Текст книги "Земельное право. Общая часть"

Императивные методы применяются для регулирования отношений государственного управления в сфере использования и охраны земель. Данные методы получают применение в таких сферах земельных отношений, как территориальное планирование, градостроительное зонирование, нормирование качества земель, землеустройство, предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, государственный учет земельных участков и охрана земель.

Диспозитивными методами регулируются земельно-имущественные отношения, основанные на юридическом равенстве их участников. К таким отношениям относятся обязательственные и иные имущественные отношения, возникающие по поводу земельных участков, за исключением отношений, связанных с предоставлением земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Действие диспозитивных методов в земельном праве ограничено установлением публичных запретов и ограничений, определяющих правовой режим использования и оборота земельных участков.

1.4. Система земельного права

Основу земельного права в значении самостоятельной отрасли права составляют нормы земельного права. Понятие и правовая природа норм земельного права вызывает споры в теории земельного права. Существуют два основных подхода к решению данного вопроса. Первая позиция представлена сторонниками теории, которую можно обозначить как теория «дискретности земельного права». Данная теория основана на разделении земельных отношений на две группы: регулируемые гражданским правом и земельным правом. Е. А. Суханов полагает, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т. п., а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т. е. имеют публично-правовую природу[11]11
  Суханов Е.А. Вступительная статья к книге: Копылов А. В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. М., 2000. С. 4, 5.


[Закрыть]. С данной точки зрения нормами земельного права являются только такие общеобязательные правила поведения, которые регламентируют отношения публичного управления в сфере использовании и охраны земель.

Вторая позиция представлена группой ученых, которые отстаивают необходимость сохранения единства земельного права. По мнению российских ученых (Ю. К. Толстой, С. А. Боголюбов, Н.А. Сыродоевидр.)[12]12
  Дискуссию об этом см.: Журнал российского права. 2001. № 1.


[Закрыть], перенесение норм права, регулирующих земельно-имущественные отношения, в предмет гражданского права приведет к неоправданной искусственной «агрессии» гражданского права по отношению к земельному праву, что неминуемо повлечет утрату тех принципов и позиций земельного права, которые способствуют обеспечению охраны земель и соблюдению публичных интересов при их использовании.

Обоснование выделения специальных норм права связано с выявлением существенной специфики данных норм в сложившейся системе права. Отличительным признаком норм земельного права является наличие специфического объекта регулируемых отношений (земли), особенность которого состоит в сочетании в данном объекте свойств публичного и частного блага. Так же как свойства публичного блага в данном объекте неотделимы от свойств частного блага (образование земельного участка не ведет к утрате им свойств публичного блага), правовые нормы, регулирующие земельно-имущественные отношения, всегда охватывают своим действием и публичные отношения. Так, правовой режим земельного участка как объекта имущественных отношений включает в неразрывном единстве частноправовой режим (например, триаду правомочий собственника земельного участка) и публичный порядок (пользование земельным участком в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, экологические ограничения прав на земельные участки, принудительное изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также в связи с ненадлежащим использованием земель).

Таким образом, сложившаяся модель двойственной природы объекта земельных отношений (при условном их разделении для целей дифференциации правового регулирования) не допускает предлагаемую в теории гражданского права дискретность правового регулирования земельных отношений через выделение из сферы земельного права земельно-имущественных отношений и диктует необходимость признания нормой земельного права любого обязательного правила поведения, регулирующего отношения, объектом которых являются земля и земельный участок, что и предусмотрено ст. 6 ЗК РФ.

Нормы земельного права, являясь специальными нормами, имеют специфический правовой механизм действия. В структуре данного механизма можно выделить правовые средства, которыми обеспечивается действие только данных специальных норм права, в частности, передача права собственности от одного публичного образования другому, принудительное прекращение субъективного права ввиду ненадлежащего использования или неиспользования объекта права, специальные ограничения прав ит.д.).

