Текст книги "Земельное право. Общая часть"

Глава 2
История правового регулирования земельных отношений в России

2.1. Феодальное поземельное право в период IX–XVIII вв.

Становление и развитие правового регулирования земельных отношений определяется конкретно-историческими условиями существования государства, особенностями государственного устройства. В зависимости от объективных предпосылок определялись формы земельной собственности и организационные формы землевладения, что и определяло особенности земельного строя соответствующего периода.

Феодальное поземельное право формировалось преимущественно на основе обычаев. Первым нормативным правовым актом, содержавшим нормы земельного права, явилась Русская правда, относящаяся к периоду XI–XII вв. Русская правда являлась общегосударственным источником права и действовала наряду с сохранившими юридическую силу обычаями. На данном историческом этапе правом регулировалась защита границ землевладений. Так, в Русской правде содержались нормы, предусматривавшие ответственность за нарушение межевых границ. Так, в п. 71 говорилось об ответственности в форме штрафа за уничтожение межевых знаков.

Однако на правовое регулирование земельных отношений в данный период существенное влияние оказала сложившаяся форма государственного устройства. В период феодальной раздробленности часть русских земель находилась под влиянием немецкого «городского права», послужившего основой формирования феодальных вечевых республик с преобладанием княжеской земельной собственности, определявшей относительную автономность управления (Северо-Восток и Юго-Запад Руси). Источником правового регулирования в северо-восточных и западнорусских землях являлись княжеские уставы, которые регулировали преимущественно порядок управления в княжествах. Защита прав на земельные участки не регулировалась, поскольку вся власть в княжестве принадлежала князьям.

Однако в некоторые районах Руси (Псковская и Новгородская вечевые республики) сложился обширный слой крупных и мелких земельных собственников (бояр, горожан – членов сельской общины и смердов сельских общин). В Пскове и Новгороде основными источниками были Судные грамоты, основной задачей которых являлось установление широкой системы гарантий для собственников земельных участков. О значимости, которую придавали в феодальных республиках регулированию земельных отношений, говорит тот факт, что девять из сорока двух статей Новгородской Судной грамоты посвящены регулированию земельных отношений. Разрешением земельных споров, как в Новгороде, так и в Пскове, занимались архиепископы, при этом законодательно ограничивалось влияние князя на разрешение земельных вопросов (см. ст. 78, 79 Псковской Судной грамоты 1467 г.)[15]15
  Анисимов А. П., Рыженков А.Я., Степаненко Р.А. Дореволюционное региональное земельное законодательство: опыт истории и современность // Российская юстиция. 2012. № 7.


[Закрыть].

Таким образом, развитие института земельной собственности в условиях феодального строя исторически связано с развитием демократических институтов. В той части государства, где демократические институты отсутствовали (большая часть княжеств Киевской Руси, Великое княжество Московское), институт собственности заменялся распределением земель пользователям. В областях с развитыми формами демократии (Псковская и Новгородская вечевые республики), широким слоем земельных собственников получают развитие правовые гарантии для собственников земель.

Обычно-правовое регулирование земельных отношений было присуще отдельным народностям. Так, развита была данная форма регулирования земельных отношений зырян – народности, существовавшей в период с XVI по I пол. XVIII в. Обычаи, регулировавшие земельные отношения данного периода, имели ряд особенностей. Во-первых, обычаи имели особую направленность, которая состояла в осуществлении освоения свободных земель (колонизации). Этот путь соответствовал укладу жизни населения, а именно их изолированностью от центральных регионов, сложившимися естественно-историческими и бытовыми условиями края. «Север был чужд тех переживанiй и историческихъ пертурбацiй, которыя пришлись на долю остальных частей русскаго государства. Такъ, онъ совсемъ не испыталъ татарскаго режима и совершенно не знал крепостного права. Поэтому онъ не зналъ, конечно, и соединенныхъ съ этимъ последнимъ земельно-правовых нормъ и хозяйственныхъ отношенiй»[16]16
  Труды экспедиции по использованию земель Печерского края Вологодской губернии / Под ред. П. И. Соколова. Т. II. СПб., 1910. С. 35, 36.


