из списка кандидатов).

На практике довольно широко распространено обжалование итогов выборов депутатов парламентов субъектов РФ по причине наличия существенных нарушений действующего законодательства о выборах.

Примером может служить решение Магаданского областного суда от 17 сентября 2001 г., отменившего решение окружной избирательной комиссии 21 мая 2001 г. о признании Борисовой Н. В. избранной депутатом Магаданской областной Думы. Основанием для вынесения такого решения стали многочисленные факты нарушения избирательного законодательства Борисовой Н. В. Будучи кандидатом в депутаты, Борисова Н. В., являясь генеральным директором телевизионной компании «ТВ-Колыма», формально сложила с себя должностные обязанности, но фактически продолжала исполнять функции журналиста и руководителя средства массовой информации; использовала преимущества своего служебного положения, установив расценки на телевизионные услуги, отличные от тех, которые указывала 20 марта 2001 г. при подаче заявления в окружную избирательную комиссию об участии «ТВ-Колыма» в освещении избирательной кампании. Она ввела посекундную оплату эфирного времени; изготавливала рекламные ролики за счет средств телекомпании «ТВ-Колыма». Использованное ею эфирное время не оплачено в установленные законом сроки и не в полном объеме. Кроме того, эфирное время было предоставлено Борисовой Н. В. в «ТВ-Колыма» в неограниченном количестве. Она снималась и выходила в эфир в программах ТВ-Колыма «Только что» и «Вы нам писали», которые носили характер агитационной направленности, но оплачены ею не были. В период предвыборной кампании Борисова Н. В. исполняла свои обязанности журналиста и брала интервью у лидера КПРФ Зюганова Г. А. во время его приезда в город Магадан; брала интервью у избирателей этого округа с последующей демонстрацией в программах «ТВ-Колыма»; использовала видеосюжеты «ТВ-Колыма» в агитационном материале; заключила договор аренды с «ТВ-Колыма», директором которого она является, по заниженным тарифам.[182]182
  Архив Магаданской областной избирательной комиссии за 2001 г.


[Закрыть] Данные нарушения, допущенные Борисовой Н. В., как и развернутая по ее инициативе в средствах массовой информации кампания по дискредитации других кандидатов, не были пресечены окружной избирательной комиссией.

Если при проведении голосования или подведении итогов голосования были допущены нарушения законодательства о выборах, вышестоящая комиссия до установления итогов голосования, определения результатов выборов может отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и принять решение о повторном подсчете голосов. Если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, вышестоящая избирательная комиссия может принять решение о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными.

Основанием для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах выборов являются следующие установленные судом обстоятельства:

а) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10 % от определенного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, или более чем на 10 % превысили предельный размер расходования средств избирательного фонда, установленный законом;

б) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению мандатов, осуществляли подкуп избирателей, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

в) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, при проведении агитации злоупотребили правом на свободу массовой информации, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

г) кандидат, признанный избранным, руководитель избирательного объединения, избирательного блока, выдвинувших список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, использовали преимущества должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей.

Суд субъекта Российской Федерации может отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов на избирательном участке, в избирательном округе, в субъекте Российской Федерации в целом также в случаях нарушения:

– правил составления списков избирателей;

– порядка формирования избирательных комиссий;

– порядка голосования и подсчета голосов (включая воспрепятствование наблюдению за их проведением);

– определения результатов выборов;

– незаконного отказа в регистрации кандидатов, списка кандидатов, признанного таковым после дня голосования;

– других нарушений избирательного законодательства, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей.

При проведении выборов по многомандатному избирательному округу нарушения со стороны отдельных кандидатов могут повлечь отмену решения о результатах выборов только в части, касающейся этих кандидатов. При голосовании за списки кандидатов вышеперечисленные нарушения со стороны отдельных избирательных объединений, избирательных блоков, могут повлечь отмену решения о допуске этих избирательных объединений, избирательных блоков к распределению депутатских мандатов и перераспределение депутатских мандатов.

На практике наиболее распространенным являются исковые заявления о признании недействительными выборов отдельных кандидатов в депутаты по причине нарушения норм федерального и регионального законодательства о выборах. Так, 21 марта 2002 г. судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела дело по жалобам М. и Т. на действия участковой избирательной комиссии избирательного участка № 95 и окружной избирательной комиссии Белгородского городского одномандатного избирательного округа № 2 при подведении итогов голосования и определения результатов выборов депутатов Белгородской областной Думы по кассационной жалобе Т. на решение Белгородского областного суда от 22 ноября 2001 г.

