Текст книги "Миграционное право Европейского союза"

2.3. Порядок пересечения внутренних и внешних границ Шенгенского пространства

В соответствии со ст. 77 ДФЕС одним из направлений нормотворческой деятельности ЕС в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия является политика в отношении пограничного контроля, которая направлена на достижение следующих целей:

• обеспечить отсутствие любого контроля в отношении лиц независимо от их национального гражданства при пересечении ими внутренних границ;

• обеспечить проведение контроля в отношении лиц и эффективное наблюдение при пересечении внешних границ;

• постепенно ввести в действие интегрированную систему управления внешними границами.

Для достижения этих целей Европейский парламент и Совет в качестве законодательных институтов ЕС уполномочены издавать наднациональное законодательство, в частности, по таким вопросам, как:

• отсутствие контроля в отношении лиц независимо от их национального гражданства при пересечении ими внутренних границ;

• проверки, которым подлежат лица, пересекающие внешние границы;

• условия, на которых граждане третьих стран могут свободно передвигаться по Союзу в период краткосрочного пребывания;

• любые меры, необходимые для постепенного создания интегрированной системы управления внешними границами.

Важнейшим законодательным актом ЕС, принятым на основании вышеуказанных полномочий, является Шенгенский кодекс о границах, заменивший собой ранее действовавшие правила по соответствующим вопросам, которые изначально закреплялись в Шенгенских соглашениях (глава 1 «Пересечение внутренних границ» и глава 2 «Пересечение внешних границ» раздела II «Отмена проверок на внутренних границах и передвижение лиц» Шенгенской конвенции 1990 г.) и актах Шенгенского исполнительного комитета.

Первый Шенгенский кодекс о границах был издан в 2006 г. Спустя десять лет его заменил второй, ныне действующий Шенгенский кодекс о границах 2016 г., который, как и его предшественник принят в форме регламента, т. е. является актом прямого действия, применяемым без трансформации в национальное законодательство. Полностью искомый законодательный акт называется следующим образом: Регламент (ЕС) 2016/399 Европейского парламента и Совета от 9 марта 2016 г. о Кодексе Союза о режиме пересечения людьми границ (Шенгенском кодексе о границах)[76]76
  См.: Reglement (UE) 2016/399 du Parlement europeen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code le l’Union relatif au regime de franchissement des frontieres par les personnes (code frontieres Schengen) // JO L 77 du 23.3.2016. P. 1.


[Закрыть].

С точки зрения действия по кругу лиц нормы Шенгенского кодекса о границах распространяются на всех «людей», т. е. физических лиц, пересекающих границы Шенгенского пространства – как граждан Союза, так и граждан третьих стран, при этом первые наделяются более широкими правами или подвергаются меньшим ограничениям, чем вторые.

В качестве граждан Союза выступают граждане всех государств-членов ЕС независимо от того, входят их родные государства в Шенгенское пространство или нет (см. 1.1.1). Например, гражданин Ирландии (нешенгенского государства-члена), прибывающий из России в Словакию, пересекает ее внешнюю границу в таком же порядке, как и гражданин Чехии (Шенгенского государства) или гражданин самой Словакии. К гражданам Союза приравнены граждане государств-членов ЕАСТ, которые одновременно являются ассоциированными участниками Шенгенского пространства, а также члены семей всех этих граждан независимо от гражданства – «лица, пользующиеся правом свободного передвижения согласно праву Союза» (см. 1.4).

В качестве граждан третьих стран признаются граждане стран, которые не входят в состав ЕС и не относятся к вышеуказанной категории – например, гражданка России, прибывающая в качестве туриста в Португалию, выступает в качестве гражданина третьей страны, а гражданка России, приезжающая в Португалию в качестве супруги гражданина Союза, делает это в качестве «лица, пользующегося правом свободного передвижения согласно праву Союза». К гражданам третьих стран в значении Шенгенского кодекса о границах, а равно всех остальных актов ЕС по вопросам функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия, приравниваются апатриды, т. е. лица без гражданства (параграф 2 ст. 67 ДФЕС).

