Текст книги "Утверждение абсолютизма в России"

Просвещенный абсолютизм Австро-Венгрии имеет много сходных черт с датским109109
  Hellbling Е. С. Österreichische Verfassungs und Verwaltungsgeschichtse. Wien, 1974.


[Закрыть]. После ряда военных неудач в ходе столкновений с Турцией и Пруссией, правящие круги осознали необходимость изменения институтов и процедур традиционного порядка управления. C целью модернизации аппарата управления был предпринят ряд реформ Марии-Терезии (канцлера Кауница), которые получили дальнейшее развитие в правление Иосифа II. В ходе преобразований госаппарат стал более унифицированным и рациональным, а важнейшие его учреждения получили общеимперский статус110110
  Megner К. Beamte: Wirtschafts und sozialgeschichtliche Aspekte des K.K. Beamtentums. Wien, 1985.


[Закрыть]. Более радикальный характер реформы институтов и процедур управления получили в правление Иосифа II, стремившегося организовать более монолитную и централизованную административную систему на базе рационализации и бюрократизации власти. В результате этих мероприятий было создано полицейское государство, командные высоты в котором занимала знать, как военная, так и гражданская, чиновничья, для которой были весьма свойственны жесткая чиновная иерархия, представление о своей исключительности, а во многом – реальная незаменимость. Подобной организации бюрократии соответствовали и процедуры управления, суда и ведения делопроизводства, достойные пера Ф. Кафки.

Центральный аппарат управления в виде министерств был основным координирующим органом. Главы всех ведомств, члены Государственного совета, отвечавшие за определенную отрасль управления, направляли свои отчеты непосредственно государю, который проявлял чудеса работоспособности. Государство, считал Иосиф, – это «наибольшее благо для наибольшего числа подданных», то есть своего рода абсолютная ценность, а потому его интересы важнее интересов составляющих его индивидов111111
  Padover S.K. The revolutionary Emperor: Joseph the Second, 1741 – 1790. L., 1934.


[Закрыть]. Важным нововведением в административной системе стало создание регулярного «бумажного режима». К концу десятилетнего правления (1780–1790 гг.) в обороте было шесть тысяч декретов и более одиннадцати тысяч новых законов. Подобная деятельность по регламентации всех сторон жизни и управления, свойственная вообще для всякого регулярного государства, может сравниться лишь с законодательной активностью периода петровских реформ в России. Действительно, император стремился создать рациональное, механически функционирующее государство, где практически не оставалось места для личной инициативы и воображения. Для такой «византийской» традиции административного устройства, при всей ее внешней импозантности, свойственны, однако, специфические и весьма серьезные противоречия. Главным из них является высокий уровень бюрократизации общества, который ведет к его стагнации, превращению государства в колосс на глиняных ногах. В то же время данная тенденция не исключает, а, напротив, даже предполагает определенные положительные стороны данного типа организации. Она наиболее эффективна как раз в тех случаях, когда необходима концентрация власти, проведение мобилизации ресурсов и планирование дальнейших изменений. Иначе говоря, положительные стороны такой системы выявляются в переломные или переходные эпохи, когда старые принципы социального регулирования отмирают, а новые еще не успели появиться. C этим связан резкий рост контролирующей функции государства, объективно приводящий к полной регламентации всех сторон жизни общества, что находит свое выражение в полицейском государстве эпохи Просвещенного абсолютизма. Стремясь создать такое государство, Иосиф II шел именно по пути контроля и регламентации, в том числе внутри самого бюрократического аппарата. Отсюда пристрастие императора к всевозможным проверкам, лично проводимым ревизиям и пр., который в этом отношении был весьма похож на Петра или Николая I.

Реформы Просвещенного абсолютизма в Австрии, подобно другим сходным преобразованиям, имели своей целью расширение государственного вмешательства в социально– экономические отношения, что выступало одновременно и как средство преобразования. В этом отношении характерны такие мероприятия государства, как ослабление и фактическая ликвидация крепостного права (замененного обязанностью отбывать повинности помещикам), ограничение роли церкви, превращение духовенства в государственных чиновников, конфискация имущества монастырей и насаждение политики веротерпимости, реформы суда и судопроизводства за счет устранения многих традиционных феодальных норм. Своеобразным итогом преобразовательной деятельности стала кодификация права в стране.

