Текст книги "Конституционное право России"

Система государственных органов России

Система органов государственной власти России отличается единством. Это единство обусловлено, прежде всего тем, что Российская Федерация отличается государственной целостностью, основанной на единстве системы государственной власти, которая не исключает разграничения предметов ведения и полномочий. Единство системы государственных органов России построено на основополагающем принципе разделения властей. «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 10 Конституции РФ). Единство системы органов проявляется в том, что все они действуют согласованно, во взаимодействии и взаимозависимости, как правило, не допускающих противостояния.

Немаловажное значение для единства системы государственных органов имеют их единые цели и задачи, которые способствуют оптимальному объединению усилий всех органов государства. Вместе с тем единство систем органов государства не исключает их различий, они нуждаются в классификации.

1. По субъектам формирования они делятся на представительные (первичные) и формируемые иными государственными органами (производные). К первой группе относятся все выборные органы, ко второй – формируемые ими. Например, государственная Дума избирается, но она принимает участие в назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека (см.: ст. 103 Конституции).

2. По территориальным пределам деятельности – на центральные, действующие на всей территории России; региональные, действующие на территории субъектов федерации (республик, краев, областей и т. д.); местные, действующие на территории районов, волостей, поселков и т. д.

3. По характеру компетенции – на органы общей и специальной компетенции. Так, Федеральное Собрание является органом общей компетенции, а, скажем, министерство финансов – специальной компетенции.

4. По порядку осуществления властных полномочий – на коллегиальные и единоначальные. Например, Правительство является коллегиальным органом, а министерство единоначальным, так как министр единолично только под свою ответственность принимает решения.

5. По организационно-правовым формам деятельности – на законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные. Например, к надзорным органам следует отнести органы прокуратуры, основным видом деятельности которых является надзор за исполнением законов в сфере охраны прав и свобод человека и гражданина, государственного управления, экономической и финансовой деятельности; за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; за соответствием судебных решений; за исполнением законов в местах содержания задержанных и предварительного заключения… Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Задачи Счетной палаты: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности и т. д.

Схемы к главе 8 «Конституционное закрепление системы государственных органов власти России»

Глава 9. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

Место Президента в системе органов государства

Президент в системе органов государственной власти России занимает особое место, так как вроде бы непосредственно не входит ни в одну из ее трех ветвей. Особенности этого статуса определены в ст.80 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации является главой государства», а не высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации, как это утверждалось в прежней Конституции. В ныне действующей Конституции статус его повышен и приведен в соответствие с мировой практикой. Новый статус Президента дистанцировал его от Правительства, а стало быть, и от ответственности за его деятельность, которая в большем объеме возложена теперь на Председателя Правительства. В этом есть резон, так как Президент – выборный орган, он должен, естественно, иметь более высокий статус. По новой Конституции Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Кроме того, на Президента возложена функция определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, он представляет его внутри страны и в международных отношениях.

Проведенный анализ статьи 80 Конституции побудил автора к высказыванию некоторых соображений. Прежде всего, возникает вопрос, а какое место в системе разделения властей занимает Президент? На этот вопрос в нашей научной литературе нет единого мнения. Как утверждает А. М. Салмин, это обусловлено двумя причинами:

1) Юридической неопределенности, «конституционной непрописанности» самого института президентства;

2) Ограниченности и нечеткости полномочий других институтов власти в сочетании с их реальной слабостью.[260]260
  Салмин А. М. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // Полис. 1996. № 1. С. 7–32; Радченко В. М. Президент Российской Федерации в системе разделения властей // Российская юстиция. 1995. № 8.


[Закрыть]

3) По мнению других ученых, это объясняется отсутствием конституционной нормы жестко привязывающей Президента к какой-либо ветви власти, что порождает неопределенность в вопросе о правовом статусе и полномочиях Президента.[261]261
  Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. № 1. С. 12–23.


[Закрыть] В. Е. Чиркин считает, что в мировой практике нет модели разделения власти в «чистом виде».[262]262
  Чиркин В. Е. Основы государственной власти. М.: Юристъ, 1996. С. 44–45.