С точки зрения действия в пространстве Шенгенский кодекс о границах распространяет обязательную силу на все Шенгенские государства со следующими ограничениями (п. 36 преамбулы и ст. 41 «Сеута и Мелилья» Шенгенского кодекса о границах):

Шенгенский кодекс о границах применяется только к европейским территориям Франции и Нидерландов – например, въезд во французскую Гвиану (заморский департамент Франции в Южной Америки) производится не по Шенгенскому кодексу о границах, а по национальному законодательству Франции;

Шенгенский кодекс о границах не затрагивает действия особого режима для испанских территория на Севере Африки – городов Сеуты и Мелильи, которые с юга граничат с Марокко, а севера выходят на Средиземное море. Данный режим, установленный еще в 1990-е гг. при присоединении Испании к Шенгенским соглашениям, предусматривает проведение проверок всех лиц, отправляющихся из этих городов на основную территорию Испании, а равно других Шенгенских государств, что необходимо ввиду непрекращающихся попыток жителей африканских стран проникнуть через названные города в ЕС.

С другой стороны, нормы Шенгенского кодекса о границах, касающиеся пограничного контроля на внешних границах, распространяют силу не только на Шенгенские государства, но и на те государства-члены ЕС, которые пока не отвечают условиям для приема в Шенгенское пространство (п. 44 преамбулы Шенгенского кодекса о границах). Напомним, что по состоянию на 2017 г. к временным нешенгенским государствам-членам относились Болгария, Кипр, Румыния и Хорватия (см. 2.2).

Так, если гражданин России въезжает на территорию Кипра, он делает это на условиях и в порядке, которые устанавливает раздела II «Внешние границы» Шенгенского кодекса о границах (исключением является проверки въезжающего лица на предмет его нахождения в черном списке Шенгенской информационной системе, к которой Кипр пока не подключен). Если гражданин России решит отправиться из Кипра в Грецию, он будет снова проходить пограничные проверки, поскольку к Кипру как нешенгенскому государству не применяется раздел III «Внутренние границы» Шенгенского кодекса о границах, в том числе зафиксированный в данном разделе принцип прозрачности внутренних границ Шенгенского пространства.

Наряду с Шенгенским кодексом о границах – законодательным актом общего характера, в рамках политики по вопросам пограничного контроля европейскими институтами издано законодательство, касающееся отдельных (специальных) аспектов пересечения границ: законодательство о режиме малого пограничного движения на внешних сухопутных границах Шенгенского пространства, законодательство об обязанности авиаперевозчиков проверять документы у граждан третьих стран, доставляемых ими в Шенгенское пространство, и др.

Отдельными актами также регулируется формирование интегрированной системы управления внешними границами: законодательство о Европейской пограничной и береговой охране, о Европейской системе наблюдения за границами и др.

Основные положения данных законодательных актов будут рассмотрены далее в настоящем разделе при характеристике конкретных аспектов правового регулирования пересечения внутренних и внешних границ Шенгенского пространства, а также в заключительном разделе книги при характеристике мер противодействия нелегальной миграции из третьих стран (см. раздел 5).

Под внутренними границами в значении Шенгенского кодекса о границах и других Шенгенских достижений понимаются государственные границы внутри Шенгенского пространства. Иными словами, речь идет об общих границах Шенгенских государств, границах этих государств между собой. Термин «общие границы» использовался в первом Шенгенском соглашении 1985 г. (Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах), однако начиная с Шенгенской конвенции 1990 г. заменен термином «внутренние границы», пересечение которых сегодня регламентируется разделом III «Внутренние границы» Шенгенского кодекса о границах 2016 г.

Более подробно понятие «внутренние границы», как и другие основополагающие термины правового режима границ Шенгенского пространства, раскрывается в специальной норме-дефиниции вводного раздела Шенгенского кодекса о границах (раздел I «Общие положения»). Согласно его ст. 2 «Определения» под внутренними границами понимаются:

• общие сухопутные, в том числе речные и озерные границы государств-членов, которыми в данном случае считаются Шенгенские государства – например, граница Франции с Германией, Франции со Швейцарией или Швейцарии с Лихтенштейном;

• аэропорты государств-членов, предназначенные для внутренних воздушных рейсов, без посадки на территории третьих стран – например, применительно к воздушному сообщению Мадрида с Римом или Лиссабона с Рейкьявиком;

• морские, речные и озерные границы порты государств-членов, предназначенные для внутренних регулярных паромных сообщений, без захода в порты за пределами территории государств-членов – например, морская поездка из Таллина в Хельсинки или аналогичная поездка из испанской Барселоны во французский Марсель и, далее, в итальянскую Геную.