[Закрыть].

Отсутствие государственного вмешательства в силу удаленности данных районов от центральной части российского государства привело к тому, что длительное время на данные территории не распространялось законодательство, регламентировавшее отношения государства и крестьян. Именно обычаями были сформированы формы поземельных отношений у данных народностей. Выделяют две основные формы:

1) ограниченно-захватная форма, которая предполагает, что захваченный участок может находиться во владении лица лишь при условии обработки; отсутствие последней дает другому право на занятие участка;

2) уравнительная форма, при которой вводится принцип уравнения земли между членами общины[17]17
  Большаков М. А. Община у зырян. СПб., 1907. С. И, 12.


[Закрыть].

Названные формы не были рассчитаны на длительное землепользование, что было обусловлено преобладанием кочевого образа жизни зырян. Таким образом, обычное право данных народностей было направлено на регулирование захвата земель, который являлся в силу названных обычаев правомерным способом приобретения земли по праву первого владения.

Управление земельными отношениями в указанный период осуществлялось общиной[18]18
  Полоцкая О. А. Обычно-правовое регулирование у зырян в период индивидуального владения землей // История государства и права. 2013. № 10.


[Закрыть]. Община признавала и охраняла общественным мнением и нормами обычного права не только занятый для сельскохозяйственных целей участок земли, но и права расчистившего и эксплуатирующего его лица. Обычай свободного захвата земли существовал у зырян до начала XVIII века.

Кардинальное изменение земельного строя российского государства, связанное с формированием нового типа землевладельцев, началось в середине XVI века с принятием Приговора от 3 октября 1550 г. Этим Приговором тысяча служилых людей была наделена поместными дачами под Москвой. Реформа, созвучно содержанию, получила название «тысячной». С этого момента началось формирование класса помещиков, а формой землепользования явилось вотчинное землевладение. Права помещиков признавались наследуемыми, что придавало данным правам сходство с правом собственности. Таким образом, данным актом впервые созданы правовые основы развития института наследуемого владения, получившего развитие в земельном законодательстве российского государства.

2.2. Земельный строй Российской империи. Развитие земельного права в России до 1861 года. Земельная реформа 1861 года. Столыпинская аграрная реформа

В период окончания феодальной раздробленности и формирования Российской империи (XVIII в.) кардинально меняется система правового регулирования земельных отношений. Региональные правовые акты (Судные грамоты, уставы) приобретают юридическую силу местных узаконений, подчиненных императорским законам. Основным источником права становится Свод Законов Российской империи. Наряду с общегосударственными законами действовали региональные нормативные акты (Гражданское уложение Царства Польского, Свод гражданских узаконений губерний остзейских и др.[19]19
  Цит. по: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2005. Т. 1.


[Закрыть]). На локальном уровне действовали также местные обычаи.

В Своде законов получили отражение нормы, регулирующие порядок пользования публичными землями, в частности, отношения государственной собственности, поземельного налога, органов и порядка управления земельным фондом, порядка межевания и описания земель (землеустройства), порядок административного распределения земель (поземельного устройства), порядок пользования частными лицами государственными землями и др.[20]20
  Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Степаненко Р.А. Дореволюционное региональное земельное законодательство: опыт истории и современность // Российская юстиция. 2012. № 7.


[Закрыть]

В этот период завершается длительный процесс установления единого правового режима поместий и вотчин. Право собственности на землю продолжало оставаться одной из важнейших привилегий дворянства, однако оно было связано с обязанностью несения службы[21]21
  Крассов О. И. Земельное право: Учебник. М., 2007. С. 53.


[Закрыть]. Правовой режим вотчины существенно изменился. Кроме титула наследуемого владения вотчина порождает также особый социальный статус и выражает не чисто гражданский, но государственный характер приобретенного права[22]22
  Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права. М., 2002. С. 129.


[Закрыть].

Впервые понятие недвижимого имущество и режим единонаследия получили отражение в Своде законов Российской империи, издание которого было предусмотрено Указом 18 февраля 1700 г. Одним из основных достижений реформ, проводимых Петром I, стало установление единых правовых основ регулирования режима недвижимого имущества. Режим вотчинных прав был распространен на все виды землевладений. В этот период введена самостоятельная разновидность прав на землю – неполные права. Одновременно отражение в законе получили многочисленные ограничения прав. Реформы этого периода послужили основой развития системы вещных прав и явились предпосылкой правового регулирования оборота недвижимости.

