Текст книги "Конституционное право России"

Полномочия Президента России

Президент является самым полновластным органом власти в нашей стране, поэтому он наделен широкими полномочиями, которые можно объединить в следующие группы:

1. Полномочия по формированию федеральных органов государственной власти.

• Президент участвует в формировании исполнительных органов государственной власти. Он назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, назначает на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства.

• Президент участвует в формировании органов судебной власти. Он предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда, Генерального прокурора, которых назначает Совет Федерации.

• Президент назначает и освобождает от должности своих полномочных представителей в субъектах федерации, представителей в палатах Федерального Собрания.

• По представлению Президента РФ законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации гражданин России наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

• Президент отрешает от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом.

• Законодательные (представительные) органы субъектов федерации могут быть досрочно распущены Президентом в случаях и порядке предусмотренном статьями 3, 9, 27 закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29 июля 2000 года.

• В соответствии с Конституцией президент назначает выборы Государственной Думы; распускает Государственную Думу.

• Формирует Администрацию Президента, призванную оказывать ему помощь в выполнении своих полномочий.

2. В области законодательства Президенту принадлежат важные полномочия:

• Он подписывает и обнародует федеральные законы;

• Обладает правом отлагательного вето;

• Обладает правом законодательной инициативы;

• Ему принадлежит право назначения всероссийского референдума;

• Наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции нормативных актов и толковании самой Конституции;

• Вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции;

• Наделен правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречий их Конституции РФ.

3. Значительные полномочия принадлежат Президенту в области внешних сношений и обороны страны:

• он определяет основные направления внешней политики страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

• Президент утверждает военную доктрину РФ, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности.

4. Как главе государства Президенту принадлежит право решать вопросы

• гражданства,

• предоставлять политическое убежище,

• награждать государственными наградами,

• присваивать почетные и специальные звания,

• осуществлять помилование.

5. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ он имеет право принимать указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Указы бывают нормативного и ненормативного характера. Нормативные указы содержат нормы права и рассчитаны на неоднократное применение. Ненормативные указы не содержат норм права, а являются актами применения права.

Порядок опубликования и вступления указов Президентов урегулирован указом Президента РФ от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных исполнительных органов исполнительной власти».[272]272
  О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 в редакции указов Президента РФ от 16 мая 1997 года № 490; от 13 августа 1998 года № 963; Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ: основные социологические и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ: Закон и право. 2000; Огородников А. А. Закономерности нормотворческой деятельности института президентства России. М.: Современный мир. 2001; Иванов С. А. Федеральный закон и нормативный указ Президента России: проблемы взаимоотношений и пути их совершенствования // Государство и право. 2003. № 2. С. 101–103.


[Закрыть] Акты Президента подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.

Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если в самом указе не установлен другой порядок вступления их в силу.

Невозможно умолчать о концепции «опережающего нормотворчества», сформулированной Президентом в своем послании Федеральному Собранию 16 февраля 1995 года. «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы… пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений».[273]273
  Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». М., 1995. С. 92–93.


[Закрыть]

Вне всякого сомнения, предложенная концепция ничего общего не имеет ни с Конституцией, ни с конституционностью. Под флагом восполнения пробелов при желании можно принять такой указ, который вступит в противоречие с демократическими устоями государства. Кто может гарантировать, что на выборах Президента никогда не победит сторонник «жесткой демократии», который, непременно, воспользуется концепцией «опережающего нормотворчества» с целью усиления своей власти?!

Администрация Президента Российской Федерации

В соответствии со статьей 83 пункт «и» Конституции России Президент для реализации своих функций и полномочий формирует Администрацию Президента Российской Федерации. В своем развитии она прошла шесть этапов, постоянно совершенствуясь, усложняясь и расширяясь. Шестая реорганизация Администрации Президента началась с указа № 163 от 30 января 1999 года «О дополнительных мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации».[274]274
  Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 5. Ст. 652.


[Закрыть] В соответствии с указом подвергнуты реорганизации все структурные подразделения, кроме главных управлений, сокращается штатная численность персонала действовавших подразделений, наблюдается дальнейшее усиление роли руководителя Администрации, которому было предоставлено право изменять предельную штатную численность самостоятельных подразделений Администрации. На шестом этапе в нее на правах самостоятельных структур входили около 30 подразделений. Причем каждое подразделение имело свой разветвленный вспомогательный аппарат,[275]275
  См., например, в конце главы схему: «Структура аппарата Совета Безопасности Российской Федерации».


[Закрыть] содержание которого в несколько раз больше содержания Правительства РФ с его аппаратом.