Заявители ссылались на нарушения действующего избирательного законодательства указанных избирательных комиссий, а именно: в день голосования к участию в выборах не был допущен Б., назначенный М. как кандидатом в депутаты, членом участковой избирательной комиссии избирательного участка № 95 с правом совещательного голоса, хотя ему было выдано соответствующее удостоверение; в стационарной урне оказалось больше бюллетеней, чем было выдано в день голосования на избирательном участке; голосование вне избирательного участка проходило без заявлений граждан и с нарушением порядка проведения выборов; имел место неправильный подсчет голосов – бюллетени из всех переносных урн подсчитывались вместе, что нарушило тайну голосования. М. утверждал также, что в голосовании по Белгородскому городскому одномандатному избирательному округу № 2 приняло участие менее 25 % избирателей, но выборы незаконно признаны состоявшимися.

Судебная коллегия по гражданским делам не нашла оснований к отмене решения суда, так как он правильно определил юридически значимые обстоятельства по делу и правильно применил нормы материального права.

По результатам голосования по округу в целом и по избирательному участку № 95 наибольшее количество голосов получил кандидат Н. (соответственно 72,870 % и 54,65 % от числа принявших участие в голосовании). На избирательном участке № 95 по 590 избирательным бюллетеням, признанным действительными, установлено, что за Н. подано 447 голосов, за остальных кандидатов от 1 до 32 голосов, в том числе за Т. – 12, за М. – 2 голоса. По результатам голосования избранным от данного округа депутатом в Белгородскую областную Думу признан по большинству набранных голосов Н.

Проверяя доводы заявителей в отношении указанных нарушений избирательного законодательства, суд со ссылкой на ст. 50 ГПК РСФСР обоснованно указал, что М. и Т. не привели доказательств в подтверждение своих жалоб, которые могли являться основанием к отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования.

Так, ни М., ни Б., допущенный судом в заседание в качестве его представителя, не представили доказательств того, что Б. был назначен членом участковой избирательной комиссии № 95 с правом совещательного голоса в установленном порядке. Представленные по этому поводу ненадлежаще оформленные документы обоснованно не признаны судом как допустимые доказательства.

Не доказано по делу, что на избирательном участке № 95 проводился повторный подсчет голосов, на что ссылались заявители. Признавая действительным протокол подсчета голосов на избирательном участке № 95, который был представлен в окружную избирательную комиссию и учитывался при определении итогов голосования и результатов выборов, суд дал оценку всем представленным по этому поводу доказательствам в их совокупности.

Суд правильно не признал как нарушение тайны голосования проведение подсчета голосов по бюллетеням, извлеченным из всех урн для голосования, а не отдельно по каждой, на чем настаивали заявители, поскольку закон не предусматривает такого порядка подсчета бюллетеней. Не установлено по делу и нарушение порядка голосования в день выборов вне помещения избирательного участка, поскольку заявителями эти доводы не обоснованы. Не нашли подтверждения по делу и доводы заявителей о том, что в голосовании по данному округу приняло участие менее 25 % от числа зарегистрированных избирателей.

Таким образом, не установив, что обжалуемые заявителями действия избирательных комиссий оказали какое-то влияние на итоги выборов и не позволяли достоверно определить результаты волеизъявления избирателей, суд правомерно отказал М. и Т. в удовлетворении их жалоб.[183]183
  БВС РФ. 2002. № 11.


[Закрыть]

Ответственность за нарушение избирательных прав граждан может быть конституционно-правовой, гражданско-правовой, административной и уголовной. Анализ правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушение избирательных прав граждан, позволяет сделать вывод, что законодатель рассматривает их нарушение как менее социально опасное явление, чем, например, посягательство на собственность.

Так, ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий с отягчающими обстоятельствами предусматривает наказание штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок до 6 месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет. Согласно ст. 158 УК Российской Федерации кража, совершенная с отягчающими обстоятельствами, наказывается лишением свободы на срок от пяти до десяти лет.[184]184
  СЗ РФ. М., 1996. № 25. Ст. 29; Российская газета. 2001. 23 марта.


[Закрыть]

Такой же вывод можно сделать в результате анализа норм Административного кодекса Российской Федерации. Если Административный кодекс от 20 июня 1984 г. запрещал клевету на кандидата в депутаты, то новая редакция Административного кодекса такой нормы не содержит.[185]185
  СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 125.