Однако указанные вещные права не являлись правом собственности, поскольку реализация этих прав была обусловлена осуществлением служебных повинностей. Только в 1785 году жалованной грамотой Петра III и Екатерины II была снята повинность землевладельцев и с этим историческим фактом связано появление института права собственности на землю в истории русского права[23]23
  Победоносцев К. П. Указ. соч. С. 210.


[Закрыть].

В целях определения твердых границ землевладений в 1765 году манифестом Екатерины II было объявлено проведение генерального межевания частновладельческих земель. Данный Манифест послужил основой принятия комплекса нормативных актов, регулировавших данные отношения. Генеральное межевание явилось исторически первой формой осуществления государственного учета земель.

Кроме системы учета земель, Свод законов отражал и правовой режим вещных прав на землю. Так, были определены основы землепользования сервитутного типа, состоявшего в возложении на землевладельца обязанности терпеть определенные виды вторжений соседей в пределы их земельных участков. В этот период появляется общая классификация ограничений прав в зависимости от целей их установления – для участия общего и частного.

Таким образом, в Своде законов Российской империи в структурированном виде получили отражение основные положения о вещных правах и их ограничениях, а также сформированы основы управления земельными отношениями.

Однако данные нормативные акты не решали основной вопрос, связанный с обеспечением экономического развития государства. Крепостное право противоречило целям развития эффективного земледелия ввиду отсутствия экономической заинтересованности крестьянина в рациональном ведении хозяйства. Социальная напряженность в обществе, вызванная неблагоприятными экономическими условиями в стране, обусловила проведение аграрной реформы 1861 года. Результатом этой реформы явилась отмена крепостного права. Крестьяне получили земельные наделы и экономическую независимость от помещика.

Однако закрепление ограничений выкупа земельных наделов, связанное с выполнением публичных повинностей, которые зачастую были невыполнимы для крестьян, существенно ограничивало хозяйственную самостоятельность крестьян. Выкупить землю могла незначительная часть крестьян. Кроме того, сохранение общинного режима обработки земель, юридическая связанность крестьянина волеизъявлением общины по вопросу выкупа земельного участка привели к юридической ничтожности последствий аграрной реформы 1861 г. Фактически крестьянин сохранил зависимость от помещика и от общины. А следовательно, экономические предпосылки аграрных преобразований в стране сохранились и достигли наибольшего накала в начале XX века, что вызвало необходимость новых преобразований в аграрном секторе.

Указом от 9 ноября 1906 г. было положено начало аграрной реформы, основоположником которой явился известный государственный деятель Российской империи П. А. Столыпин. Целью «столыпинской реформы» являлось создание класса мелких собственников путем передачи в собственность крестьян закрепленных за ними земельных наделов и упразднение общины. Крестьяне наделялись правом приобретения земельных участков без разрешения общины. В целях развития сельского хозяйства предусматривалась также государственная поддержка крестьянства через кредиты, техническое оснащение и иное содействие развитию мелких хозяйств.

Право выбора формы землепользования принадлежало самим крестьянам. Таким образом, столыпинские преобразования в значительной степени соответствовали задачам создания полноценного оборота земель и эффективного хозяйствования крестьян. Однако указанные цели реформы не были достигнуты. К числу причин «провала» аграрной столыпинской реформы принято относить просчеты государственного регулирования и отсутствие необходимой правовой основы. Положительным итогом реформы явилось формирование многоукладной структуры аграрного сектора, который был представлен рядом организационных форм ведения хозяйства, в т. ч. хуторское, отрубное, подворное и общинное землепользование.

Академик А. В. Чаянов подчеркивал, что «путь фермерский всегда нами отрицался» и выделял две основные тенденции решения земельного вопроса: 1) американский – через развитие фермерских хозяйств; 2) кооперативные формы вертикальной концентрации хозяйства[24]24
  Чаянов А. В. Записки о современном состоянии сельского хозяйства по сравнению с его довоенным положением и положением сельского хозяйства капиталистических стран// Известия ЦК КПСС. 1989. № 6. С. 212, 213.