Главной целью, ради которой в 1980-е гг. были заключены Шенгенские соглашения, являлась ликвидация «физических границ», т. е. отмена пограничного контроля между Шенгенскими государствами в отношении всех перемещающихся между ними людей независимо от гражданства (см. 2.1.1).

Отмена пограничного контроля означает, что внутренние границы Шенгенского пространства становятся прозрачными для физических лиц. Они перестают быть границами-препятствиями и превращаются в подобие административных границ, которые существуют внутри любого государства между его регионами и муниципальными образованиями. Тем самым между Шенгенскими государствами в наиболее полной мере обеспечена реализация концепции «пространства без внутренних границ», которая включена действующими учредительными документами ЕС в официальное определение его единого внутреннего рынка, а равно пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС (см. введение).

Принцип прозрачности изначально закреплялся в Шенгенской конвенции 1990 г., из которой позднее перенесен в наднациональное законодательство европейских институтов: сначала в Шенгенский кодекс о границах 2006 г., затем в Шенгенский кодекс о границах 2016 г. В настоящее время источником данного принципа выступает глава I «Отсутствие пограничного контроля на внутренних границах» раздела III «Внутренние границы» Шенгенского кодекса о границах 2016 г., первая статья которой гласит:

«Внутренние границы могут пересекаться в любом месте без прохождения пограничных проверок в отношении лиц независимо от их гражданства» (ст. 22 «Пересечение внутренних границ»).

Применительно к пересечению внутренних сухопутных границ автомобильным транспортом Шенгенский кодекс о границах также предписывает государствам-членам устранить «все препятствия, мешающие равномерному движению транспорта в пунктах пересечения внутренних границ по автомобильным дорогам, в частности, ограничения скорости, которые не основаны исключительно на соображениях дорожной безопасности» (ст. 24 «Устранение препятствий движению транспорта в пунктах пересечения внутренних границ по автомобильным дорогам»).

Отсутствие пограничного контроля не влечет за собой лишения Шенгенских государств полномочий проверять личность находящихся в них людей. Подобные проверки внутри территории могут быть необходимы как по общим соображениям охраны правопорядка и безопасности, так и в целях выявления граждан третьих стран, которые пребывают на территории государства без законных оснований – например, превысивших разрешенный срок пребывания по Шенгенской визе или являющихся обладателями нешенгенских виз, которые не дают им права свободного передвижения по Шенгенскому пространства (см. 2.4.2, 2.4.3.3.4).

Условия проведения проверок внутри территории Шенгенских государств закрепляет одноименная статья вышеупомянутой главы Шенгенского кодекса о границах (ст. 23 «Проверки внутри территории»). Согласно этой статье отсутствие пограничного контроля на внутренних границах не наносит ущерба:

• осуществлению компетентными органами государств-членов согласно национальному праву полицейских полномочий, в том числе в пограничных зонах, при условии, что осуществление таких полномочий не является равнозначным осуществлению пограничных проверок;

• осуществлению проверок безопасности в портах и аэропортах при условии, что аналогичные проверки проводятся также в отношении людей, путешествующих внутри Шенгенских государств;

• возможности Шенгенских государств предусматривать в своем национальном праве обязанность лиц иметь и носить при себе удостоверения личности и иные документы;

• обязанности граждан третьих стран сообщать о своем нахождении на территории Шенгенского государства при въезде в него либо в течение трех дней с момента въезда.

В связи с потребностью обеспечить оперативное выявление нелегальных иммигрантов, в том числе тайно проникших в Шенгенское пространство через внешние границы одного Шенгенского государства и затем пытающихся обосноваться на территории других Шенгенских государств, Суд ЕС расширительно интерпретировал первое из вышеперечисленных полномочий, а именно, осуществление проверок въезжающих лиц в пограничных зонах.