Указанные тенденции административного и политического развития появляются в Пруссии, начиная с реформ Фридриха-Вильгельма I, который реорганизовал весь исполнительный административный аппарат на центральном, провинциальном и местном уровнях112112
  Hartung F. Deutsche Verfassungsgeschichte vom 15 Jahrhunderts bis zur Gegenwart. Stuttgart, 1969.


[Закрыть]. Как показывает анализ социальной природы административных реформ в Пруссии, они являлись здесь (как и в России) своеобразным компромиссом между властью бюрократической монархии и юнкерской аристократии, которая, составляя костяк армии и местного управления, имела значительную реальную власть и влияние. В этой двойственности природы прусского абсолютизма состоит одна из причин раскола правящей олигархии, а также военно-полицейского характера прусской государственности. В период реформ первой трети XVIII в. особенно четко выступили различия групп, составляющих правящую элиту, – старой знати, новых людей (как правило, незнатного юнкерства, претендующего, однако, на видную роль в управлении), а также иностранных специалистов, главным образом французов – гугенотов, нахлынувших в страну после отмены в 1688 г. Нантского эдикта. В рассматриваемый период представители этой группы составляли около 30 % прусских военных офицеров113113
  Rosenberg H. Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy: The Prussian experience, 1660 – 1815. Cambridge (Mass.), 1958.


[Закрыть]. Данное обстоятельство (различные источники комплектования) вело к столкновению интересов как внутри элиты, так и за ее пределами – в государственном аппарате. Введение коллегий рассматривается в этой связи как своеобразная попытка создания регулирующего механизма, направленного на унификацию управления и сглаживание конфликтных ситуаций в нем. Известным итогом реформ административного аппарата в Пруссии стало выявление противоречивых интересов различных социальных групп и попытки их примирения в новых учреждениях. Как и в России при Петре, старый порядок социальных (точнее, сословных) рангов вступал в ощутимое противоречие с новым подразделением чиновников на профессиональные ранги и титулы (чины). Долгое время продолжали сохраняться прежние («местнические») представления о приоритете знатности и происхождения над выслугой и компетентностью. Сохранение престижности аристократического происхождения способствовало консолидации социальной психологии верхов административного здания, но в то же время препятствовало проникновению в элиту новых людей. Известное изменение этого положения происходило за счет сознательной перемены государственной политики наград и кар, поощрений и пресечений – как, например, повышений в должности и награждений за выслугу лет, дисциплинарных взысканий за некомпетентность безотносительно к происхождению и т. д. Кроме того, престижность аристократизма вела к диффузии (слиянию) аристократического статуса и бюрократической верхушки.

Реформы Просвещенного абсолютизма в Пруссии были направлены на дальнейшую модернизацию государственности – ее централизацию, унификацию и рационализацию и продолжали в основных своих линиях реформы Фридриха-Вильгельма. C целью укрепления и увеличения армии, остававшейся главной заботой прусских государей, были (уже при Фридри– хе II) произведены реформы финансового ведомства, сбора налогов, которые непрерывно росли. За счет мобилизации всех материальных и людских ресурсов создавалась одна из сильнейших в Европе армий, позволившая Фридриху превратить государство в реальную международную силу. Характерная вообще для Просвещенного абсолютизма активная социальная политика нашла в Пруссии выражение в введении (в 1763 г.) всеобщего начального образования, ослаблении, а затем и отмене крепостного права, кодификации права, росте военного и полицейского контроля над обществом.

Все рассмотренные реформы в странах Восточной Европы были целенаправленной попыткой модернизации общества, его секуляризации и европеизации. Сравнительная постановка вопроса ставит нас перед возможностью другой интригующей параллели. Возможно ли отыскать аналоги рассмотренных реформ – перехода от традиционной к рациональной (бюрократической) организации власти и управления в современном мире, скажем, – в развивающихся странах, которые, как известно, также часто интерпретируются в контексте теории модернизации, догоняющего развития? Нам представляется, что на этот вопрос можно дать вполне положительный ответ.