Дискретность земельного участка в системе имущественных отношений (выделение в качестве самостоятельных объектов имущественных прав участков недр, водных объектов (за исключением прудов и обводненных карьеров), возводимых на земельном участке зданий и сооружений) обусловили разделение данных отношений по отраслевому принципу Нормы земельного права имеют приоритет в части регулирования отношений, составляющих предмет земельного права как отрасли права, а именно, при регулировании отношений в сфере использования, охраны земель и оборота земельных участков. В части определения режима использования и оборота объектов недвижимости и природных объектов, признанных самостоятельными объектами прав, нормы земельного права имеют подчиненный характер по отношению к нормам соответствующих отраслей права (например, совершение сделок по поводу зданий и сооружений регулируется гражданским правом, а приобретение прав на земельные участки под этими объектами составляет предмет земельного права). Регулирование использования природных ресурсов, расположенных на земельном участке, также осуществляется преимущественно на основе норм соответствующей отрасли права, если применение земельного законодательства прямо не предусмотрено отраслевым актом природоресурсного законодательства. Например, в соответствии со ст. 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств, лесопарков и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и Лесного кодекса РФ.

Систематизация норм земельного права в рамках отрасли права осуществляется на основе объединения их в группы и общности норм, к которым относятся институты и подотрасли права. Институт права представляет собой относительно обособленную группу взаимосвязанных между собой правовых норм, регулирующих относительно устойчивую разновидность качественно однородных общественных отношений (институт права собственности на земельные участки, институт ограниченных вещных прав, институты возникновения, изменения и прекращения прав на земельные участки, юридической ответственности за нарушение земельного законодательства и т. д.).

Подотрасль права – совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений.

Подотрасль земельного права – правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Выделение данной подотрасли обусловлено закреплением в Земельном кодексе РФ нормы, предусматривающей специальное регулирование данной области отношений. В соответствии с п. 6 ст. 27 ЗК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Структурная организация земельного законодательства обусловила выделение в системе земельного права двух частей:

Являясь специальной отраслью права, земельное право тесно взаимодействует с базовыми отраслями права – конституционным, гражданским, административным правом. В системе земельного права получают развитие правовые нормы, содержащиеся в данных отраслях, в частности положение о многообразии форм собственности на природные ресурсы (п. 2 ст. 9 Конституции РФ), нормы о разграничении предметов ведения в сфере регулирования отношений по поводу использования и охраны земель (п. «д» ст. 72 Конституции), вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. «в» ст. 72 Конституции), нормы о праве собственности и других вещных правах (раздел II ГК РФ), нормы, регулирующие порядок организации законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации (Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), организации местного самоуправления в Российской Федерации (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В свою очередь, нормы земельного права получают развитие в рамках других комплексных отраслей права, таких как экологическое, градостроительное, и иных отраслей права.

Система земельного права как науки и учебной дисциплины в целом отражает системное строение отрасти права. Однако, учитывая значимость международного сотрудничества в сфере охраны земель, задачи обеспечения инвестиционной привлекательности использования земель в Российской Федерации, в системе земельного права как отрасли науки и учебной дисциплины выделена также специальная часть, посвященная изучению особенностей правового регулирования земельных отношений в зарубежных странах.

1.5. Принципы земельного права

Принципы земельного права – основные положения, определяющие цели, задачи, порядок и условия правового регулирования земельных отношений.

Принципы права по способу их выражения классифицируются на нормы-принципы и доктринальные принципы. Нормы-принципы получают закрепление в нормативных актах, обладающих наибольшей юридической силой в системе отраслевого законодательства, как правило, имеющих кодифицированный характер. Доктринальные принципы земельного права – это выработанные правовой доктриной суждения о праве, в которых раскрываются смысл и содержание основных положений земельного права.

Основные принципы земельного права получили отражение в виде основных принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Перечень данных принципов имеет открытый характер, что предполагает возможность расширения перечня принципов иными федеральными законами (п. 2 ст. 1 ЗК РФ).