[Закрыть] Думается, что это переходная форма правления, существование которой обусловлено особенностями социально-политических и иных условий государства и общества.

Определенное противоречие заложено в статьях 10 и 11 Конституции РФ. Они заслуживают того, чтобы их процитировать и прокомментировать. Так, в статье 10 записано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». А в пункте первом статьи 11 зафиксировано: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации».

Во-первых, в статье 11 Конституции в системе органов государственной власти первое место отведено Президенту.

Во-вторых, это не случайно, так как такая иерархия системы органов власти выдерживается в следующих главах Конституции: «Глава 4. Президент Российской Федерации»; «Глава 5. Федеральное Собрание Российской Федерации»; «Глава 6. Правительство Российской Федерации».

В-третьих, Президент наделен правом в трех случаях (п. 4 ст. 111, ст. 117 Конституции) распускать Государственную Думу и может, если надо, спровоцировать по своей инициативе роспуск Государственной Думы.

В-четвертых, вывод напрашивается однозначный. В теорию разделения властей вторглась политика, от чего теория и правовая практика стали ущербными.

Вместе с тем, Президент осуществляет функции и полномочия главы государства, которые являются особой разновидностью самой высокой исполнительной деятельности. Не случайно президент СССР считался по Конституции Союза высшим должностным лицом, так как наделялся функциями и полномочиями самого высокого ранга. Другое дело, что словесное оформление не возвышало статус Президента, а по сути было правильным. Об этом свидетельствует и право Президента председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума, а в случае необходимости взять и руководство Правительством на себя. Президент может давать поручения и указания любому члену Правительства. Более того, Президент, в соответствии с Указом «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09 марта 2004 года № 314, взял на себя руководство министерством внутренних дел Российской Федерации, федеральной миграционной службой, министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, министерством иностранных дел Российской Федерации, министерством обороны Российской Федерации, федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству, федеральной службы по оборонному заказу, федеральной службой по техническому и экспортному контролю Российской Федерации, федеральным агентством специального строительства, министерством юстиции Российской Федерации, федеральной службой исполнения наказания, федеральной регистрационной службой, федеральной службой судебных приставов, государственной фельдъегерской службой Российской Федерации (федеральной службой), службой внешней разведки Российской Федерации (федеральной службой), федеральной службой безопасности Российской Федерации (федеральной службой), федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (федеральной службой), федеральной службой охраны Российской Федерации (федеральной службой), главным управлением специальных программ Президента Российской Федерации (федеральным агентством), управлением делами Президента Российской Федерации (федеральным агентством). Руководитель аппарата Правительства назначается Президентом. Даже здание «Белого дома» находится в ведении управления делами Президента.

Не является исключением и деятельность Президента по назначению и отзыву дипломатических представителей, по награждению государственными наградами, присвоению почетных званий… Это чистейшей воды исполнительная деятельность по реализации предписаний Конституции.[263]263
  Огородников А. А. Конституционные основы института президентства. М.: Современный мир. 2001; Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.


[Закрыть]

Таким образом, Президенту принадлежит право формировать Правительство, направлять его деятельность, осуществлять за ним «тотальный» контроль, вызывать «на ковер» любого члена Правительства, в любое время единоличным решением отправить Правительство в отставку.[264]264
  Тарасов А. М. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты его эффективности // Государство и право. 2002. № 11. С. 54–64.


[Закрыть] Все эти разновидности деятельности иначе как высокого ранга исполнительной не назовешь. Президент является реальным главой Правительства, который только формально дистанцировался от ответственности за эту деятельность. При этом стоит вспомнить, что по закону от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР» Президент и формально возглавлял правительство.

В процессе своей высокой исполнительной деятельности Президент принимает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции России и федеральным законам. Посредством указов и распоряжений Президент исполняет предписания Конституции и законов, многие положения из которых непосредственно адресованы главе государства. Если функции и полномочия Президента не относить к высоким видам исполнительной деятельности, тогда вольно или невольно в принцип разделения властей вторгается четвертая власть – Президентская, что ничем не может быть оправданно.