Согласно судебной практике Суда ЕС принцип прозрачности внутренних границ не препятствует полицейским Шенгенских государств осуществлять проверки въезжающих лиц в пограничных зонах, а также на борту средств международного пассажирского транспорта и на вокзалах. При этом Суд ЕС требует, чтобы порядок проведения подобных проверок был четко регламентирован в национальном законодательстве с тем, чтобы они не превратились в полный аналог пограничных проверок. Оценка адекватности национальной регламентации Суд ЕС оставляет на усмотрение судебных органов Шенгенских государств, куда при необходимости могут обращаться с жалобами подвергнутые проверкам лица (решение Суда от 21 июня 2017 г. по делу С-9/16 «А»)[78]78
  См.: Arret de la Cour du 21 juin 2017. Affaire C-9/16 «A».


[Закрыть].

В тех случаях, когда Шенгенские государства сталкиваются с особо серьезными угрозами общественному порядку и внутренней безопасности, Шенгенский кодекс о границах – в порядке исключения из принципа прозрачности внутренних границ – разрешает им временно восстанавливать пограничный контроль на своих границах с другими Шенгенскими государствами[79]79
  В средствах массовой информации в подобном случае используется выражение «временный выход из Шенгенских соглашений». Данное выражение является юридически некорректным по нескольким причинам: во-первых, понятие «временный выход» никогда не использовалось в Шенгенских соглашениях; во-вторых, после 1 мая 1999 г., когда Шенгенские достижения были включены в право ЕС, Шенгенские соглашения утратили качество международных договоров, а выход из-под их действия, как и из-под действия других источников права ЕС, допускается только путем выхода из состава ЕС, который носит полный и постоянный характер (государство перестает быть членом ЕС); в-третьих, после 2006 г. почти все нормы Шенгенских соглашений по вопросам пересечения границ отменены и заменены наднациональным законодательным актом ЕС – регламентом, устанавливающим Шенгенский кодекс о границах (ныне Шенгенский кодекс о границах 2016 г.).


[Закрыть].

Правовой основой временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах служит одноименная глава Шенгенского кодекса о границах – вторая и последняя глава его раздела III «Внутренние границы» (глава II «Временное восстановление пограничного контроля на внутренних границах»). В соответствии с первой статьей данной главы:

«1. В случае серьезной угрозы общественному порядку или внутренней безопасности государства-члена в рамках пространства без пограничного контроля на внутренних границах это государство-член в порядке исключения может восстанавливать пограничный контроль на всех или на некоторых особых участках своих внутренних границ на период, ограничиваемый максимальным сроком в тридцать дней, либо на предполагаемый срок действия серьезной угрозы, если он превышает тридцать дней. Сфера применения и срок временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах не должны выходить за рамки того, что является строго необходимым для ответа на серьезную угрозу.

2. Пограничный контроль на внутренних границах должен восстанавливаться только в качестве последнего средства» (параграфы 1–2 ст. 25 «Общие рамки временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах»).

Шенгенский кодекс о границах не содержит перечня конкретных угроз, которые могут служить основанием временного восстановления пограничного контроля. На практике чаще всего речь идет о террористической угрозе в период проведения в Шенгенском государстве крупных международных мероприятий (например, чемпионата мира или Европы по футболу). В последние годы поводом к временному восстановлению пограничного контроля также служил наплыв большого числа граждан третьих стран, проникших в Шенгенское пространство через территорию одного Шенгенского государства (чаще всего Греции или Италии) и желающих незаконно проникнуть в другие Шенгенские государства (преимущественно, Германию) для получения там убежища[80]80
  Согласно европейскому законодательству об убежище ходатайство в подобных случаях должно подаваться властям государства-члена, через внешнюю границу которого прибыл в ЕС гражданин третьей страны. Например, если страной въезда является Италия, то ходатайство должно подаваться итальянским властям (см. 3.2.2.3).


[Закрыть].

Шенгенский кодекс о границах устанавливает три процедуры временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах.

Первая процедура, которая применяется по общему правилу – процедура планируемого восстановления. Она предполагает временное восстановление пограничного контроля после уведомления заинтересованным государством других Шенгенских государств и Европейской комиссии. Уведомление должно быть направлено за четыре недели до планируемого восстановления контроля, но может быть направлено и позднее, когда «обстоятельства, обусловливающие необходимость восстановления пограничного контроля на внутренних границах, становятся известными менее чем за четыре недели до даты планируемого восстановления» (ст. 27 «Процедура временного восстановления пограничного контроля согласно статье 25» Шенгенского кодекса о границах).

