Текст книги "Почему Америка и Россия не слышат друг друга? Взгляд Вашингтона на новейшую историю российско-американских отношений"

Анджела Стент
Почему Америка и Россия не слышат друг друга? Взгляд Вашингтона на новейшую историю российско-американских отношений

Angela Stent

The Limits of Partnership

U.S.-Russian Relations in the Twenty-First Century

Научный редактор Антон Шириков

Мнение редакции может не совпадать с мнением автора

Правовую поддержку издательства обеспечивает юридическая фирма «Вегас-Лекс»

© Angela E. Stent, 2014

© Princeton University Press, 2014

© Перевод на русский язык, издание на русском языке, оформление. ООО «Манн, Иванов и Фербер», 2015

* * *

От автора

Два саммита оказались классическим примером разительного контраста. В июне 2010 года Барак Обама пригласил российского президента Дмитрия Медведева в свою любимую закусочную Ray’s Hell Burgers в Арлингтоне, штат Вирджиния, на «чизбургерный саммит». Президенты двух держав засучили рукава и в самой дружественной обстановке с аппетитом отобедали бургерами, обмениваясь по ходу трапезы шутками{1}1
  Этот саммит запечатлен в документальном сериале BBC Putin, Russia and the West [Путин, Россия и Запад], 2011 год, ч. 4.


[Закрыть][1]1
  Примечания, заключенные в фигурные скобки, – авторские библиографические примечания.


[Закрыть]. На саммите глазам общественности предстали два молодых политических лидера новой эпохи, наступившей после холодной войны, оба – юристы. Публика увидела и новую, высокотехнологичную сторону взаимоотношений США и России. Инициированная Обамой перезагрузка – шаги, направленные на улучшение отношений с Москвой, – и сопровождающий ее язык непринужденных жестов были продемонстрированы миру во всей красе. После того как лидеры двух стран объявили о сотрудничестве в области инноваций, Медведев отправился в Кремниевую долину, где встретился с молодыми предпринимателями и торжественно открыл свой аккаунт в твиттере.

Прошло два года, и картина полностью переменилась. В июне 2012 года Обама встретился с Владимиром Путиным в кулуарах саммита «Большой двадцатки» (G20)[2]2
  G20, или «Большая двадцатка», – группа, куда входят министры финансов и главы центробанков 20 ведущих в экономическом отношении стран мира. Группа была основана в 2008 году в период глобального финансового кризиса с целью решения международных экономических проблем. Прим. авт.


[Закрыть] в мексиканском городе Лос-Кабос. То была их первая встреча после возвращения Путина в Кремль. Как отмечалось в репортаже государственной телевизионной компании Russia Today, два лидера «с ничего не выражающими лицами» взирали друг на друга через стол, и их позы свидетельствовали о внутренней настороженности{2}2
  Russia Today, June 20, 2012, http://rt.com/politics/putin-obama-mexico-g20-us-293/.


[Закрыть]. Позже Обама отозвался об этой встрече, где между сторонами разгорелась перепалка по сирийскому вопросу и о противоракетной обороне, так: «У нас действительно состоялся откровенный, содержательный и обстоятельный разговор по всему спектру двусторонних и международных проблем». Путин был более сдержан в оценках. Он отметил, что состоявшийся разговор был «весьма предметным и конкретным»{3}3
  Remarks by President Obama and President Putin of Russia after Bilateral Meeting, The White House, June 18–19, 2012, www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/06/18/remarks-president-obama-and-president-putin-rusia-after-bilateral-meetin.


[Закрыть]. Похоже, перезагрузка была заморожена.

Далее был несостоявшийся московский саммит. Встреча Обамы и Путина намечалась на сентябрь 2013 года, но за несколько недель до этого в Москву прилетел беглец Эдвард Сноуден, бывший внештатный сотрудник Агентства национальной безопасности США. При себе он имел огромную массу секретных документов. Российские власти не торопились с оценкой ситуации, но в конце концов предоставили Сноудену политическое убежище, невзирая на многократные требования США о его экстрадиции. В ответ Белый дом немедленно отменил встречу глав государств[3]3
  Тем не менее лидеры двух стран все же поговорили во время пленарного заседания саммита G20 в Стрельне 6 сентября 2013 года, после чего Путин и сделал приведенное в этом абзаце заявление. десь и далее, если это не оговорено особо, примечания даны переводчиком.