Едва ли правомерно Президента относить к гарантам Конституции. Во-первых, Президент наделён правом принимать указы и распоряжения, которые в «табеле о рангах» по своему правовому статусу ниже Конституции и иных федеральных законов, являются подзаконными актами. Во-вторых, в силу статьи 90 Основного Закона указы и распоряжения Президента «не должны противоречить Конституции Российской Федерации», т. е. статья не исключает возможности принятия главой государства актов, которые будут противоречить Конституции. Как свидетельствует правотворческая деятельность Президента Б. Н. Ельцина таких актов им было принято немало. В-третьих, статья 125 Конституции учредила Конституционный суд, который по содержанию статьи является гарантом Основного Закона, несмотря на то, что слово «гарант» в ней не используется. B-четвертых, одно лицо, будь оно семи пядей во лбу, по многим параметрам не в состоянии быть объективным эффективным гарантом Конституции. Любой человек не застрахован от ошибок, субъективных решений. Свести к минимуму подобного рода издержки способен только коллегиальный независимый орган, каким является Конституционный суд, состоящий из ведущих специалистов страны в области права. При этом Конституционный суд даёт правовую оценку актам о соответствии их Конституции.

Стоит провести небольшой экскурс по вопросу закрепления принципа разделения властей в конституциях других стран. Так, в конституции США, разработанной и принятой в 1787 году в Филадельфии Конвентом, были заложены три принципа: принцип разделения властей, принцип федерализма и принцип конституционного надзора. Причем Конвент готовил Конституцию США не «под себя». Разработав и приняв Конституцию, Конвент выполнил свою миссию и прекратил свое существование. Принцип разделения властей в Конституции США выдерживается достаточно четко и Президент как власть в полном объеме без всяких исключений отнесен к исполнительной власти.

Ныне действующая Конституция Франции, утвержденная на референдуме 28 сентября 1958 года, была разработана непосредственно под руководством Ш. де Голля, который свое участие в руководстве страной обусловил предоставлением ему чрезвычайных полномочий по выработке текста конституции. При составлении проекта конституции он начисто проигнорировал принцип разделения властей. Поэтому не случайно первое место в Конституции Французской Республики отведено Президенту (разд. 2), второе – Правительству (разд. 3) и лишь третье – парламенту (разд. 4).[265]265
  Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 90–97.


[Закрыть]

В Российской Федерации проект конституции готовило конституционное совещание при президенте под непосредственным руководством Б. Н. Ельцина. Наивно было полагать, что конституционное совещание обделит Президента властью. Поэтому понятно, почему в Конституции России дисбаланс власти зафиксирован в пользу Президента. Только этим можно объяснить структуру Конституции РФ, в которой глава 4 посвящена президентской власти, глава 5 – Федеральному Собранию, а глава 6 – Правительству. Этим же можно объяснить противоречие, зафиксированное в статье 10 и статье 11 Конституции.

Поэтому вывод напрашивается однозначный. В теорию разделения властей явно вторглась политика, от чего теория и правовая практика стали ущербными. Всякие попытки возвеличить одну ветвь власти за счет других властей не могут найти научных оправданий. Они неизбежно постоянно будут порождать противостояние властей. Выделение президентской власти в особую власть, не относящуюся ни к одной ветви власти не имеет ничего общего не только с принципом разделения властей, но по большому счету и с демократией. При этом нельзя забывать, а тем более игнорировать главную цель принципа разделения властей, суть которой заключается в том, чтобы каждая власть была сильной, осуществлялась строго в рамках своих полномочий, не позволяла другим властям вторгаться в ее пределы. Только так можно предотвратить возвышение одной власти над другой, установление культа личности и диктатуры. Но для этого необходимо, чтобы Конституция идеально устанавливала баланс властей, отношения между которыми должны быть взвешенными, эластичными, обеспечены разумными и эффективными «сдержками и противовесами», которые бы исключали саму возможность возникновения противостояния властей.

Поскольку по-существу статус Президента де-факто может быть отнесен к Президентской республике, то есть все основания закрепить его и де-юре в Конституции РФ. Идеальным вариантом была бы ст. 1 Конституции России. Эта тема нуждается в самостоятельном исследовании.