[Закрыть]. Ученый

отстаивал идею передачи земель в руки трудового крестьянства через социализацию, предполагающей отмену всякой собственности на землю, национализации, т. е. передачи земли государству, муниципализации или через создание регулируемого земледелия при запрещении свободной покупки и продажи земли. Идея социализации земли получила реализацию в ходе дальнейших аграрных преобразований в нашей стране.

2.3. Земельный строй России после революции 1917 г. Земельное законодательство СССР

Изменения государственного строя, произошедшие в России после Октябрьской революции 1917 год, были в значительной степени обусловлены причинами экономического порядка, а именно, тяжелым положением крестьянских масс, которые в этот период составляли основную часть населения страны. Именно поэтому основным вопросом революционных преобразований явился земельный вопрос.

Декретом о земле, принятым на второй день после Октябрьской революции, право частной собственности отменялось, какие бы то ни было сделки с землей запрещались. Изменение земельного строя являлось частью провозглашенной большевиками систематической борьбы с частной собственностью. Декретом от 8 ноября 1917 года все недвижимое имущество подлежало национализации – изъятию у собственников и передаче государству. 9 февраля 1918 г. ВЦИК утвердил Декрет о социализации земли, согласно которому устанавливалась исключительная государственная собственность на землю и ее недра. Земля передавалась в пользование трудящегося народа без выкупа. Конституция РСФСР объявила весь земельный фонд народным достоянием. В этом состояла сущность социализации земель. Исключительная государственная собственность на землю не имела гражданско-правового содержания, поскольку какой-либо оборот земель запрещался. Земля являлась объектом административных отношений, связанных с предоставлением земель в пользование лицам, осуществлявшим их освоение и обработку.

Первые этапы земельных преобразований советского периода, основанные на политических принципах военного коммунизма, привели к тяжелым экономическим последствиям для страны. Произошел резкий спад промышленного и сельскохозяйственного производства, что вызвало необходимость изменения политических методов управления экономикой и привело к формированию новой модели экономики – новой экономической политики (НЭП), сущность которой выражал принцип «политика не может не иметь первенства над экономикой»[25]25
  Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 42. С. 278.


[Закрыть]и идея «смычки» мелкокрестьянской стихии и «крупной промышленности», основанной на методах хозрасчета, соединения плана и рынка. В марте 1921 года X съезд Советов народных депутатов объявил проведение новой экономической политики.

Эти политические установки явились основой введения новой организационной формы хозяйствования – кооперации – как переходной модели от капиталистического (рыночного) к социалистическому (плановому) укладу экономики. В период нэпа развивались и иные рыночные формы деятельности – тресты и иные хозрасчетные объединения.

В принятом 30 октября 1922 г. Земельном кодексе РСФСР законодательно было закреплено правовое положение сельской общины, и она получила статус юридического лица. Земельный кодекс РСФСР состоял из Основных положений и трех частей: «О трудовом землепользовании», «О городских землях и государственных земельных имуществах», «О землеустройстве и переселении».

Статья 90 Земельного кодекса РСФСР предусматривает многообразие форм использования земель: общинный (с уравнительными переделами земли между дворами), участковый (с неизменным размером земельных участков каждого двора в виде чересполосных, отрубных или хуторских участков) и товарищеский (с совместным пользованием землей членами общества, составляющими сельскохозяйственную коммуну, артель или товарищество по общественной обработке земли). В условиях многоукладного земельного строя преобладали коллективные формы использования земель.