[Закрыть]. Вскоре после этого Путин так отозвался о своих взаимоотношениях с Обамой: «Мы слышим друг друга, понимаем аргументы. Я с ними не согласен, с его аргументами. Он не согласен с моими. Но мы слышим, мы пытаемся анализировать»{4}4
  Moscow Times, September 9, 2013.


[Закрыть].

Описанные события высвечивают непреложную реальность, возникшую после распада Советского Союза в декабре 1991 года. С тех пор переход к конструктивной и продуктивной повестке в отношениях с Россией был постоянной проблемой для Вашингтона. Периоды диалога, прогресса и оптимизма на этом пути сменялись периодами напряженности, противостояния, взаимной критики и безысходности. Президентство и Билла Клинтона, и Джорджа Буша-младшего начиналось с больших ожиданий, что отношения с Россией изменятся к лучшему, – но к концу своих президентских сроков оба признавали, что эти отношения серьезно ухудшились. Перезагрузка, предпринятая Бараком Обамой, приказала долго жить уже к концу его первого срока в Белом доме. И эти циклы – сначала радужные надежды, затем горькие разочарования – повторялись и в Москве. Как заметил ближайший советник Бориса Ельцина и Владимира Путина, «каждый российский президент начинает свой срок с высоких ожиданий насчет этих отношений и неизменно заканчивает разочарованием» ввиду того, что Соединенные Штаты пренебрегают интересами России.

Со времен распада СССР в американо-российских отношениях произошла не одна, а целых четыре перезагрузки. Первая, пускай мимолетная и частичная, имела место в последний год президентства Джорджа Буша-старшего, когда рождалась новая, посткоммунистическая Россия. Второй перезагрузкой стала куда более амбициозная попытка Билла Клинтона в 1990-х годах перестроить на новый лад все взаимоотношения с Россией. Третьей перезагрузкой можно считать инициативу Владимира Путина, который после террористических атак 11 сентября 2001 года первым из глав иностранных государств связался с Джорджем Бушем-младшим и предложил моральную и материальную поддержку антитеррористической кампании. Тогда затеплилась надежда, что Россия станет полноценным партнером Соединенных Штатов. Четвертую перезагрузку инициировал Барак Обама, когда пообещал реставрировать и улучшить отношения с Россией, после российско-грузинской войны 2008 года опустившиеся до беспрецедентно низкого уровня. Москва же полагает, что во время президентства Буша-младшего США сами оттолкнули протянутую Россией руку дружбы, а предложенную Обамой перезагрузку рассматривает не как совместный проект, а лишь как неизбежную корректировку американского политического курса.

В этой книге предпринята попытка найти ответы на основополагающие для отношений двух стран вопросы. Почему все попытки развивать конструктивное и более устойчивое двустороннее партнерство между США и Россией после окончания холодной войны сталкиваются с такими огромными трудностями? В каких областях двусторонние отношения складываются лучше всего? Где возникает больше всего проблем? Чем это вызвано? Почему приоритеты США и России так часто не совпадают? Насколько сложно будет перестроить отношения между двумя странами, расширить это ныне весьма ограниченное и избирательное партнерство (которое и партнерством-то не всегда назовешь)? Эти вопросы и ответы на них имеют далекоидущие глобальные последствия.

После распада СССР Москва утратила прежнее значение для Вашингтона, и это закономерно. США рассматривали Советский Союз как своего главного соперника на мировой арене и как главную угрозу своим национальным интересам. Две державы нацелили друг на друга ракеты, создав равновесие, основанное на устрашении и на возможности ядерного апокалипсиса. Ситуация радикально переменилась после распада СССР. На его обломках возникли пятнадцать новых независимых государств. Россия была крупнейшим из них и наиболее очевидным преемником Советского Союза, но Вашингтон больше не рассматривал ее ни как идеологического, ни как военного противника. Эти новые реалии стали горькой пилюлей для руководства России и ее граждан. «Боятся – значит уважают», – уверены многие россияне, и им было мучительно тяжело примириться с тем, что США больше не видят в их стране равного себе по мощи соперника. С 1992 года первостепенной целью России было вернуть себе утраченный статус великой державы и добиться, чтобы США снова относились к ней как к ровне, – но из этого ничего не выходило. Косвенно Россия все еще представляла важность для американцев, но лишь в той мере, в какой оставалась игроком в тех регионах, где у США имеются жизненно важные интересы. Даже в 1990-е годы, в период наибольшей своей слабости, Россия – учитывая ее огромный арсенал ядерных боеголовок и материалов для производства оружия массового поражения (ОМП), ее внушительные, хотя и утратившие былую боеспособность вооруженные силы, а также сохранившиеся отношения с сомнительными, по мнению США, режимами, – сохраняла способность нанести ущерб американским интересам. Начиная с 1992 года администрация каждого американского президента признавала: главное в отношениях с Россией – не допустить, чтобы та навредила США в регионах, где у последних есть жизненно важные интересы, будь то в Иране, Ираке, Афганистане или на Большом Ближнем Востоке[4]4
  К «Большому Ближнему Востоку» американские эксперты относят, помимо традиционных арабских стран Ближнего Востока, также Иран, Турцию, Афганистан, Пакистан, ряд мусульманских стран Кавказа и Средней Азии, а также Северной Африки.