Порядок выборов Президента России

Названный порядок определяется Конституцией РФ и федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года № 19-ФЗ.[266]266
  См.: СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 29. Ст. 3124, Ст. 3125, № 31 (ч. 1). Ст. 3427; № 1 (ч. 1). Ст. 37, № 18. Ст. 2118, № 31. Ст. 4008.


[Закрыть] Президент избирается на четыре года на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд (ст.81 Конституции РФ).

Закон о выборах Президента подробно определяет порядок назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, финансирования выборов, создания и деятельность избирательных комиссий, опубликования результатов выборов и т. д. Стоит обратить внимание на главные положения Закона. Выдвигать кандидата на должность Президента имеют право партии и непосредственно избиратели, образовавшие инициативную группу в количестве не менее 500 человек (п. 2 ст. 34 закона о выборах Президента). В поддержку своего кандидата необходимо собрать не менее двух миллионов подписей избирателей п. 1 ст. 36 закона). В каждом субъекте может быть собрано не более 50 тысяч подписей. Выборы проводятся только при условии выдвижения не менее двух кандидатов. Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом порог явки избирателей на выборы отменен.

Основания и порядок досрочного прекращения полномочий Президента

Статья 92 Конституции РФ предусматривает три случая досрочного прекращения полномочий Президента:

– отставка;

– стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия;

– отрешение от должности.

Данный перечень не является исчерпывающим, так как прекращение полномочий, к сожалению, может иметь место и в случае смерти Президента.

Президент обладает неприкосновенностью, но может быть отрешен от должности на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Порядок отрешения установлен Конституцией весьма сложный (ст. 93). Президент может быть отрешен Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Особого внимания заслуживает проблема стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Если порядок отрешения Президента от должности Конституцией прописан более чем детально, то о досрочном прекращении полномочий в силу «стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия"» кроме процитированного положения в Конституции ничего не говорится. Конституционная неурегулированность породила массу слухов и инсинуаций, которые не способствуют укреплению стабильности в обществе.

Зарубежный опыт знает ряд вариантов замещения президента в зависимости от вида вакансии, то есть препятствий исполнять полномочия, которые подразделяются на окончательное (тяжелое заболевание, мешающее нормальному исполнению полномочий) или временное (временная потеря трудоспособности). Например, в статье 7.2 Конституции Франции решение об окончательном препятствии к выполнению Президентом своих обязанностей принимает Конституционный Совет (орган конституционного контроля). В этом есть резон, так как он гарантирует наибольшую объективность решения подчас непростой проблемы.[267]267
  Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 91.


[Закрыть]

В тех странах, где учрежден пост вице-президента, независимо от вакансии, президента замещает вице-президент. В случае окончательного препятствия вице-президент замещает главу государства до истечения срока его полномочий. Исключение составляет Египет, где в случае временной вакансии пост главы государства замещает вице-президент, а в случае постоянной – председатель парламента (до выборов нового президента).[268]268
  Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 610.


[Закрыть] Невольно возникает сомнение в необходимости поста вице-президента в Египте? В России пост вице-президента «пришелся не ко двору». При этом надо иметь в виду, что вице-президент, избранный в одной связке с президентом, не имеет права выступать против его политики. У него имеется единственный вариант протеста против политики президента – отставка.

В большинстве стран независимо от вида вакансии установлен единый порядок замещения президента: его замещает вице-президент (США, Бразилия), либо председатель Сената (Италия, Франция), либо председатель Правительства (Россия). Но это конституционное правило не всегда выдерживается. Так, например, 21 апреля 1964 года Шарль де Голль был помещен в больницу для проведения операции, о чем знали только премьер-министр и министр внутренних дел. Председатель Сената не был даже поставлен в известность об этом, так как президент находился с ним в конфронтации. Поэтому Шарль де Голль назначил своим заместителем премьер-министра.[269]269
  Серебренников В. П. Конституционное право Франции. Минск: БГУ, 1976. С. 69.


[Закрыть] Такова политика?!