Стоит сказать несколько слов о некоторых структурных подразделениях Администрации Президента, имевших место до избрания В. В. Путина Президентом.[276]276
  Перечень самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. № 1412. в ред. от 30 января и 19 марта 1999 года.


[Закрыть] Их перечень возглавляло Хозяйственное управление Администрации президента российской Федерации. Оно не случайно занимало первое место в Администрации, так как в его распоряжении находились многочисленные объекты собственности и денежные средства внутри страны и за рубежом, исчисляемые десятками миллиардов долларов. На Хозяйственное управление по заявлению его главы П. П. Бородина, бывшего главы, работало более 150 тысяч человек. Еще в 1993 году оно объединило управделами ЦК КПСС, Верховного Совета СССР, четвертый главк Минздрава, все хозяйство Кремля и «Белого дома», все госдачи высших должностных лиц. Хозяйственное управление строило элитные дома для российской номенклатуры, распределяло среди них квартиры, имело спецавиакомпанию и т. п. И все это огромное хозяйство до недавнего времени находилось по существу вне государственного контроля. Это государство в государстве.

С избранием В. В. Путина Президентом РФ начался седьмой этап. Так, хозяйственное управление Администрации Президента было реформировано в Управление делами при Президенте РФ. Причем своим указом № 1444[277]277
  СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3350.


[Закрыть] В. В. Путин возложил на Управление делами материально-техническое обеспечение не только администрации, президента и правительства, но и Федерального Собрания, Верховного, Высшего арбитражного, Конституционного судов, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии, а также берет на свой баланс элитные здания и учреждения в ряде субъектах. Таким образом, Управление делами Президента трансформируется в орган управления, в чем еще раз подтверждается вывод о том, что Администрация Президента – это исполнительный орган государственной власти.

Указом Президента России В. В. Путина от 30 октября 2003 года № 1275 А. С. Волошин освобожден от должности главы Администрации Президента Российской Федерации.[278]278
  Российская газета. 2003. 1 ноября.


[Закрыть] Указом Президента от того же числа № 1276 назначен руководителем Администрации Президента Российской Федерации Медведев Д. А.[279]279
  Там же.


[Закрыть]

Руководитель Администрации Президента России Д. А. Медведев подписал распоряжение «О распределении обязанностей между заместителями руководителя Администрации Президента Российской Федерации и иными должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации».[280]280
  Кто за что в ответе. В Администрации Президента распределили обязанности // Российская газета. 2003. 11 ноября.


[Закрыть] В распоряжении названы девять заместителей руководителя Администрации Президента РФ и три иных должностных лица. Думается, проведенные кадровые изменения в руководстве Администрации Президента следует рассматривать не как простую смену лиц или элит, а как существенные коррективы в деятельности Администрации. Для наглядности основные положения распоряжения Д. А. Медведева даются в схеме в главе учебника, посвященной Президенту РФ. В настоящее время руководителем Администрации Президента РФ является Собянин С. С.

13 мая 2000 года Президентом РФ был принят указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», которым был упразднен институт полномочных представителей Президента в регионах. В России было образовано семь округов и назначены в них представители Президента. Этим же указом было утверждено положение о полномочном представителе.[281]281
  Российская газета. 2000. 16 мая.


[Закрыть]

Перед округами ставились 5 главных задач:

1) приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ;

2) нуллификация договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами федерации;

3) установление должного контроля за соблюдением законности в регионах;

4) вывести местные органы федеральной власти из под фактического контроля глав администраций регионов;

5) по итогам решения двух задач спрогнозировать возможные варианты реформирования федеративного устройства России.

В итоге проделанной работы было аннулировано 34 из 42 договоров. Не удалось это сделать с национальными республиками, которые оказали стойкое сопротивление федеральным властям. Данный фактор несомненно осложнит реформирование федеративного устройства.

Реформированию подверглась и администрация Президента РФ, которая была проведена указом от 3 июня 2000 года № 1013 в редакции указа Президента РФ от 17 августа 2001 года № 1521.[282]282
  О реформировании Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 3 июня 2000 года № 1013 в редакции Указа Президента РФ от 17 августа 2001 года № 1521.


[Закрыть] Завершающим актом реформирования Администрации Президента РФ стал Указ В. В. Путина от 6 апреля 2004 года № 490, которым было утверждено «Положение об Администрации Президента Российской Федерации». Желающие могут самостоятельно ознакомиться с названными указами.

1 сентября 2000 года Президент принял указ «О Государственном Совете Российской Федерации»[283]283
  Указ Президента Российской Федерации «О Государственном совете Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 1 сентября.


[Закрыть] и этим же указом утвердил его положение как совещательного органа.