[Закрыть].

Прошло более двух десятилетий со времен окончания холодной войны, но наследие той эпохи и сейчас, в XXI веке, по-прежнему задает конфигурацию отношений между двумя странами. Отягощает развитие этих двусторонних связей и еще одно обстоятельство родом из 1990-х годов, первых десяти лет существования Российской Федерации как независимого государства. Те годы в определенной степени сформировали у американцев представление, что Россия слаба и готова без лишних споров принимать предлагаемую США повестку. В действительности же эти годы породили у россиян глубокую решимость не позволять США обходиться с Россией как с младшим партнером. Россия середины второго десятилетия нынешнего века – совсем не та страна, какой она была в 1990-е годы. С тех пор как в 2000 году к власти пришел Владимир Путин, ВВП России вырос в семь раз. Ее валютные запасы достигают $500 млрд[5]5
  $478 млрд в июле 2014 года. Прим. ред.


[Закрыть], а экспорт нефти и газа ежегодно приносит $350 млрд[6]6
  Вероятно, автор включает в эту сумму и доходы от продажи нефтепродуктов. Прим. ред.


[Закрыть]. У России по-прежнему не решены многие проблемы в области экономического роста, модернизации, демографии и диверсификации экономики, и сельские районы по большей части сильно отстают в развитии от городских. Но в отличие от 1990-х годов Россия сегодня не ждет от США ничего конкретного. Некоторые американцы вспоминают 1990-е годы как время надежд, время плюрализма и свободы слова в России. Но большинство россиян, напротив, вспоминают те годы как времена слабости, бедности и неопределенности, беспорядка, возвращения которого они совсем не желают.

Подходы США к России не лишены внутренних противоречий. Некоторые политики и бизнесмены настаивают, что развитие рыночно ориентированной России открывает новые возможности. Однако большинство людей, руководящих национальной безопасностью США, по-прежнему смотрят на Россию с подозрением, через призму традиционных опасений времен холодной войны. Нечто похожее наблюдается и в России: развивающийся средний класс стремится вести бизнес с Западом и инвестировать туда свои капиталы, тогда как во внешнеполитических кругах и в спецслужбах по-прежнему культивируется недовольство против США, которые все так же рассматривают в основном как противника, желающего умалить международную значимость России. Холодная война давно кончилась, но ее наследие все еще сильно довлеет над мировоззрением людей и над политикой. Сенатор Сэм Нанн, соавтор фундаментального закона, призванного снизить опасность ядерного арсенала бывшего СССР, лаконично охарактеризовал это положение вещей: «Соединенные Штаты Америки и Россия все еще летят на автопилоте холодной войны»{5}5
  Remarks by Senator Sam Nunn at Carnegie Corporation of New York Conference “The Future of Western-Russian Intellectual Cooperation,” Washington, DC, May 1, 2013.


[Закрыть].

Хотя Россия уже не занимает столь же значимого места в американской внешней политике, какое отводилось СССР в годы холодной войны, отношения с Россией все еще остаются одним из важных приоритетов для США. Геополитическое положение России – ее принадлежность одновременно и к Европе, и к Азии, – ее значительный ядерный арсенал, постоянное членство в Совете Безопасности ООН обеспечивают ей серьезное влияние в долгосрочной перспективе. Россия может как способствовать реализации ключевых интересов США в области национальной безопасности, так и мешать этому. От США, в свою очередь, зависит, насколько успешно Россия будет возвращать себе роль глобального игрока. У России и США имеется целый спектр существенных общих интересов, начиная с противодействия терроризму и распространению ОМП, совместных действий по стабилизации ситуации в Центральной Азии и сдерживанию радикального ислама и заканчивая вызовами, которые возникают в связи с проведением новых международных границ, например в Арктике. Но несмотря на эту общность интересов, две страны исповедуют совершенно разные взгляды на собственную роль в мире.