[Закрыть] Остается гражданско-правовая защита чести и достоинства кандидата в депутаты. В результате появляются возможности для использования грязных технологий, защита от которых неэффективна: время прошло, клевета «сработала», возможности для избрания упущены. Таким образом, законодатель от усиленной охраны избирательных прав граждан в сфере осуществления публичной власти перешел к мягким формам защиты, что вызывает сомнение и сожаление.

Проблема ответственности участников избирательного процесса в представительной системе субъектов Российской Федерации тесно связана с вопросом взвешенности и последовательности нормативного регулирования пределов, порядка и условий судебного вмешательства в ход избирательной кампании. Только это может обеспечить соблюдение закона, а не чьих-то интересов. Решению этой цели способствует внесение изменений в ГПК РФ от 7 июля 2000 г. о сокращении срока для подачи жалобы на решение комиссии о регистрации (отказе в регистрации) кандидата (списка кандидатов), об отмене регистрации кандидата.

Вместе с тем вызывает сомнение отмена кассационной инстанции по избирательным спорам, за исключением жалоб на результаты выборов (ст. 208 ГПК РСФСР в редакции Федерального закона от 7 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»).[186]186
  Российская газета. 2000. 15 авг.


[Закрыть] Это нарушает конституционные права граждан на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 46 Конституции Российской Федерации), а также противоречит правовой позиции, сформулированной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 1998 г., согласно которой отсутствие возможности пересмотреть ошибочное судебное решение умаляет и ограничивает право на судебную защиту. Судебное решение не может быть признано справедливым и правосудным, если отсутствует возможность исправления судебной ошибки.

Конституционность ч. 2 ст. 208 ГПК РСФСР была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в постановлении от 25 декабря 2001 г. отметил, что законодатель, принимая Федеральный закон от 7 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР», руководствовался стремлением способствовать проведению избирательных кампаний в строго определенные сроки путем оперативного рассмотрения судами соответствующих дел и немедленного исполнения вынесенных ими решений. Однако, исключив возможность обжалования в кассационном порядке судебных решений по всем делам, не связанным с оспариванием результатов выборов, он нарушил баланс конституционно защищаемых ценностей, поскольку таким регулированием полная и эффективная судебная защита избирательных прав граждан даже в случае их существенного ущемления, влекущего искажение свободного волеизъявления избирателей, не гарантируется.

Нарушив системное единство гражданско-процессуальных норм, ранее обеспечивавшее кассационное обжалование судебных решений по любым делам о нарушениях избирательных прав граждан (ст. 282 ГПК и др.), оспариваемая норма создала препятствия для выявления и устранения судебной ошибки и тем самым – для восстановления нарушенных избирательных прав.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 32 (ч. 2), 46 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3), положение ч. 2 ст. 208 ГПК РСФСР, на основании которого исключается возможность обжалования в кассационном порядке судебных решений по не связанным с оспариванием результатов выборов делам о нарушениях избирательных прав граждан.[187]187
  Вестник ЦИК РФ. 2001. № 11. С. 47–52.


[Закрыть]

Анализ федерального и регионального (республиканского) законодательства позволяет сделать вывод, что в интересах совершенствования механизма выборов депутатов избирателями речь должна идти о дальнейшем совершенствовании избирательного законодательства посредством: устранения имеющихся в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации внутренних противоречий и несоответствия федеральному законодательству; установления эффективного механизма согласования избирательного законотворчества субъектов РФ с федеральным законодательством.

Возможности улучшения практики реализации избирательного законодательства видятся в последовательном закреплении и реализации принципов всеобщего, равного избирательного права на всех стадиях избирательного процесса; во внедрении при подготовке и проведении выборов передовых информационных технологий; недопущении использования субъектами избирательного процесса негативных избирательных приемов; четком пресечении судебной властью допускаемых «вольностей» в его применении; повышении уровня правовой подготовки членов окружных и участковых избирательных комиссий Российской Федерации, правовом просвещении избирателей.

Русский государствовед Н. П. Дружинин пишет, что «развитие избирательного права происходит медленно, постепенно, но постоянно. Направление, в котором развивается при этом избирательное право, совершенно определенно. Оно имеет своей целью действительное предоставление каждому права участия в законодательстве и управлении».[188]188
  Дружинин Н. П. Избиратели и народные представители. М., 1996. С. 64.


[Закрыть]