Текст книги "Уроки мировой политики. Порядок или правопорядок?"

Реалии современного мира

В какой реальности мы сегодня находимся? В чем условия середины XX в., когда был принят Устав ООН, отличаются от начала века XXI? Отмечу следующее.

После окончания Второй мировой войны военная сила была в первую очередь средством обороны национальных государств и их союзов. В международных отношениях, несмотря на «холодную войну», развивалось многостороннее сотрудничество. ООН стала инструментом мира и безопасности.

В настоящее время возникла новая реальность, военная сила нередко становится орудием вмешательства в дела суверенных государств. Утверждается, как считают многие, «право на вмешательство». Оно часто используется в направлении, когда сильные государства или руководимые ими коалиции применяют военную силу против государств слабых. Это разрушительная тенденция, она противоречит принципам и нормам Устава ООН.

После распада биполярного мира попытки США утвердить себя в качестве единственной сверхдержавы, которая может игнорировать ООН и международное право, стали проявляться в полную силу. Эту тенденцию озвучила государственный секретарь М. Олбрайт: «Соединенные Штаты хорошие. Мы стремимся добиться наилучших результатов везде» [35, с. 17]. Откровенен в своих высказываниях и бывший президент Билл Клинтон: «Когда я вступил в должность, то был преисполнен решимости, что наша страна войдет в XXI век, оставаясь самой большой силой, выступающей за мир и свободу, за демократию, безопасность и благополучие» [30, с. 654].

Оценку таким мессианским заявлениям дал влиятельный германский журнал Der Spiegel. «Никогда раньше в современной истории одна страна не имела такого тотального доминирования, какое имеют Соединенные Штаты сегодня. <…> Америка в настоящее время – это Шварценеггер международной политики, играющий мускулами. <…> Американцы в условиях отсутствия для них каких-либо ограничений ведут себя так, как будто у них есть право на вседозволенность» [34]. Все эти высказывания приводятся в книге американского исследователя Уильяма Блюма как свидетельство стремления Вашингтона к мировому господству [28].

Разумеется, государство и его политическая элита могут расширять свое влияние в мировых делах до масштабов господства сверхдержавы. Америка может гордиться своими достижениями в экономической, спортивной и военной сферах. Возникает, однако, вопрос; как эта сила используется, что она несет мировому сообществу – порядок или большой беспорядок? Согласуется ли ее применение с принципами и нормами международного права и особенно Устава ООН? Является ли такая политика, основанная на военном превосходстве, легитимной? Ответ в основном отрицательный. Политика в обход ООН не может принести ее исполнителям долгосрочных стратегических и геополитических преимуществ. Сверхдержава, опьяненная избыточной силой, действует на основе комплекса вседозволенности, наносит международным отношениям, в том числе со своими союзниками, заметный урон.

Критерий истины – практика и ее последствия. В книге У. Блюма приведены такие сведения: «Между 1945 и 2005 годами Соединенные Штаты предприняли попытки свергнуть более 50 иностранных правительств и сокрушить не менее 30 популистских националистических движений, боровшихся против невыносимых режимов. Такие действия США стали причиной ухода из жизни нескольких миллионов человек, они приговорили многие другие миллионы жить в условиях агонии и безнадежности» [28, с. 57].

Политика права силы привела к упрочению в США антиооновских настроений. Президент Джордж Буш-младший не переносил ООН и мечтал превратить ее в маловлиятельную организацию.

В 2005 г. американским представителем в ООН был назначен посол Джон Болтон. Отражая настроения американских неоконсерваторов, он еще до своего назначения заявил: «Такого явления, как Объединенные Нации, не существует. Налицо международное сообщество, которым время от времени, когда это соответствует нашим интересам, руководит единственная реальная сила, что существует в мире, и это Соединенные Штаты» [28, с. 270].

Эти крайние взгляды не разделяли многие американцы, особенно в стане демократов. Тем не менее такие люди, как Дж. Буш-младший и Дж. Болтон, находились у власти и оказывали на ситуацию сильное влияние. Неоконсерваторам нужна была немощная ООН, которая не мешала бы вторжению в Ирак, даже если оно осуществлялось без санкции Совета Безопасности, и другим силовым акциям.

При Дж. Буше-младшем Соединенные Штаты предпринимали настойчивые попытки установления в международных отношениях «однополярного мира», шла борьба за гегемонию США. В руках Вашингтона действительно находятся многие нити управления мировыми делами, к тому же Америка имеет определенное превосходство в военной силе. Многие американские стратеги посчитали, что в этой ситуации ООН – помеха для США, и им выгодно сделать эту организацию малозначительной. Эта точка зрения была не единственной, но она отражала взгляды и образ действий правого крыла республиканской партии, которое находилось у власти. Что касается партии демократов, они в основном выступали за «многостороннее сотрудничество» и в отношении ООН занимали более умеренные позиции. Все это позднее проявилось при президенте Бараке Обаме.