При переходе от традиционных патриархальных устоев жизни к новым, порожденным индустриальной эпохой, происходит резкая ломка привычных структур, отношений, учреждений и ценностей. Наступает такой переходный период, когда общество как бы распадается на составляющие его части, сегменты, отдельные институты и идет постепенный процесс их интеграции в новые социальные отношения. Процесс этот, непосредственно связанный с модернизацией и европеизацией развивающихся стран, особенно интересен тем, что дает возможность проследить характер административных реформ в направлении рационализации. В связи с этим внимание обращается прежде всего на сам процесс трансформации цельных традиционных общественных организмов при переходе к индустриальному обществу за счет дифференциации и интеграции, расщепления общества на социальные слагаемые с последующим его воссозданием на новом уровне в более рационализированном виде114114
  Общество, элита и бюрократия в развивающихся странах Востока. M., 1974; Riggs F. W. Administration in developing Countries: The theory of prismatic society. Boston, 1964.


[Закрыть]. При этом становится очевидной роль государства в проведении данной дифракции: оно может проводить политику сознательного разрушения традиционных институтов путем их взаимного расчленения и обособления и создания на их месте новых, отвечающих его (государства) потребности модернизации экономики и социальных структур. Ключевую роль в этом процессе признана играть бюрократия, которая планирует изменения, осмысливает их и осуществляет на практике.

Создание публичной администрации – решающий показатель усилий по консолидации государства в развивающихся странах. Действительно, в процессе национальной реконструкции бюрократия повсюду играет лидирующую роль. В странах, подобных Индии, где три четверти населения остается крестьянским, политическое сознание низко, а социальные отношения неразвиты, конфликты многообразны, – роль и ответственность администрации (бюрократии) особенно высока. Вообще, наблюдения, проведенные во многих развивающихся странах, показывают, что планируемые социальные изменения нуждаются в эффективной администрации, перспективном видении основных процессов и их результатов, а также в соответствующих навыках управления. В связи с этим большой самостоятельной проблемой в развивающихся странах является быстро меняющийся (в ходе реформ или революций) характер отношений административного аппарата и общества. В большинстве развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки процесс модернизации осуществляется через определенную и весьма устойчивую авторитарную власть. Ключевую роль в политике модернизации играют бюрократия и армия, которые приобретают высокую степень автономности в обществе, имея свободу маневра в условиях обострения противоречий в рядах правящих классов.

Бюрократия, как и всякая формальная организация, развивается в изменяющемся обществе: если общество имеет традиционную природу (традиционные ориентации, сословия, касты, община, семья, религия и пр.), то бюрократия (как рационально организованный слой) неизбежно вступает в конфликт с ним115115
  Markovitz I.L. Power and Class in Afrika: An introduction to change and conflict in African politics. N. – Y., 1982.


[Закрыть]. Отсюда – задача приспособления рационального аппарата к нерациональному материалу общества, вызванная этим потребность лучшего понимания ориентаций, ценностей и этики, которые определяют действия чиновничества. Этим отчасти объясняется стратификация и иерархия бюрократии, которая отражает структуру общества. Такое положение бюрократии как формальной организации в данном (традиционном) обществе определяет ее ориентацию на универсальный рационализм, формализм и обезличивание, хотя это сочетается с ориентацией данного слоя на профессиональный интерес, разделение труда, создание четкой иерархии власти и управления. Проводимые авторитарными режимами реформы административного аппарата призваны поэтому, как правило, превратить его с более эффективный инструмент социального регулирования, вмешательства в общественные отношения с целью «размягчения» традиционных структур и укрепления социальной опоры своей власти116116
  Callaghy T.M. The state-society Struggle. N. – Y., 1984.


[Закрыть].

