Текст книги "Правовое регулирование деятельности автомобильного и городского электрического транспорта"

Глава 2
Городской электрический транспорт

Для городского электрического транспорта характерно максимальное использование территорий городов, в том числе и подземной их части для эффективного налаживания коммуникаций между различными районами. Как следует из названия, его главным отличительным признаком является применение электрической тяги.

На законодательном уровне виды данного транспорта указаны в УАТГНЭТ, это трамвай и троллейбус (ч. 2 ст. 6), а в Федеральном законе «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном»[9]9
  Федеральный закон Российской Федерации от 14 июня 2012 г. № 67-ФЗ. П.15 ст. 3.


[Закрыть] (далее в главе – Закон о страховании) выделен внеуличный транспорт, который включает метрополитен, легкое метро, внеуличный трамвай и монорельсовый транспорт.

Перечисленные виды транспорта могут быть классифицированы в зависимости от среды использования на две группы:

1) Городской наземный электрический транспорт;

2) Метрополитен.

Вне рамок этой классификации находится легкое метро, поскольку его линии расположены преимущественно на наземных участках.

Транспорт каждой из перечисленных групп имеет свои отличительные особенности и нормативную базу, которая регулирует их деятельность.

Городской наземный электрический транспорт включает трамвай, троллейбус и монорельсовый транспорт.

Транспорт каждой из классификационных групп имеет свои преимущества и недостатки. Преимущества городского наземного электрического транспорта по сравнению с метрополитеном прежде всего в более простой системе инфраструктуры, оперативности прокладывания новых трамвайных путей и троллейбусных маршрутов, которая не идет ни в какое сравнение со строительством линий метрополитена. Это важно для обустройства новых микрорайонов городов и обеспечения их жителей необходимым общественным транспортом.

Существенную роль при сравнении рассматриваемых видов городского электрического транспорта играет экономический фактор. Затраты на введение в строй городского электрического наземного транспорта не сопоставимы с колоссальными вложениями на прокладывание линий метрополитена и строительство станций.

Вместе с тем, сравнивая масштабы перевозок пассажиров транспортом обеих классификационных групп, следует отметить приоритет метрополитена. Что касается качества и комфортности перевозок пассажиров, то и здесь налицо преимущества метрополитена. Прежде всего, речь идет о времени доставки пассажира в нужное место с учетом преодоления значительных расстояний. Кроме того для пассажира имеет значение выдерживание графиков подачи поездов и возможности расчета времени прибытия на станцию назначения, что весьма затруднительно при пользовании трамваем и троллейбусом. Обусловлено это изолированностью метрополитена от наземного транспорта, использование которого зависит от дорожной обстановки, нередко препятствующей ритмичной его работе. Еще один существенный момент заключается в том, что пассажир метрополитена имеет возможность менять маршрут движения и станцию назначения, не покидая его территорию, чего не скажешь о пассажире трамвая и троллейбуса.

Следует отметить, что Законом о страховании введении термин «внеуличный транспорт», который не применяется в транспортном законодательстве и, в частности, в УАТГНЭТ. В соответствии с п. 11 ст. 3 Закона внеуличный транспорт определен как пассажирский транспорт, осуществляющий регулярные перевозки пассажиров по изолированным от автомобильных дорог путям в пределах границ населенных пунктов, между близлежащими населенными пунктами или из населенных пунктов к объектам транспорта, торговли, промышленным объектам, объектам культуры, отдыха, спорта и подобным объектам.

При этом, как уже отмечалось, Закон причисляет к внеуличному транспорту метрополитен, легкое метро, внеуличный трамвай и монорельсовый транспорт. Введение в оборот понятия «внеуличный транспорт» дает основание классифицировать городской электрический транспорт в зависимости от использования при его эксплуатации улиц городов на две группы. Первую составляет уличный электрический транспорт, включающий трамваи и троллейбусы. Вторая группа представлена уже перечисленными видами внеуличного транспорта. Главное преимущество внеуличного транспорта состоит в том, что он эксплуатируется, как следует из его наименования, вне уличной среды. Следовательно, на него не влияют негативные факторы дорожного движения, такие как ограничения передвижения и существование вероятности дорожно-транспортных происшествий. Поскольку внеуличный транспорт осуществляет перевозки пассажиров вне автомобильных дорог, для него не существует проблемы обеспечения безопасности дорожного движении, регулированию которой посвящен Федеральный закон «О безопасности дорожного движения»,[10]10
  Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 г.).


[Закрыть] которая является актуальной для транспорта первой классификационной группы.