Если другие Шенгенские государства или Европейская комиссия сомневаются в необходимости или пропорциональности (соразмерности) планируемого восстановления пограничного контроля, то между ними и заинтересованными государством проводятся консультации для устранения разногласий, самое позднее, за десять дней до начала применения данной меры.

Срок временного восстановления пограничного контроля должен составлять 30 дней, но может быть более длительным, если предполагаемый срок действия серьезной угрозы превышает 30 дней. При необходимости пограничный контроль может продлеваться – каждый раз максимум на 30 дней. Общий срок восстановления пограничного контроля с учетом возможных продлений не должен превышать шести месяцев (параграфы 3–4 ст. 25 «Общие рамки временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах» Шенгенского кодекса о границах).

Вторая – экстренная процедура – официально называется в Шенгенском кодексе о границах специальной процедурой в случаях, требующих незамедлительных действий (ст. 28 «Специальная процедура в случаях, требующих незамедлительных действий»). В рамках данной процедуры заинтересованное государство – «когда серьезная угроза общественному порядку или внутренней безопасности ‹…› требует незамедлительных действий» – может временно восстановить пограничный контроль и лишь после этого уведомить Европейскую комиссию и другие Шенгенские государства (уведомление должно быть направлено сразу же после восстановления контроля).

Начальный срок временного восстановления пограничного контроля в рамках экстренной процедуры является более кратким, чем в рамках процедуры планируемого восстановления: не более 10 дней. Если угроза сохраняется, он может продлеваться на дополнительный периоды продолжительностью каждый не более 20 дней. Максимальный срок временного восстановления пограничного контроля в рамках экстренной процедуры не должен превышать двух месяцев.

Наконец, в связи с неспособностью отдельных Шенгенских государств эффективно защитить свои внешние границы от несанкционированного проникновения граждан третьих стран в 2012 г. была введена процедура для исключительных обстоятельств, ставящих под угрозу нормальное функционирование Шенгенского пространства в целом. В настоящее время данная процедура закреплена в ст. 29 «Специальная процедура в случае исключительных обстоятельств, создающих опасность для общего функционирования пространства без пограничного контроля на внутренних границах» и ст. 30 «Критерии временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах в случае исключительных обстоятельств, создающих опасность для общего функционирование пространства без пограничного контроля на внутренних границах» Шенгенского кодекса о границах 2016 г.

Особенность рассматриваемой процедуры состоит в том, что инициатива восстановления пограничного контроля исходит в данном случае от европейских институтов: Совет Европейского Союза по предложению Европейской комиссии, официально рекомендует восстановить пограничный контроль на внутренних границах с тем Шенгенским государством, которое не обеспечивает должной охраны своих внешних границ.

Такой рекомендации предшествуют меры по оказанию помощи Шенгенскому государству, испытывающему трудности, включая направление в него сотрудников Европейской пограничной и береговой охраны, находящейся под ЕС (см. 5.2.2.2).

Лишь в том случае, если Шенгенское государство, не справляющееся с охраной своих внешних границ, не предпринимает необходимые меры, Совет издает вышеупомянутую рекомендацию в адрес других Шенгенских государств, которые страдают из-за его бездействия и неэффективности.

Срок восстановления пограничного контроля в рамках рассматриваемой процедуры составляет шесть месяцев. Он может продлеваться трижды на аналогичные периоды времени, достигая в общей сложности два года.

Временное восстановление пограничного контроля на внутренних границах не означает введение запрета пересекать их управомоченным гражданам Союза, гражданам России и других третьих стран, а равно не влечет за собой утраты силы Шенгенской визы, которая продолжает оставаться действительной для всего Шенгенского пространства.

Правовые последствия временного восстановления пограничного контроля для пересекающих границы людей определяет ст. 32 «Положения, применяемые в случае восстановления пограничного контроля на внутренних границах» Шенгенского кодекса о границах. Согласно этой статье в период временного восстановления пограничного контроля внутренние границы пересекаются в порядке, предусмотренном для пересечения внешних границ, т. е. в специально установленных местах и после прохождения пограничных проверок, как это предусмотрено в разделе II «Внешние границы» Шенгенского кодекса о границах (см. 2.3.3).