Кроме того, развитию отношений между США и Россией препятствуют сильно различающиеся системы ценностей, в частности представления о том, какие цели и средства приемлемы во внешней и внутренней политике. Идеологическое противостояние международного коммунизма и глобального капитализма ушло в прошлое, но современная Россия видит себя великой державой и охранителем традиционных принципов международного статус-кво, суверенитета и невмешательства во внутренние дела других государств. США же, в отличие от России, поддерживают принципы ООН, провозглашающие обязанность предоставлять защиту, осуществлять гуманитарное вмешательство и даже способствовать смене режима в той или иной стране, если кровопролитный межгосударственный конфликт или гражданская война создают реальную угрозу для ее населения. США также по-прежнему публично отстаивают идею продвижения демократии в мире, в России же к этой теме относятся все более болезненно.

Расхождения США и России во взглядах на мир послужили источником конфликта в период югославских войн в 1990-е годы и продолжают осложнять двусторонние отношения после начала массовых волнений в арабских странах в 2010 году. В инаугурационной речи по случаю начала второго президентского срока Обама объявил, что его администрация все так же привержена достижению этих целей. «Мы будем поддерживать демократию повсеместно, от Азии до Африки, от обеих Америк до Ближнего Востока, потому что наши интересы и наша совесть призывают нас действовать от имени тех, кто жаждет свободы»{6}6
  Инаугурационная речь президента Обамы, www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/01/21/inaugural-address-president-barack-obama.


[Закрыть].

Многое изменилось в мире за десятилетия, прошедшие после краха СССР. Россия стала государством с рыночной экономикой, хотя и несколько специфической – «капитализм на российский лад», – а россияне пользуются такими благами, как свобода перемещений, свобода использования интернета и свобода мнений – в известных пределах, конечно. При этом выборы находятся под контролем властей, политической оппозиции чинятся препятствия, а верховенство закона по-прежнему иллюзорно. Российская политическая система остается гибридной, и ее дальнейший отход от советских принципов общественного устройства потребует многих десятилетий, гораздо больше, чем изначально виделось многим на Западе. И все же Соединенные Штаты и Россия, хоть и располагают ядерными арсеналами, более не рассматривают друг друга как противников.

Ожидание двустороннего конфликта и подготовка к нему, составлявшие суть и смысл холодной войны, остались в прошлом. На смену им пришли, по словам одного бывшего высокопоставленного чиновника США, «расшатанные» взаимоотношения, ответственность за которые несут обе стороны. Америка и Россия перестали быть противниками, но все еще относятся друг к другу враждебно. Могло ли сложиться иначе? Как и почему их отношения развивались именно по такому пути?

За рассмотренный в данной книге период американские и российские правительства сталкивались с шестью крупными группами проблем, которые старались разрешить совместными усилиями. В результате российско-американские отношения складываются во многом последовательно, независимо от того, кто в данный момент сидит в Белом доме или Кремле. Первая группа проблем касается ядерного наследия и связанных с ним вопросов контроля над ядерными вооружениями и противоракетной обороны. Вторая группа, связанная с первой, охватывает вопросы нераспространения ОМП, прежде всего это проблема иранской и северокорейской ядерных программ. Третья группа вопросов касается сопредельных с Россией государств и, соответственно, роли России и США на том, что за неимением лучшего термина решено называть постсоветским пространством, и на прилежащих к нему территориях. К четвертой группе относятся проблемы европейской безопасности, в том числе конфликты на Балканах и архитектура евроатлантической безопасности, а также расширение НАТО и роль ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе). В пятую группу объединены недавно обрисовавшиеся проблемы, связанные с политикой России и США по отношению к прокатившимся по арабскому миру восстаниям. Наконец, последняя группа проблем касается внутрироссийской ситуации; в числе прочего это чеченская война и нестабильность на Северном Кавказе, а также положение дел с демократией и правами человека.

Это действительно обширный список далеко не самых простых проблем, с которыми пришлось столкнуться обеим странам. И проблемы эти даже теперь, по прошествии более двух десятков лет с момента распада СССР, все так же настоятельно требуют внимания обеих сторон. Ряд соглашений по контролю над вооружениями удалось заключить, однако соглашение по противоракетной обороне все еще остается в подвешенном состоянии. В сотрудничестве по иранской ядерной программе наметились сдвиги к лучшему, но у каждой стороны есть свое мнение о том, насколько остра эта проблема и как ее следует решать. После войны с Грузией в 2008 году сопредельные с Россией государства перестали быть столь острым поводом для напряженности в двусторонних отношениях[7]7
  Книга была написана и опубликована до присоединения к России Крыма и военных столкновений на юго-востоке Украины.