Уникальный характер и высокая престижность гражданской службы в развивающихся странах, как и вообще в модернизирующихся государствах типа России петровского времени, покоится на трех основаниях. Во-первых, правительство и те, кто выступает от его имени, располагают практически неограниченной силой принуждения, а потому внушают населению большой страх и уважение; во-вторых, административный служащий сам, как правило, является выходцем из более высокой социально-экономической группы; в– третьих, среди неграмотного почти поголовно населения с традиционной (крестьянской) структурой общества любой, даже самый низший, чиновник часто оказывается единственным грамотным человеком. В ряде стран, включая империю Великих Моголов, Россию петровского и последующего времени, Китай, Египет на протяжении почти всей его истории и др., правящий класс и бюрократия часто в значительной степени состояли из иностранцев, представителей другой веры, иной культурной традиции и языка, нежели коренное население. Все сказанное позволяет констатировать наличие пропасти между управляющими и управляемыми, отсутствие переходных структур и институтов между ними, что имеет следствием, с одной стороны, высокую степень концентрации власти в рамках монолитной и сравнительно узкой правящей верхушки, а с другой – ограниченный характер средств ее воздействия на общество. Именно поэтому в периоды модернизации, крупных административных реформ в действие вступают не горизонтальные (сословно– представительные), а вертикальные институты в лице бюрократии, армии и полиции, становящиеся главными средствами социального регулирования и воздействия на общество. В этом отношении многие развивающиеся государства современности снова проходят тот путь, который был свойственен европейским государствам эпохи Просвещенного абсолютизма, причем во многом повторяют буквально те же административные реформы.

В подтверждение сказанному достаточно обратиться к примеру некоторых современных (хотя теперь уже переставших существовать) монархических государств, а также различным режимам бонапартистского типа или господства каудильо. Для всех этих государственных образований, независимо даже от формы власти – монархия или республика (как правило, диктаторского типа с режимом личной власти), весьма характерно стремление к модернизации традиционных институтов по европейскому образцу, развитие новой бюрократии, которая составляет здесь самостоятельную и одну из важнейших (наряду с армией) прослоек правящего класса. Тот, например, факт, что административные реформы Хайле Селассие в Эфиопии, напоминают аналогичные преобразования в других странах XVIII– XIX вв., не должен нас смущать, поскольку во многом сходны сами социальные процессы, порождающие изменения административной системы в прошлом и настоящем. Несмотря на значительное сопротивление аристократии и духовенства, уже в ходе войны и сразу после нее в Эфиопии стала осуществляться реформа центрального и местного управления, финансов и суда, направленная на их рационализацию и централизацию, в частности – создание министерств с четким разделением функций и разветвленным бюрократическим аппаратом. Примером аналогичной преобразовательной деятельности в сходном направлении являются другие административные реформы в Африке, суть которых состоит в централизации, унификации и систематизации как центрального, так и местного государственного управления, причем с единственной целью – мобилизации ресурсов и концентрации власти в руках правителя.

Процесс модернизации и рационализации управления обществом, преодолевающий патриархальные устои и каноны мышления и поведения людей, может проходить с различной степенью интенсивности, иметь различные формы и результаты. На наш взгляд, можно (как было показано выше) говорить о двух основных типах или моделях данного процесса – эволюционной и революционной, между которыми, как двумя полюсами, размещается весь спектр реально имевших место в истории различных стран преобразований.

Для эволюционной модели характерно постепенное, плавное развитие реформационного процесса, растягивающегося подчас на десятилетия или даже столетия. В результате серии реформ при таком ходе событий традиционные институты и учреждения не отменяются сразу, а постепенно наполняются новым содержанием. Такая модель реформ характерна для ряда мусульманских стран, отчасти – Турции, где ей, по всей вероятности, не существовало альтернативы из-за необычайно весомого груза традиционных и прежде всего религиозных представлений. Рационализация управления здесь поэтому совпадала во многом с его секуляризацией и европеизацией и не была завершена вплоть до революции.

Другая – революционная модель процесса рационализации – характеризуется определенным и весьма резким разрывом традиции, воспринимается современниками как начало новой эры. В результате реформ такого типа (осуществляемых либо в ходе социальной революции, как в странах Западной Европы, либо в ходе всесторонних преобразований сверху) происходит радикальная ломка всей системы старых государственных учреждений как центрального, так и местного аппарата, сопровождающаяся, как правило, подчинением церкви государству или резким ограничением ее влияния (секуляризацией). Меняется, таким образом, сама концепция организации административного управления, и на этой основе возникает новая система учреждений, построенная по рациональному принципу. Примерами такого типа реформ являются в первую очередь преобразования Петра в России, «революция Мейдзи» в Японии, Мухаммеда Али в Египте и ряд реформ в развивающихся странах XX в.