Пренебрежение неоконсерваторов к Организации Объединенных Наций ухудшило отношение к США со стороны многих стран. Наметилась тенденция ослабления позиций Вашингтона в ООН. Американская элита, в первую очередь научно-политическая, стала выправлять положение. Печать США оказалась переполнена статьями и заявлениями о том, что нельзя терять ООН, необходимо вернуться к сотрудничеству с ней. «В Вашингтоне, – говорилось в одной из них, – растет уважение к сильным и эффективным международным институтам» [29, с. 57]. И уж совсем в пику позиции Буша-Болтона заявлялось: «Америка заинтересована в сильных Объединенных Нациях» [29, с. 61].

Столкновение подходов к ООН проявилось, например, в публикации Национального комитета по американской внешней политике «Отношения США и ООН» [32]. В ней с Дж. Болтоном полемизировал Джозеф Байден, будущий вице-президент США. Он настаивал на том, что Соединенные Штаты нуждаются в этой организации.

Политика России в отношении ООН последовательна и направлена на ее укрепление. Признавая назревшей реформу Устава, Москва призывает к преемственности, так как потенциал Устава 1945 г. остается большим. В нем указана основная стратегическая цель – исключение из жизни человечества войн и угрозы использования силы одними государствами против других. Устав ООН разрешает использование силы в целях самообороны и защиты людей от геноцида. Такие действия легитимны, если не осуществляются в обход Устава ООН и Совета Безопасности.

Мировой порядок как стабильный, демократический и справедливый мир людей (мы часто называем его «мировым сообществом») возможен только в рамках правопорядка. Понятие «мировой порядок» выглядит аморфно и даже непонятно, способно вместить множество смыслов, в том числе деспотических по духу. Напротив, понятие и практика «правопорядка» более определенны, демократичны и понятны. Их можно выразить следующими словами: миром должна руководить сила права, а не право силы.

Сила права проявляется в международных отношениях неравномерно, порой достаточно заметно, как это было, например, в период, когда с помощью ООН страны Азии и Африки на основе права на самоопределение добились освобождения от колониализма. Нередко, однако, верх берет право силы, и тогда раскручивается гонка вооружений, вспыхивают и продолжаются десятилетиями региональные и локальные конфликты, растет угроза со стороны международного терроризма. Для навязывания воли одних государств другим используются экономические санкции.

Если XX век был в основном веком идеологических и военных противоречий и катаклизмов (они выразились в борьбе коммунистической и буржуазных идеологий и двух мировых войнах), то сейчас разворачивается опасный конфликт между богатыми и бедными странами или, как еще говорят, «бедными миллиардами» и «золотым миллиардом». Противоречия между этими двумя мирами человечества (и с ними, на мой взгляд, глобализация вряд ли справится) носят глубокий характер. В перспективе они могут перерасти в большой беспорядок. Он будет непохож на предыдущие катаклизмы и войны.

Военный потенциал «бедных миллиардов» несравним с военной мощью «золотого миллиарда». Поэтому противоречия между ними чем-то напоминают борьбу Давида с Голиафом с той разницей, что в отличие от библейской схватки современный Голиаф (им являются США) столкнется не с одним, а с множеством вызовов противостоящих ему сил. Наиболее экстремистские из них уже объединяются в тайные сети. Победить их с помощью регулярной армии или даже сил специального назначения трудно.

До сих пор нет общепризнанного определения терроризма, хотя необходимость дать его давно назрела. Основная трудность состоит в том, что этому явлению пока не удается подобрать характеристику, которая устраивала бы всех. Есть терроризм одиночек, терроризм групп и, как это ни прискорбно осознавать, государственный терроризм. Последний отрицается политиками, стоящими у власти. А как, собственно говоря, можно назвать жертвы среди гражданского населения, включая женщин и детей, которые сопровождают почти каждый военный конфликт, причем счет идет на многие тысячи? «Сопутствующие потери»? От такой словесной эквилибристики нормальному человеку становится не по себе. Выйти из этой постыдной ситуации можно только отказавшись от войн как средства внешней политики. Именно к этому призывает Устав ООН. Если в работе этой организации ложные стандарты милитаристского мышления возьмут верх над здравым смыслом и демократическим правопорядком, то терроризм не изжить.