Монорельсовый транспорт как сравнительно новый вид транспорта начинает развиваться в первую очередь в Москве. Это вид внеуличного транспорта, технологическая конструкция путей которого позволяет осуществлять движение подвижного состава по одному рельсу, пути которого не должны иметь пересечений с автомобильными дорогами, и линии которого должны быть оборудованы станциями (п. 15 ст. 3 Закона о страховании).

В приведенном определении отсутствует указание на то, что электропитание подвижного состава осуществляется через контактный рельс. Именно это обстоятельство является признаком принадлежности монорельсового транспорта к городскому электрическому транспорту. Однако в УАТГНЭТ по непонятным причинам монорельсовый транспорт вообще не упоминается. В настоящее время нормативную базу монорельсового транспорта составляют Правила пользования московской монорельсовой транспортной системой, утвержденные Постановлением Правительства Москвы № 974 – ПП от 21 октября 2008 г. В них указывается, что Московская монорельсовая транспортная система (ММТС) является транспортным предприятием, связанным с повышенной опасностью. Правила закрепляют структуру ММТС, включающую станции, межстанционные участки, площадки электроподстанций, депо и вагоны электроподвижного состава. Основные положения Правил регулируют порядок оплаты пассажирами проезда в данном виде транспорта, а также условиям проезда и провоза багажа.

Как и в отношении монорельсового транспорта УАТГНЭТ не содержит указаний на внеуличный трамвай. Его определение дается в упомянутом Законе о страховании. Согласно п. 14 ст. 3 это вид внеуличного транспорта, пути которого на регулируемых перекрестках могут иметь пересечения с автомобильными дорогами, и линии которого оборудованы остановочными пунктами. Следует отметить, что приведенное определение не в полной мере соответствует понятию внеуличного транспорта, одним из видов которого является внеуличный трамвай. Основной признак внеуличного транспорта – осуществление перевозок пассажиров по изолированным от автомобильных дорог путям. Пересечение же путей внеуличного трамвая на регулируемых перекрестках с автомобильными дорогами нарушает действие указанного признака внеуличного транспорта.

Необходимо иметь в виду, что роль внеуличного транспорта в решении остро социальных вопросов, связанных с перевозками пассажиров в мегаполисах, становится все более значимой. Взят курс на более широкое его использование в ближайшей перспективе. Однако его нормативная база не соответствует целям и задачам транспортного законодательства. Это касается не только монорельсового транспорта, но, что особенно важно с учетом масштабов перевозок пассажиров, также метрополитена. Вопросы регулирования перевозок пассажиров метрополитеном рассматриваются в следующем параграфе.

Вопрос законодательного регулирования деятельности метрополитена давно назрел. В доперестроечный период метрополитен был отнесен к сфере правового регулирования железнодорожного транспорта. Однако с принятием законов о железнодорожном транспорте он был исключен из сферы их действия. Не нашлось ему места и в других транспортных законодательных актах

Хотя метрополитен в России имеет почти восьмидесятилетнюю историю, но в настоящее время основными нормативными актами, регулирующими его деятельность, являются правила пользования метрополитеном и правила эксплуатации метрополитена. Причем в городах, имеющих этот вид транспорта, действуют свои правила. Так, например, в Москве руководствуются Правилами пользования московским метрополитеном, утвержденными постановлением Правительства Москвы № 844 – 1111 от 16 сентября 2008 г. Следовательно, здесь регулирование деятельности метрополитена осуществляется на уровне субъекта Российской Федерации. Получается, что указанный субъект регулирует деятельность, основу которой составляют договорные начала по перевозкам пассажиров, то есть сферу, охватываемую гражданским законодательством. Но в соответствии с п. «о» ст.71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Сложилась парадоксальная ситуация, когда деятельность одной части городского транспорта (автомобильного, городского наземного электрического транспорта) регулируется федеральным законом – УАТГНЭТ, а другой, какой является метрополитен, – актами субъектов Российской Федерации.

Все изложенное указывает на необходимость принятия федерального закона о деятельности метрополитена. Хотя возможен и другой вариант решения проблемы. Поскольку метрополитен является городским видом транспорта, вполне логично было бы дополнить УАТГНЭТ отдельной главой, посвященной перевозкам пассажиров метрополитеном. При этом закон может быть назван так: «Устав автомобильного и городского электрического транспорта».