В Земельном кодексе РФ закреплены 13 принципов земельного законодательства. Данные принципы по их юридической силе можно разделить на два вида:

1) принципы императивного характера, содержащие запреты и предписания общенормативного характера (принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами);

2) принципы диспозитивного типа, предполагающие определенный диапазон волеизъявления участников правоотношений при их реализации. К числу таких принципов относятся принципы-приоритеты (приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий); дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы; сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком).

В правовой литературе широкое признание получила классификация принципов, обоснованная А. К. Голиченковым, который разделил их на группы в зависимости от их целевой направленности. В соответствии с данной классификацией выделены принципы, определяющие:

• экологические основы регулирования земельных отношений (учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий);

• социальные основы регулирования земельных отношений (приоритет охраны жизни и здоровья человека; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю; сочетание интересов общества и законных интересов граждан);

• экономические основы регулирования земельных отношений (единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; платности использования земли);

• правовые основы регулирования земельных отношений (дифференцированного подхода к установлению правового режима земель; разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательстве в части регулирования отношений по использованию земель; деления земель по целевому назначению на категории; разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований; государственного регулирования приватизации земли)[13]13
  См.: Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации // Хозяйство и право. 2002. № 1. С. 10–21.


[Закрыть].

Г. А. Волков классифицирует принципы земельного права на принципы межотраслевого и внутриотраслевого характера[14]14
  Земельное право: Учебник/ Г. А. Мисник, Г. А. Волков, О. Л. Дубовик, Е. П. Моторин; Отв. ред. ГА. Мисник. М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2014.


[Закрыть]. К первой группе отнесены принципы экологического и социального характера. Ярко выраженный межотраслевой характер имеют также некоторые принципы экономической и правовой направленности, в частности, принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, определяющий основы юридической связи земельных участков и объектов недвижимости, являющихся по своей правовой природе объектами гражданско-правовых отношений; разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель).

Порядок и условия правового регулирования земельных отношений, отраженные в указанных правовых принципах, состоят в следующем:

• принцип, предусмотренный п. 1 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ, предполагает правовое регулирование земельных отношений на основе взаимодействия норм публичного и частного права, комплексное применение императивных и диспозитивных методов в правовом регулировании данных отношений;

• принцип приоритета охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства по отношению к их использованию, а также приоритет охраны жизни и здоровья человека предполагают юридическую возможность установления ограничений прав на земельные участки по экологическим основаниям и в целях охраны жизни и здоровья человека;

• принцип единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов предполагает режим следования судьбы здания и сооружения судьбе земельного участка. В российском законодательстве существует горизонтальная система прав на земельный участок и объект, расположенный на нем, т. е. и у земельного участка, и у строения могут быть независимые права собственности или иные вещные права. В то же время в зарубежных странах распространена вертикальная система, когда на земельный участок и строение, расположенное на нем, существует одно вещное право. Учитывая, что действующий Гражданский кодекс Российской Федерации находится в системной взаимосвязи с принципами земельного законодательства, законодателем была включена норма, регламентирующая данную ситуацию. Согласно ст. 272 ГК РФ при прекращении права пользования земельным участком, предоставленного собственнику находящегося на этом участке недвижимого имущества, права на недвижимость, оставленную ее собственником на земельном участке, определяются в соответствии с соглашением между собственником участка и собственником соответствующего недвижимого имущества. При отсутствии или недостижении соглашения последствия прекращения права пользования земельным участком определяются судом по требованию собственника земельного участка или собственника недвижимости. Нормы гражданского права в части реализации рассматриваемого принципа подчинены действию земельного законодательства. Так, в п. 1 ст. 35 ЗК РФ предусмотрено правило, согласно которому при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник;

• принцип государственного регулирования приватизации земли предполагает правовое регулирование предоставления земельных участков в собственность из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, исключительно императивными правовыми методами.

Таким образом, принципы земельного права отражают комплексный подход в регулировании земельных отношений, имеют системообразующее значение для формирования земельного права как отрасли права и являются источником толкования регулятивных и охранительных норм-правил поведения.