Важной особенностью революционного типа перехода от традиционной к рациональной организации является наличие в ней короткой, но яркой промежуточной стадии, которую современные социологи определяют как самостоятельный – харизматический – тип организации власти. В социологии власти, разработанной Вебером, данный тип организации власти (и легитимности) существует как совершенно самостоятельный наряду с традиционным и рациональным, но выполняет при этом особую функциональную нагрузку, являясь своего рода катализатором при переходе от одного (традиционного) к другому (рациональному). Этим объясняется тот факт, что в реальных исторических условиях данный – харизматический – тип власти может существовать лишь короткое время, является непрочным и преходящим. Данное обстоятельство нисколько не умаляет его важной самостоятельной роли, проявляющейся, как правило, в ходе революций и крупных (радикальных) реформ – активного воздействия на социальные процессы с целью их скорейшей трансформации. Понятно, что политическое наполнение харизматической власти может быть диаметрально противоположным, но ее функциональная роль в обществе всегда и везде одинакова – подстегивание истории, сознательная установка на ускорение социально– экономического и политического развития. Понятно поэтому, что данный тип власти вообще встречается наиболее часто в модернизирующихся государствах Азии, Восточной Европы, современных развивающихся странах, для которых, как мы видели, особенно характерны процессы скачкообразного развития, догоняющего более передовые страны, активная роль государства, претендующего на тотальный контроль, роль монарха, вождя или политического лидера, отстаивающего данную позицию. Указанный способ организации административной машины предполагает наличие особого харизматического (или, в переводе с греческого – обладающего божественным даром) лидера, особый престиж и популярность которого в глазах народа позволяет ему открыто выступить с программой реформ, знаменующей решительный разрыв с прошлым. Способ достижения харизмы может быть самым разнообразным – выигранная война, национальное движение, революция и пр., важен лишь результат – создание особого статуса данного лидера в рамках существующей (т. е. традиционной) административной системы, которую ему суждено реформировать. Рассмотрим подробнее роль харизматического лидерства в процессе проведения ряда крупнейших реформ.

Признаком реформ с харизматическим типом лидерства является, как правило, резкое изменение сознания людей, образа жизни, настроений. Именно так произошло преобразование общества в Египте, где модернизация и европеизация привели к резкому разрыву с прошлым в виде религиозных предрассудков, общинного и племенного быта значительной части населения, расширения кругозора образованных слоев общества (средства сообщения, почта, газеты), роста национального самосознания. Можно указать на такой яркий пример харизмы, как правление Мухаммеда Али в Египте, все реформы которого, как было показано, весьма напоминают петровские и, вероятно, учитывают их опыт. Особенностью египетского правителя как представителя харизматического типа власти являются такие черты, как необычное происхождение, удивительная судьба, выдающиеся военные качества, политическая дальновидность. Обращают на себя внимание личные качества правителя, во многом напоминающие образ Петра Великого. Одним из них является необыкновенное сочетание романтизма и прагматизма. Среди качеств, сближавших обоих преобразователей называют обычно как раз те, которые наиболее существенны для проведения реформ, нововведений, европеизации. Как и Петр, Мухаммед Али был прагматиком, который использовал любой возможный талант, причем не имел ни расовых, ни религиозных предрассудков. C самого начала реформ он окружил себя иностранцами и людьми незнатного происхождения, при нем состояли армянские секретари, французские техники, британские эксперты и купцы, итальянские врачи. Удивительной чертой египетского преобразователя, как и Петра, была вера в абсолютную силу знаний, просвещения, причем прежде всего – технического образования. Это побуждало его (хотя лично он был неграмотным) искать таланты везде, посылать молодежь за границу, лично наблюдать за ходом их занятий там. Прорубив «окно в Европу», Мухаммед Али поставил задачей создание флота, дающего Египту возможность обеспечить национальный суверенитет и торговлю па Средиземном море. Совпадение действий двух реформаторов подчеркивается и тем, что преобразователь Египта также перенес столицу государства (некоторое время существовало как бы две параллельных столицы – Александрия и Каир).