Все же необходимо отметить, что фрагментарно отдельные аспекты, связанные с деятельностью метрополитена, нашли законодательное закрепление. Речь идет, в частности, о Федеральном законе «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном». Как следует из названия Закона относительно метрополитена в нем регулируются лишь вопросы, касающиеся порядка возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу пассажиров при их перевозках данным видом городского транспорта.

Вместе с тем, в статье 3, закрепляющей используемые в Законе о страховании понятия, дано определение метрополитена, в соответствии с которым это вид внеуличного транспорта, все пути которого технологически полностью изолированы от автомобильных дорог, линии которого оборудованы станциями и расположены преимущественно на подземных участках, и электропитание подвижных составов которого осуществляются через контактные рельсы.

Как видно в определении подчеркивается лишь та особенность метрополитена, что его пути изолированы лишь от автомобильных дорог, хотя точнее было бы указать, что они изолированы также от линий иных видов транспорта, в том числе внеуличного трамвая и железнодорожного транспорта в пределах городской черты.

В целом же приведенное определение отражает лишь технологические особенности метрополитена и не содержит указания на главную его содержательную сторону, заключающуюся в осуществлении регулярных перевозок пассажиров в городских условиях.

Следует отметить, что Законом выделено понятие «легкое метро», отличие которого от обычного метрополитена заключается в том, что его линии «расположены преимущественно на наземных участках» (п. 13 ст. 3).

Что касается действующих Правил пользования московским метрополитеном, то в них закреплены общие положения, согласно которым метрополитен является одним из основных видов городского пассажирского транспорта и относится к транспортным предприятиям, связанным с повышенной опасностью. К его структурным частям относятся станции и входящие в их состав подуличные переходы, межстанционные тоннели и открытые участки, площадки электроподстанций, депо и вентиляционные шахты, а также вагоны поездов. Кроме того Правила регулируют вопросы порядка оплаты пассажирами проезда, условий проезда и провоза багажа.

Глава 3
Нормативные источники, регулирующие деятельность автомобильного и городского электрического транспорта

Источниками, регулирующими деятельность автомобильного и городского электрического транспорта, являются нормативные правовые акты. Они содержат правовые нормы, которые устанавливают, изменяют или прекращают правоотношения в области организации и осуществления перевозок данными видами транспорта.

Указанные источники образуют определенную систему, включающую две группы:1) законы; 2) подзаконные нормативные правовые акты.

Приоритетное место среди источников, регулирующих деятельность автомобильного и городского электрического транспорта, занимают законы, обладающие высшей юридической силой. В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 ГК гражданское законодательство составляет предмет исключительной компетенции Российской Федерации. Поэтому транспортные отношения имущественного характера, обусловленные деятельностью автомобильного и городского электрического транспорта по перевозкам, регулируются федеральными законами. В целом же группа законов, составляющих источники, которые регулируют перевозки, в том числе и перевозки автомобильным и городским электрическим транспортом, включает Конституцию РФ, федеральные конституционные законы (например, «О Правительстве Российской Федерации», закрепляющим наряду с другими вопросами общие положения о министерствах, их задачах и функциях, которые относятся и к Министерству транспорта РФ), федеральные законы (ГК, УАТГНЭТ), Закон о страховании и некоторые другие).

Среди законов выделяется Конституция РФ как правовой фундамент всего российского законодательства. Основной Закон государства является базой для нормативных источников, регулирующих перевозки различными видами транспорта, в том числе, автомобильного и городского электрического транспорта. Он закрепляет принципы свободного перемещения товаров и услуг, свободы передвижения граждан, а также важнейшие положения, касающиеся управления федеральным транспортом, Относящиеся к транспортной сфере конституционные положения находят конкретизацию в законах и иных нормативных правовых актах. В частности, общие вопросы системы и функционирования федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств, в том числе Минтранса России), осуществления Правительством РФ руководства ими и контроля за их деятельностью урегулированы Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В нем закреплены также полномочия Правительства РФ по формированию федеральных целевых программ в различных областях и организации их выполнения, обеспечению проведения единой политики в социально-экономической сфере, в том числе и транспортной. На уровне Правительства РФ разрабатываются и реализуются стратегии развития каждого вида транспорта.