Поскольку проблема замещения поста Президента РФ приобрела острое политическое и практическое значение, а ее конституционная неурегулированность едва ли оправдана, то есть необходимость предложить варианты ее решения. Прежде всего, следует провести четкую грань между стойкой и временной неспособностью осуществлять полномочия Президента. Здесь возможны два подхода:

1) распространить на Президента действие КЗоТа РФ;

2) учитывая особый статус Президента, возможно, следует разработать и принять федеральный конституционный закон, который бы расставил все точки над «и».

Думается, второй вариант предпочтительнее.[270]270
  Зиновьев А. В. Если президент долго болеет (проект закона) // Санкт-Петербургские ведомости. 1997. 24 января.


[Закрыть]

Во-первых, закон должен установить, кто будет определять стойкую и временную неспособность по состоянию здоровья осуществлять Президентом свои полномочия. Целесообразно на этот случай создавать медицинскую экспертную комиссию из шести соответствующих крупнейших специалистов: по два эксперта назначают палаты Федерального Собрания и два – Правительство.

Во-вторых, в случае очевидной стойкой или длительной временной неспособности Президента осуществлять свои полномочия достаточно заключения консилиума лечащих врачей, подтвержденного заключением Конституционного Суда РФ, которое данному факту придает конституционное оформление, порождающее правовые последствия – признание вакансии и обязанность Совета Федерации назначить выборы нового Президента.

В-третьих, в законе особо оговорить, что временная неспособность Президента осуществлять свои полномочия не должна превышать четырех месяцев подряд, а в одном году – не более шести. В период общего глубокого кризиса, переживаемого страной, это предельные, если не запредельные сроки.

В-четвертых, предоставить право инициировать вопрос о стойкой или временной длительной неспособности Президента осуществлять свои полномочия 1/5 членов Совета Федерации и 1/5 депутатов Государственной Думы, а также Правительству РФ.

В-пятых, созданная медицинская экспертная комиссия тайным голосованием из своего состава избирает председателя. Решения комиссии принимаются абсолютным большинством голосов путем поименного опроса ее членов. Председатель комиссии голосует последним. В случае если их голоса разделились поровну, то голос председателя является решающим. Члены комиссии не вправе уклониться от голосования или воздержаться при голосовании. Каждому члену комиссии должно быть предоставлено право в письменной форме изложить особое мнение по вопросу заболевания Президента.

В-шестых, решение медицинской экспертной комиссии об установлении стойкости или временной длительной неспособности осуществлять Президентом принадлежащие ему полномочия подлежит утверждению заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении требований закона и порядка принятия комиссией решения. После положительного заключения Конституционного Суда решение медицинской экспертной комиссии вступает в силу, является окончательным и обжалованию не подлежит.

В-седьмых, Президент признается неспособным осуществлять свои полномочия с момента провозглашения заключения Конституционного Суда. С этого момента его полномочия возлагаются на Председателя Правительства, а если он еще и не назначен или не в состоянии выполнять эти функции, то их следует возложить на Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации Федерального Собрания не позднее 60 и не ранее 45 дней назначает выборы нового Президента. В статье 92 Конституции России этот срок установлен «не позднее трех месяцев». Редакцию этой статьи нельзя признать удачной: ей не будет противоречить выборы и через неделю, а минимальный срок слишком велик. Существующие реалии в стране не могут позволить такую временную роскошь. В большинстве стран мира этот срок сокращен до минимума. Например, в статье 7.2 Конституции Франции записано, что избрание нового Президента происходит «не менее чем через двадцать дней и не более чем через тридцать пять дней».[271]271
  Конституции буржуазных государств. М, 1982. С. 91.


[Закрыть]

В-восьмых, действия, направленные против соблюдения данного закона, считать тяжким государственным преступлением, предусмотрев его состав в УК РФ.

Предлагаемый вариант решения проблемы не претендует на истину в последней инстанции. В то же время молчание не лучший метод устранения конституционного вакуума. Проблема существует независимо от того, кто занимает пост президента.

Рассмотренные проблемы не украшают Конституцию. Устранение их не требует умственных перегрузок у законодателей, которые должны проявить принципиальность и отказаться от соблазнительной идеи создания закона «под себя».