[Закрыть], но США и Россия имеют разные точки зрения на то, по какому пути должны развиваться государства бывшего СССР и какие отношения должны быть у них с Россией. Наметился небольшой прогресс в деле будущей архитектуры евроатлантической безопасности, однако вопрос о расширении НАТО, судя по всему, заморожен на неопределенное время. Отказ России признать независимость Косова, ее временный выход из Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и нежелание Запада откликнуться на российские инициативы по новому договору о безопасности в Европе вновь подчеркнули тот факт, что США и их союзники не сумели выработать новые принципы для включения России в евроатлантические структуры с учетом сегодняшних геополитических реалий. В итоге Россия, оказавшись за бортом институтов европейской безопасности, прокладывает свой собственный путь. Сотрудничество США и России по поводу событий «арабской весны» пока еще слишком эфемерно. А Кремль все решительнее отвергает попытки США влиять на траекторию его внутриполитического курса и американскую поддержку общественных организаций, пытающихся укрепить демократию и верховенство права, улучшить ситуацию с правами человека.

В этой книге анализируются как американские, так и российские взгляды на отношения двух стран, изученные в ходе многочисленных интервью и бесед с бывшими и ныне действующими официальными лицами. Некоторые сложности в политике США относительно России обусловлены общими проблемами американской внешней политики; это, например, отношения администрации президента и Конгресса, необходимость преодолевать ведомственность и склонность отдельных органов исполнительной власти искажать информацию. На американскую внешнюю политику влияют и факторы еще более общего порядка, в частности разные представления о национальных интересах и способах продвижения американских ценностей. Но есть и обстоятельства, специфические для отношений США с Россией, например попытки найти компромисс между интересами и ценностями или дискуссии о том, насколько события внутренней жизни России должны учитываться во внешнеполитических решениях США и насколько США следует соизмерять свои действия на постсоветском пространстве с интересами России. Книга выстроена в хронологическом порядке, за исключением главы об отношениях в коммерческой и энергетической сферах, поскольку на них меньше сказываются изменения политического курса, связанные со сменой правительства.

В центре этой темы ограниченного партнерства – трудный вопрос: до какой степени США должны учитывать в своей внешней политике специфические постсоветские запросы России и ее извечное убеждение, что США игнорируют российские интересы. США отводят России гораздо более скромное место в своих внешнеполитических приоритетах, чем Россия Соединенным Штатам. Россия важна для США в косвенном смысле, а именно в силу своей способности затруднить или облегчить Вашингтону решение целого спектра его международных задач. Право вето России в Совете Безопасности ООН – главный рычаг, с помощью которого она блокирует действия США в тех областях, где американские интересы расходятся с российскими. Фактическое признание, что Россия интересна США не столько сама по себе, сколько опосредованно, служит источником раздражения для российской власти. В этом смысле предпринимавшиеся США попытки перезагрузить двусторонние отношения были попытками убедить Россию признать и принять асимметрию во взаимоотношениях с США и на этой основе двигаться дальше. Путин же, пытаясь инициировать перезагрузку в 2001 году, предлагал американцам стратегическое партнерство на равных и исходил из того, что никакой асимметрии между двумя странами не существует.

Книга стала итогом моих научных исследований и практической работы на протяжении нескольких десятилетий. Помимо лет, проведенных в Джорджтаунском университете в качестве профессора и директора университетского Центра по изучению Евразии, России и Восточной Европы, мне довелось работать в Отделе политического планирования Государственного департамента при администрациях Клинтона и Буша, а также членом Национального совета по разведке, где я занималась Россией и Евразией.

Благодаря преподаванию в МГИМО, где я читала курс по американо-российским двусторонним отношениям, мне представилась возможность из первых рук узнать, что думает об отношениях США и России молодое, хорошо образованное поколение россиян. А глубже понять взгляды российского руководства помогло то, что в последние десять лет я ежегодно участвовала в работе международного дискуссионного клуба «Валдай». Я получила уникальный шанс оценить представления и взгляды тех, кто формирует российскую политику и общественное мнение. В рамках ежегодных дискуссий участников клуба каждый год проводились многочасовые встречи с президентом Путиным. Мы встречались и с другими высокопоставленными представителями власти и выслушивали разнообразные мнения о внутренней и внешней политике России. Приведенные в книге интерпретации взглядов и представлений американских и российских политических деятелей, разумеется, целиком и полностью лежат на моей совести.