Порядок организации и осуществления перевозок регулируется Гражданским кодексом РФ. В гл. 40 «Перевозка» закреплены общие условия перевозки, установлены правила ее организации, урегулированы перевозки в прямом смешанном сообщении, перевозки транспортом общего пользования. В ней регламентируются вопросы провозной платы, определения ее размеров, порядка взимания, возмещения расходов, понесенных в связи со льготами и преимуществами, установленными по провозной плате. В этой главе ГК определены виды договоров, заключаемых в связи с перевозкой, в том числе долгосрочный договор об организации перевозок, договор перевозки груза, договор перевозки пассажира, договоры, заключаемые между транспортными организациями. И наконец, ГК устанавливает ответственность сторон за нарушение обязательств по организации и осуществлению перевозки. Нормы главы 40 ГК распространяют свое действие на перевозки всеми видами транспорта, в том числе, автомобильным и городским электрическим транспортом.

Отдельная глава ГК посвящена вопросам организации и предоставления экспедиционных услуг, связанных с перевозкой груза. Это гл. 41 «Транспортная экспедиция», в которой определяются содержание и форма договора транспортной экспедиции, регулируются вопросы ответственности по этому договору, одностороннего отказа от его исполнения. Ее положения распространяются и на оказания экспедиционных услуг при перевозке грузов автомобильным транспортом.

К специальным транспортным законам, регулирующим условия и порядок осуществления перевозок автомобильным и городским электрическим транспорта, в соответствии с п. 2 ст. 784 ГК относится Устав автомобильного транспорта и городского электрического транспорта, который имеет статус федерального закона.

Основное отличие УАТГНЭТ от транспортных кодексов (Воздушного кодекс РФ, Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, Кодекса торгового мореплавания РФ) заключается в том, что в нем урегулированы частноправовых договорных отношений по организации и осуществлению перевозок пассажиров, багажа, грузов. В транспортных же кодексах помимо указанных частноправовых отношений нашли регулирование публично-правые отношениям, касающиеся, в частности, административно-правовых аспектов контроля и надзора за деятельностью транспорта, его техническим состоянием, безопасности перевозок, использования транспортных артерий и т. п.

Структурно УАТГНЭТ состоит из 8 глав. Отдельные главы посвящены перевозкам грузов, регулярным перевозкам пассажиров и багажа, перевозкам пассажиров и багажа по заказам, перевозкам пассажиров и багажа легковыми такси, ответственности перевозчиков, фрахтовщиков, грузоотправителей, грузополучателей, пассажиров, фрахтователей.

По сравнению с ранее действовавшим Уставом автомобильного транспорта РСФСР 1969 г. УАТГНЭТ содержит ряд новелл. В частности, введены новые для автомобильного транспорта договоры, относящиеся к перевозкам как грузов, так и пассажиров. Применительно грузов – это договор фрахтования транспортного средства для перевозки груза. Что касается пассажиров, то речь идет о договоре фрахтования транспортного средства для перевозки пассажира и багажа по заказу, а также о договоре фрахтования легкового такси для перевозки пассажиров и багажа.

Вполне понятно, что с появлением новых видов договоров автотранспортным законом установлена ответственность таких субъектов транспортных отношений, как фрахтовщика и фрахтователя, введены нормы, касающиеся порядка предъявления претензий к фрахтовщику и порядка рассмотрения им этих претензий, а также нормы, устанавливающие порядок предъявления исков к фрахтовщику.

Как следует из ст. 1 УАТГНЭТ он регулирует отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к которому относятся трамваи и троллейбусы. Это значит, что его нормы не распространяются на отношения при оказании услуг другими видами городского электрического транспорта, такими как метрополитен и монорельсовый транспорт.

К рассматриваемой группе источников относятся также федеральные законы «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и «О безопасности дорожного движения». Как уже отмечалось, первый из них регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности. Второй – определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения, его положения охватывают деятельность только автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта как участников дорожного движения и не распространяются на функционирование метрополитена и монорельсового транспорта. Закон выполняет задачи по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов, а также защите интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения их последствий. В нем закреплены принципы и основные направления обеспечения безопасности дорожного движения.

В группу законов, регулирующих деятельность автомобильного и городского электрического транспорта, входят и законы о страховании. Перевозки связаны с повышенным риском, который обусловлен использованием источника повышенной опасности, каким является транспорт, в том числе, и такие его виды, как автомобильный и городской электрический транспорт. Риск распространяется на всех участников транспортных правоотношений и касается их жизни, здоровья, имущества. Эффективным средством возмещения имущественных потерь указанных участников является страхование.

К законам о страховании в связи с использованием транспорта относятся ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»[11]11
  Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ.


[Закрыть] и ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном». Общие положения, относящиеся и к страхованию на транспорте, закреплены в ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации».[12]12
  Федеральный закон от 27 ноября 1992 г. № 4015 – 1.


[Закрыть]