Государственный Совет формируется в составе председателя и членов. Председателем Государственного Совета является Президент Российской Федерации. Членами Государственного Совета являются по должности высшие должностные лица субъектов Федерации.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного Совета в составе семи членов, которые подлежат ротации один раз в полгода.

Заседания Государственного Совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца.

Решения Государственного Совета оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного Совета. При необходимости решения Государственного Совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ.

В положении названы основные задачи Государственного совета: содействие реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; проблем государственного строительства и укрепления основ федерализма и т. д.

В небольшом параграфе нет возможности перечислить все из них. Каждый изучающий конституционное право может ознакомиться с этим положением.[284]284
  Положение о Государственном совете Российской Федерации. Утверждено Указом Президента от 1 сентября 2000 года № 1602 // Российская газета. 2000. 5 сентября.


[Закрыть]

Думается, главной проблемой Государственного совета является проблема, каким он не должен быть. В соответствии с указом в него должны входить все главы исполнительных органов государственной власти субъектов федерации. Не много ли для совещательного органа?! Поэтому в Государственном совете образован президиум из 7 глав субъектов. Время, несомненно, подскажет, каким должен быть Государственный совет. В перспективе он может быть прописан в Конституции, непременно отличаться компактностью, четко проработанной и не безразмерной компетенцией.

Самое главное возражение против института Администрации Президента заключается в том, что аппарат Президента и аппарат Правительства по основным вопросам внутренней и внешней политики дублируют друг друга.

Стоит взять любое положение об аппарате Президента и об аппарате Правительства,[285]285
  Положение об Администрации Президента РФ // Российская газета. 1998. 14 февраля; Положение об Аппарате Правительства РФ. Российская газета. 16 июля 1998.


[Закрыть] чтобы убедиться в том, что они решают одни и те же вопросы. Если будет принято новое положение об Управлении по внешней политике, то оно не внесет радикальных изменений. Так, например, в положении об аппарате Совета по внешней политике при Президенте Российской Федерации в разделе «Основные задачи аппарата Совета» сформулированы такие задачи: «подготовка во взаимодействии с министерством иностранных дел Российской Федерации заседаний Совета по внешней политике при Президенте Российской Федерации, проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также проектов поручении Президента Российской Федерации по оперативным внешнеполитическим вопросам… участие в подготовке совместно с аппаратом Правительства Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации проектов международных правовых и нормативных правовых актов…; взаимодействие с Министерством иностранных дел Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к компетенции Совета по внешней политике при Президенте Российской Федерации…».[286]286
  Положение об Аппарате Совета по внешней политике при Президенте РФ // Российская газета. 1996. 5 ноября.


[Закрыть]

Причём руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Президентом. Резонно возникает вопрос, а есть ли необходимость в существовании двух дублирующих аппаратов?! Существующие реалии убеждают в том, что в России сформировались два центра исполнительной власти: Администрация Президента и Правительство. При этом Администрация Президента – это «суперисполнительный орган», решающий многие вопросы за Правительство, осуществляющий руководство и контроль за деятельностью Правительства. Очевидно, что для Президента и Правительства должен быть единый аппарат, целесообразность создания которого оправданно юридически, экономически, политически и организационно.

С. В. Степашин с присущей ему деликатностью считает, что у нас сегодня три правительства: кабинет министров, его аппарат и Администрация Президента.[287]287
  Сергей Степашин: Воруют. Но меньше. // Российская газета. 2003. 21 мая.


[Закрыть] Кому как не ему лучше это знать. Данную проблему он знает изнутри, неоднократно возглавлял министерские посты и даже Правительство России. Вместе с тем на месте С. В. Степашина я бы внес коррективы в правительственную иерархию, схематично изобразив ее следующим образом: Администрация Президента – Правительство – Аппарат Правительства. На вершине этой правительственной пирамиды – Президент.

Президент не только глава государства. Но должен быть реальным главой исполнительной власти. Особенно это важно в период проводимых конструктивных принципиальных реформ. Что стоит только одна программа, сформулированная в «Послании Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» 15 мая 2003 года: «За десятилетие мы должны как минимум удвоить валовой внутренний продукт страны. Удвоение ВВП – это системная и, конечно же, масштабная задача».[288]288
  Российская газета. 2003. 17 мая.


[Закрыть]

В Послании Президента В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 года одно из центральных мест в национальных проектах занимает социальная сфера, которая в недалекие времена финансировалась по остаточному принципу. В Послании Президента говорится: «Полтора года назад мы начали реализацию национальных проектов. Их главная цель – инвестиции в человека, в повышении качества жизни».[289]289
  Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России Владимира Путина // Российская газета. 2007. 27 апреля.