В деятельности ООН были как подъемы, так и спады. В настоящее время эта организация переживает сложный период, налицо давление на нее со стороны приверженцев права силы, что подрывает мировую стабильность. ООН, конечно, сохранится, если не «испарятся» сами международные отношения и не разрушится классическое международное право с его опорой на суверенные государства. Без них мир, где безопасность утверждается для всех, исчезнет. Наступят времена диктата сильных над слабыми, бесправия и двойных стандартов.

Последнее десятилетие Генеральные секретари ООН буквально бьют в набат, призывая к международной солидарности в деле обеспечения безопасности для всех.

Кофи Аннан, Генеральный секретарь ООН в 1997–2006 гг., в своем докладе «При большей свободе» выступил за всеобъемлющую концепцию коллективной безопасности, которая учитывала бы как старые, так и новые угрозы. В докладе сказано: «Угрозы для мира и безопасности в XXI веке включают не только международные войны и конфликты, но и терроризм, оружие массового уничтожения, организованную преступность и насилие против гражданского населения» [19, с. 9]. Проблемами коллективной безопасности, подчеркнул К. Аннан, являются нищета, смертоносные инфекционные заболевания и деградация окружающей среды. Кроме того, в мире налицо беспардонная гонка вооружений, их продажа многочисленным клиентам. Сегодня все, кто могут, торгуют на международных рынках оружием, в том числе самым современным. Выходит, что ООН выступает против войн и насилия, но гонка вооружений мировые элиты мало беспокоит. Это по крайней мере странно. Стоит добавить, что практика нападений коалиций государств под разными предлогами на другие государства, как это было в случаях с Югославией и Ираком, зачастую не вызывает серьезных и консолидированных возражений со стороны мирового сообщества, хотя имеют место грубейшие нарушения Устава ООН. Это приводит к неизбежному результату – ООН слабеет на глазах.

Россия заинтересована в сильной, демократической и справедливой ООН, в которой никто не мог бы манипулировать мнением и особенно действиями генеральных секретарей, постепенно приобретающих большой вес. Они все чаще выступают не просто как администраторы, но и как политики. Это веление времени. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, например, является сторонником глобальной солидарности в деле помощи развивающимся странам. Его точка зрения на международное сотрудничество выражена ясно: «Мир сталкивается с большими и серьезными проблемами. Они не могут быть решены ни одним отдельным государством. Их можно решить только совместными усилиями. Сегодня, в период глобального кризиса, нам нужна новая глобальная солидарность. Если говорить откровенно, то мы либо преуспеем вместе, либо проиграем каждый в одиночку» [18, с. 4].

Пан Ги Мун, оценивая глубину глобального экономического кризиса и растущую опасность политической нестабильности, заявляет: «На карту поставлено все, что так дорого для Организации Объединенных Наций, – развитие, процветание, благосостояние населения планеты, стабильность и безопасность целых государств. От этого не застрахована ни одна нация – ни богатая, ни бедная. <…> Если мы не справимся с кризисом, то, боюсь, политическая нестабильность может приобрести глобальный масштаб. <…> Если жизнь будет становиться все труднее, особенно в наиболее бедных государствах, масштабы социальных беспорядков, несомненно, возрастут» [18, с. 5]. Пан Ги Мун выступает за конкретные меры по предотвращению потенциальной катастрофы человечества. Более того, он призывает к принятию глобального плана стимулирования, который отвечал бы нуждам всех развивающихся стран и предусматривал оказание им помощи и ликвидной поддержки в объеме 1 трлн долл, уже в ближайшие годы [18, с. 6].

Роль Генерального секретаря ООН в современном мире велика. И тем, кто избирается на этот пост, приходится лавировать между Сциллой независимости как условия сохранения доверия к ООН и Харибдой поддержки своей деятельности постоянными членами Совета Безопасности, особенно США. Сохранение равновесия между ними требует большого человеческого терпения и такта. В конце концов, груз ответственности за свое дело и идеология международных отношений в том виде, в каком их понимает Генеральный секретарь, перевешивают все остальное, на первый план выходят его собственные приоритеты. Если они не совпадают с интересами США, то это означает конец карьеры генсека, и он не избирается на второй срок.