В модернизирующихся странах Востока, Африки и Латинской Америки харизматический тип власти представлен особенно полно именно потому, что в новейшее время здесь речь идет о национальном выживании. Быстрота и решительный характер проведения реформ, мобилизация ресурсов для этого требуют необычайно сильного вмешательства государства в общественную жизнь, централизации управления и концентрации власти в руках одного человека. Им становится харизматический лидер, обладающий необходимыми качествами дли преобразования традиционных устоев. Наиболее яркими примерами осуществления такого типа лидерства стало правление Кемаля в Турции, Насера в Египте, Нкрумы в Гане. Все эти движения, порожденные революционными взрывами и имеющие яркую националистическую окраску, приводили к созданию авторитарной государственности, производящей реформы традиционных порядков сверху, идущие поэтому путем бюрократизации управления, усиления контроля за всеми сторонами жизни общества. Так, Мустафа Кемаль, приобретший авторитет как лидер борьбы за независимость, проводя программу реформ по модернизации и европеизации Турции, наносил основной удар по важнейшим традиционным политическим и идеологическим институтам, как султанат (халифат) и церковь. C этой точки зрения реформы Кемаля очень напоминают те, которые предпринял Петр, сразу по приходе к власти. Первым делом Кемаль уже в 1923 г. перевел столицу государства из традиционного центра мусульманских правителей Османской империи – Стамбула в новую – Анкару, что, несомненно, было сделано из антиклерикальных соображений, наложил секвестр на церковные земли, а затем отменил ислам в качестве государственной религии. Активно проводилась политика европеизации. Было принято, например, новое законодательство (военный и гражданский кодексы), вводился европейский календарь и времяисчисление, старый алфавит (арабский) был заменен новым – латинским, вводилась европейская одежда, новые формы общения людей, менявшие, в частности, положение женщин. Основные принципы программы реформ, известные как «стрелы Ататюрка» (республиканизм, национализм, этатизм, лаицизм (т. е. светскость), единство нации, революционность), заставляют вспомнить Основные направления нововведений многих реформаторов традиционалистских обществ, прежде всего – Петра. Сходную направленность имела политика, проводившаяся Насером в Египте после революции 1952 г. Ее суть состояла в мобилизации ресурсов, усилении регулирования и планирующего начала в экономике, борьбе с внешней агрессией за сохранение национального суверенитета и выход к морским торговым путям (Суэцкий канал), военных и административных преобразованиях, росте бюрократизации управления.

Таким образом, суммируя некоторые наблюдения о роли харизматического типа организации власти в проведении административных реформ, мы можем сделать вывод о том, что тип этот, несмотря на кратковременность своего существования, является квинтэссенцией процесса перехода от традиционных институтов и процедур к рациональным, служит катализатором реформ, а очень часто становится и их символом в лице пророка, вождя, лидера, впервые провозглашающего программу преобразований.

Совершенно очевидно, что «революционная» модель процесса перехода от традиционного общества к рационализации позволяет наиболее адекватно объяснить значение реформ Петра в мировой истории и социальную природу его харизматической власти. Административные реформы Петра, воплощая в себе догоняющее развитие, модернизацию и европеизацию, выступали первыми в ряду подобных преобразований нового времени, обнаружив ряд устойчивых признаков, которые затем прослеживаются в реформах, проводимых в Пруссии, Австро-Венгрии, Турции, Египте. Японии, других государствах вплоть до настоящего времени. Это наблюдение уже само по себе снимает вопрос о закономерности или случайности преобразовательной деятельности Петра. Переход от традиционной организации управления к рациональной, создание государственности нового типа явились объективным этапом общественного развития нового времени. Петровская реформа в этом отношении – важная веха в мировой истории, ибо она символизирует начало процесса модернизации и европеизации в мировом масштабе. Петр I есть первый реформатор нового времени, а его значение в области административной истории подобно значению Колумба в истории великих географических открытий.