[Закрыть] На эти цели расходы будут составлять 5–10 % от бюджетных затрат на соответствующую отрасль.[290]290
  Там же.


[Закрыть]

Вместе с тем, чтобы президентская власть не трансформировалась в «культ личности» или диктатуру, необходимо усовершенствовать механизм «сдержек и противовесов», который у нас далек от идеала. Стоит только вспомнить как Президент Б. Н. Ельцин назначал в 1998 году на пост главы Правительства С. В. Кириенко, как он «загонял в угол» Государственную Думу, и во что обошлось стране и россиянам это назначение?!

Чтобы читатели не подумали, что профессор А. В. Зиновьев ретроград, усиление власти Президента должно осуществляться не за счет ограничения двух других ветвей власти, как это делал Б. Н. Ельцин. Действительно баланс властей по Конституции зафиксирован не в пользу Государственной думы. Отношения между Президентом и Государственной Думой должны быть эластичными, сбалансированными, исключать их противостояние. С этой целью внести в пункт 4 статьи 111 Конституции уточнение: «После трехкратного отклонения» каждый раз новых кандидатур и далее по тексту. Стоит разработать концепцию формирования Правительства на партийной основе, возложив на правительство и входящие в него партии реальную ответственность перед Президентом и Парламентом. Необходимо повысить роль Конституционного суда РФ по предупреждению противостояния властей и неукоснительного соблюдения принципов разделения властей и верховенства права. С этой целью внести поправки в статус Конституционного Суда. Не допускать политической заангажированности Конституционного Суда РФ. Независимость и объективность Конституционного Суда должна быть вне подозрений. На этом же этапе реформ следует реформировать сам парламент России, о чем идет речь в главе, посвященной Федеральному Собранию, а также принять другие меры.

Предлагаемая реорганизация с научной и политико-правовой призвана более точно определить место Президента в системе органов государственной власти России. Политические амбиции должны уступить здравому смыслу, существующее «двоевластие» не в интересах россиян и государства. Принцип разделения властей из лозунга должен трансформироваться в неукоснительно соблюдаемую реальность.

Схемы к главе 9 «Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации»

Глава 10. Федеральное Собрание Российской Федерации

Федеральное Собрание и парламентаризм

Принципиальное положение сформулировано в ст. 94 Конституции России: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации».

В учебнике названы семь важных признаков Федерального Собрания.

Во-первых, это парламент России, без которого невозможен парламентаризм как демократическая система руководства государством и обществом, основанная на принципе разделения властей. Парламентаризм не может существовать без парламента, тогда как парламент может обойтись без важнейших элементов парламентаризма.

Во-вторых, Федеральное Собрание называется представительным органом государственной власти, точнее сказать основная ее часть – Государственная Дума. Не вдаваясь в детали, важно подчеркнуть представительный, народный характер Федерального Собрания, которое призвано выражать и осуществлять волю и суверенитет многонационального народа России. Это одна из характерных черт парламентской демократии и парламентаризма.

В-третьих, именно представительные органы власти, избираемые народом, наделены исключительным правом принимать законы, в которых находит концентрированное выражение воли народа. Федеральное Собрание посредством законов решает важнейшие вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сношений и обороны страны. Полнота власти парламента должна быть реальной.

В-четвертых, характерной чертой парламентаризма является демократизм формирования и деятельности парламента.

В-пятых, в основу парламентаризма положен принцип разделения властей.

В-шестых, важным признаком парламентаризма является подконтрольность парламенту исполнительного органа власти.

В-седьмых, подотчетность и подконтрольность парламента народу является непременным условием парламентаризма.

В России парламентаризм находится на переходном этапе своего развития. Время расставит все на свои места. Именно прежде всего поэтому среди российских ученых и политиков по данному вопросу нет единого мнения.[291]291
  Онишко Н. В. Парламентаризм в России: история становления и эволюция. Санкт-Петербург, 2002; Парламентское право России / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Юрист, 2003.


[Закрыть] Некоторые ученые и политики выдвигают идею трансформации России в парламентскую республику. В данной идее просматривается двойной смысл: один направлен на ограничение президентской власти, другой не связан с умалением власти Президента. Со всей очевидностью, с учетом существующих реалий Российской Федерации нужен не номинальный, декоративный, а сильный Президент, способный вывести страну из глубокого системного кризиса, осуществить запланированные радикальные реформы. При этом не следует забывать главную цель принципа разделения властей, которую не грех еще раз повторить. Она заключается в том, чтобы каждая власть была сильной, осуществлялась строго в рамках своих предметов ведения и полномочий, не позволяла другим властям вторгаться в ее пределы. Реальность принципа разделения властей позволит предотвратить возвышение одной власти над другой, устранить противостояние властей.