Б. Бутрос-Гали, Генеральный секретарь ООН в 1991–1996 гг., в своей книге «Непокоренная Организация Объединенных Наций» откровенно рассказал о том, как его усилия создать новую систему стабильности и безопасности, причем совместно с США, потерпели неудачу. От него «требовали, чтобы Организация Объединенных Наций покончила с тем или иным конфликтом, не предоставляя при этом ни сил, ни мандата, необходимых, чтобы сделать это» [2, с. 473–474]. Так было в Боснии, Сомали и Руанде, где операции ООН провалились. Еще более эмоционально Б. Бутрос-Гали заметил: «Задача Организации Объединенных Наций состоит прежде всего в том, чтобы помогать всем тем, кто обделен судьбой. <…> В обозримом будущем ООН останется главным защитником самых слабых и отсталых. Она должна будет оберегать их от пагубных последствий глобализации, помогать им найти путь к успеху в условиях глобальной экономики» [2, с. 474–475]. Он видел ООН как единственный глобальный механизм по борьбе с изменениями окружающей среды, распространением наркотиков, преступностью и терроризмом. Генеральный секретарь ООН, подчеркивал Б. Бутрос-Гали, «в любом случае должен выступать как защитник интересов развивающихся стран» [2, с. 474], а сама ООН должна обращать больше внимания на Африку, где, как он считал, уровень насилия несравненно выше, чем на Балканах или на Ближнем Востоке.

Генеральный секретарь ООН, как показывает пример с Б. Бутросом-Гали, не обладает возможностями проводить свои идеи и тем более проекты самостоятельно. Основную работу полномочны осуществлять государства – члены ООН, в первую очередь США. Это налагает на них и на другие богатые страны обязанность демонстрировать солидарность с Генеральным секретарем и с бедными странами и не допустить усиления в них голода, деградации и вырождения населения. Без политической воли глав государств и правительств, в том числе и России, здесь не обойтись. Ожидать проявления такой воли от мировых экономических и финансовых элит, на мой взгляд, бесперспективно. Они не мыслят общечеловеческими категориями и оценивают свои интересы как превалирующие.

Москва заинтересована в эффективном Совете Безопасности, где право вето оставалось бы за сильными державами. Постоянными членами Совета, на мой взгляд, могли бы стать еще три страны – Германия, Индия и Бразилия. Что касается Японии, то она свое вхождение в Совет Безопасности должна заслужить отказом от необоснованных территориальных претензий к своим соседям.

С течением времени в Уставе ООН происходят изменения. Они должны укреплять мировой демократический правопорядок. Вместе с тем, если ООН и выдержит новые международноправовые нормы, то умерщвление ее демократических принципов будет означать кончину этой организации.

Устав ООН обеспечивает управление международными делами, выходящими за рамки двусторонних отношений, на основе не просто порядка, а правопорядка, создает правовую базу для решения проблем и конфликтов мирным путем, с помощью внедрения в практику международных отношений демократических и справедливых правил поведения. Членами ООН являются 193 государства. Это не ограниченное региональными рамками и военно-политическими союзами, а планетарное международное сообщество, с мнением которого должны считаться все акторы мировой политики. На практике это не всегда имеет место. Сильные страны, например «атлантическое сообщество», как это ни удивительно, привыкли объявлять себя «мировым сообществом», а сами нередко нарушают Устав ООН, что создает для всех много проблем.

Бюджет ООН, учитывая масштаб встающих перед ней задач, довольно скромный – около 3 млрд долл. США. Основными источниками поступления финансов являются взносы государств-членов. Расходы ООН на миротворческую деятельность составляют в среднем 2–3 млрд долл, в год. Эти расходы не являются составной частью регулярного бюджета ООН. Таким образом, на ООН и ее миротворческую деятельность ежегодно тратится от 5 до 6 млрд долл. США. Здесь возможны колебания, если число миссий снижается [17, с. 23–24].

Политика России в отношении ООН последовательна, более того – правильна. Современное международное право в значительной мере базируется на Уставе этой организации, поэтому Москва считает ее эпицентром мирового правопорядка и выступает за такую ООН, которая обеспечит безопасность всех государств.

Отношение России к ООН президент В. Путин высказал 10 февраля 2007 г. на Конференции по вопросам политики безопасности в Мюнхене. Он заявил: «Убежден: единственным механизмом принятия решений по использованию военной силы как последнего довода может быть только Устав ООН. <…> Легитимным можно считать применение силы, только если решение принято на основе и в рамках ООН. И не надо подменять Организацию Объединенных Наций ни НАТО, ни Евросоюзом». От себя добавлю: оправданным является также отражение внезапного нападения, когда гибнут российские граждане. В. Путин призвал избавиться от пренебрежения международным правом, которое должно иметь универсальный характер и в понимании, и в применении норм. Это принципиальная линия российской внешней политики и дипломатии.