Экономические результаты данной политики наглядно показывали преимущество рыночных методов управления экономикой по отношению к административным. Валовый доход от сельскохозяйственного производства в период нэпа (с 1921 по 1928 гг.) вырос вдвое, национальный доход увеличился втрое[26]26
  Верещагин С. Г. Политика налогов в СССР с 1917 по 1941 г. // Право и политика. 2007. № 7 / СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Однако развитие рыночных отношений не соответствовало социалистическим идеям устройства государства, направленным на формирование централизованной экономики. Процесс формирования новых экономических отношений приводил к имущественному расслоению населения. Так, после голода 1921 г. удельный вес группового землеустройства в 1922 г. снизился с 71,5 до 54,9 %, в то же время единоличного возрос с 6,4 до 10,4 %. В это время землеустройство в хуторах и отрубах в 2,3 раза превосходило колхозное[27]27
  Новейшая история. XX век: В 2 т. Т. 1 / Под ред. А. Ф. Киселева, Э. М. Шатина. М., 1998. С. 398.


[Закрыть].

В целях реализации государственной политики формирования плановой экономики, исключения имущественного неравенства граждан в 1929 г. началась всеобщая компания коллективизации и раскулачивания крестьян. С 1930 г. происходила ликвидация рыночных форм хозяйствования – синдикатов, трестов, кооперативов.

Среди институтов земельного права доминирующее положение заняли такие, как исключительная государственная собственность на землю и право колхозного землевладения. В советский период регулирование земельных отношений было направлено на недопущение увеличения приусадебных участков. С этой целью проводилось принудительное ограничение личного подсобного хозяйства.

В теории земельного права советского периода получили отражение концептуальные подходы к определению правовой модели землепользования в советский период. Г. А. Аксененок считал, что право землепользования – это установленная и санкционированная общенародным государством система норм земельного права, направленных на обеспечение планомерного распределения земли как исключительной собственности государства, определяющих условия и порядок землепользования, права и обязанности землепользователей в целях достижения правильного и наиболее рационального использования земли как всеобщего предмета труда и основного средства производства в сельском хозяйстве[28]28
  Право землепользования в СССР и его виды / Под ред. Г. А. Аксененка, Н.И. Краснова. М., 1964. С. 28.


[Закрыть].

А. М. Турубинер полагал, что получение доходов от эксплуатации земли может служить одним из признаков лишь сельскохозяйственного землепользования, а в случае несельскохозяйственного землепользования имеет место эксплуатация земли без какого-либо извлечения доходов, т. е. непосредственное воздействие на землю в соответствии с назначением предоставленной земли. А. М. Турубинер раскрывал основные черты советского землепользования, главным образом, с позиций совокупности обязанностей, но не прав землепользователя[29]29
  Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 210, 241.


[Закрыть].

Отношения между государством и землепользователями носили рентный характер. Государство получало плату в виде произведенной продукции, а плательщик наделялся правом передачи земельного участка во временное пользование другому лицу. При этом вознаграждение не должно было иметь денежного выражения. Например, лицо вправе было совместно с другими лицами возводить на земельном участке сооружение, определяя долю других лиц в праве собственности на возведенный объект.

В целом правовое регулирование исключало цель обогащения от использования земель и направлено было исключительно на социально ориентированное освоение земель как коллективного достояния трудящихся. С этой целью ограничивалась норма предоставления земель в пользование. Никто не мог получить в пользование земли больше, чем он в состоянии самостоятельно обработать. Трудовое землепользование являлось единственной формой использования земель в советский период.

Положения Земельного кодекса РСФСР 1922 года получили развитие в Земельном кодексе РСФСР 1970 года, в котором предусматривалась юридическая возможность ограничения прав землепользователей в государственных интересах, а также в интересах других землепользователей (ст. 21). На землепользователей возлагалась обязанность рационального и эффективного использования земли, бережного к ней отношения (ст. 20). Роль Гражданского кодекса РСФСР 1964 года сводилась исключительно к правовому обеспечению защиты интересов землепользователей в рамках «соседских» отношений. В этих целях вводились общие и специальные ограничения землепользования. Общие ограничения состояли в запрете совершения действий, нарушающих интересы соседей. Специальными являлись ограничения, установленные для отдельных видов земель (земель транспорта, промышленных предприятий, курортов, заповедников, заказников) в целях обеспечения интересов неограниченного круга лиц, связанных с безопасностью использования земель либо сохранения особо ценных в историческом, культурном, природоохранном значении земель. Правовое регулирование гражданского оборота земель как недвижимого имущества в данный исторический период законодательством исключалось.