12 мая 2009 г. президент Российской Федерации Д.А. Медведев своим указом № 537 утвердил документ «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». В нем говорится: «Организацию Объединенных Наций Россия рассматривает в качестве центрального элемента стабильной системы международных отношений, в основе которой – уважение, равноправие и взаимовыгодное сотрудничество государств, опирающихся на цивилизованные политические инструменты разрешения глобальных и региональных кризисных ситуаций» [23].

Россия поддерживает все ключевые решения ООН, в том числе Декларацию о принципах международного права (1970), принятую XXV сессией Генеральной Ассамблеи. В декларации утверждены цели и принципы работы Организации Объединенных Наций.

Цели ООН:

• поддержание международного мира и безопасности;

• развитие дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов;

• осуществление сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении уважения к правам человека и основным свободам;

• согласование действий наций в достижении этих целей.

Принципы работы ООН:

• суверенное равенство всех ее членов;

• добросовестное выполнение всеми членами своих обязательств по Уставу;

• разрешение государствами – членами ООН международных споров мирными средствами без создания угрозы международному миру, безопасности и справедливости;

• воздержание от угрозы силой или ее применения против любого государства;

• оказание государствами – членами ООН всемерной помощи организации во всех действиях, предпринимаемых ею в соответствии с Уставом[5]5
  Устав не дает ООН права на вмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию какого бы то ни было государства [17, с. 5–6].


[Закрыть].

Это великие цели и принципы международных отношений, которые должны соблюдаться. Те, кто посеет ветер их неисполнения, пожнет бурю международного беспорядка. Расставание с этими принципами будет означать расставание с демократической ООН, без которой третья мировая война подкрадется к человечеству незаметно, но, скорее всего, неотвратимо.

Поскольку будущее человеческой цивилизации в значительной степени связано с ООН, необходимо более подробно сказать о ее реформе. Россия выступает за такую модернизацию, которая сделает эту организацию более сильной. Упорная работа для достижения этого результата ведется на основе как новых веяний, так и принципа преемственности.

Большинство стран – членов ООН считают, что доводы в пользу реформ очевидны. США, например, добиваются комплексной модернизации и заявляют, что не пойдут на расширение Совета Безопасности в условиях отсутствия реформ других институтов ООН. Американцы хотят прежде всего внести изменения в работу секретариата, укрепить режим нераспространения ядерного оружия, создать фонд продвижения демократии. Такая позиция откладывает реформу Совета Безопасности. США, как и Россия, поддерживают принятие ООН всеобъемлющей конвенции по борьбе с терроризмом, прежде всего ядерным, и совместно с Великобританией призывают к тесному переплетению прав человека с деятельностью ООН в области развития и безопасности.

Конечно, нет ничего плохого в стремлении к международному оформлению принципа «ответственности за защиту» от геноцида, военных преступлений, этнических чисток или преступлений против человечности. В ООН, однако, набирает силу уже не столько реформа, сколько реформация, коренные изменения не только статей Устава, но и его принципов, а это недопустимо. Скорее всего, процесс реформ Устава ООН будет длительным и трудным. Потребуется привлечение к этой работе экспертов и неправительственных организаций. Одни политики и дипломаты с реформами не справятся.

В этой связи еще раз необходимо подчеркнуть следующее. Новый мировой порядок может существовать только в рамках правопорядка и соблюдения норм международного права всеми государствами. Многое зависит и от того, каким будет ключевое кредо ООН: останется ли оно прежним («мир между народами») или изменится в пользу права силы и ведения войн в стратегических целях. Здесь таится большая опасность для будущего человеческой цивилизации. Нельзя допустить, чтобы в международных отношениях утвердился принцип «кто силен, тот и прав».

Вот почему группа высокопоставленных деятелей в 2004 г. сделала вывод, что «после окончания холодной войны желание создать международную систему, основанную на господстве права, усилилось. Налицо мало признаков признания в международных отношениях идеи безопасности, наилучшим способом обеспеченной балансом сил, или одной, каким бы благим намерениям она ни следовала, сверхдержавой» [31, с. 62].

Следует всегда помнить, что члены ООН – суверенные и равноправные государства, и Устав не дает никому права вмешиваться в дела их внутренней юрисдикции. Действие этого принципа приостанавливается Советом Безопасности только в случае тяжелейших нарушений прав человека, известных как геноцид, когда целью вмешательства является спасение, а не уничтожение людей и среды их обитания.

На пути реформы ООН немало сложностей, но очевидно одно – она окрепнет и станет эффективной не с помощью ломки ее Устава, а только при условии его выполнения всеми государствами без исключения. ООН – якорь мировой стабильности, не надо рвать цепь, которая его держит, – Устав и проверенные опытом истории международных отношений принципы. Сила права должна взять верх над правом силы.