Текст книги "Миграционное право Европейского союза"

1.2. Миграционные права отдельных категорий граждан Европейского Союза

Наряду с рассмотренными выше общими принципами и правилами в отношении всех граждан Союза в правовой системе ЕС имеется большое количество норм специального характера, которые регламентируют миграционные права отдельных категорий европейских граждан.

Подобные нормы и вытекающие из них права сначала появились в экономической сфере: в контексте формирования общего рынка Европейских сообществ, ныне единого внутреннего рынка ЕС.

Как уже отмечалось (см. введение), единый внутренний рынок определяется в его учредительных документах ЕС как «пространство без внутренних границ», на котором существует «свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов» – так называемые четыре свободы внутреннего рынка, квалифицируемые Судом ЕС в качестве его «основных свобод» (фр. libertes fondamentales).

Свободное передвижение лиц на едином внутреннем рынке ЕС обеспечило взаимное открытие границ его государств-членов для европейских граждан, а также юридических лиц, занимающихся экономической деятельностью. Прежде всего, это было сделано для рабочей силы, т. е. граждан, которые желают заниматься другом государстве-члене ЕС трудовой деятельностью в качестве наемного работника по трудовому или аналогичному договору. При этом – согласно судебной практике Суда ЕС – важен факт осуществления наемного труда в пользу некоторого работодателя, под руководством и за вознаграждение со стороны последнего; соответственно, гражданин может быть признан находящимся в трудовых отношениях даже при отсутствии трудового или иного письменного договора с работодателем (решение Суда от 3 июля 1986 г. по делу С-66/85 «Лори-Блюм»)[31]31
  См.: Arret de la Cour du 3 juillet 1986. Affaire C-66/85 «Lawrie-Blum».


[Закрыть].

Свободное передвижение граждан Союза, занимающихся трудовой деятельностью получило название в его правовой системе «свободное передвижение работников» или, что то же самое, «свобода передвижения работников»[32]32
  Наравне с термином «работник» (фр. travailleur; англ. worker) в русском языке в качестве синонима используется слово «трудящийся». Слово «трудящийся», в частности, применяется в целях регулирования аналогичной свободы передвижения на едином рынке рабочей силы Евразийского экономического союза (раздел XXVI «Трудовая миграция» Договора о ЕАЭС 2014 г.).


[Закрыть]. Свобода передвижения работников обеспечивает функционирование в ЕС единого рынка рабочей силы, а ее правовую основу образует глава 1 «Работники» раздела IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов» части третьей «Внутренняя политика и деятельность» ДФЕС.

В соответствии с первой статьей главы «Работники»: «Внутри Союза обеспечивается свободное передвижение работников» (ст. 45 ДФЕС). В соответствии с той же статьей свобода передвижения работников включает в себя:

• с одной стороны, недискриминацию граждан других государств-членов в трудовых и связанных с ними отношениях, а именно, «отмену любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда»;

• с другой стороны, наделение граждан других государств-членов специальными правами в качестве работников-мигрантов.

Правами работников-мигрантов, предусмотренными в ст. 45 ДФЕС, являются:

• право принимать реально предлагаемую работу;

• право свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов;

• право проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности в соответствии с законодательными, регламентарными и административными положениями, регулирующими трудовую деятельность национальных работников, т. е. работников, являющихся гражданами государства трудоустройства;

• право оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности.

Законодательным актом, конкретизирующим содержание свободы передвижения работников, является Регламент (ЕС) № 492/2011 Европейского парламента и Совета от 5 апреля 2011 г. о свободном передвижении работников внутри Союза, который заменил собой аналогичный регламент 1968 г.[33]33
  См.: Reglement (UE) № 492/2011 du Parlement europeen et du Conseil du 5 avril 2011 relatif a la libre circulation des travailleurs a l’interieur de l’Union // JO L 141 du 27.5.2011. P. 1.


[Закрыть]

Регламент (ЕС) № 492/2011 основное внимание уделяет характеристике различных видов дискриминационной практики, которые традиционно применяются государствами к иностранной рабочей силе, но которые внутри ЕС запрещено применять к гражданам других государств-членов.

В отношении трудоустройства ст. 1 Регламента (ЕС) № 492/2011 предусматривает, что гражданин одного государства-члена пользуется «на территории другого государства-члена таким же приоритетом, как и граждане этого государства, в доступе к вакантным рабочим местам».

Согласно ст. 2 Регламента (ЕС) № 492/2011 гражданин любого государства-члена ЕС и работодатель, действующий на территории любого государства-члена ЕС, могут свободно, без какой-либо дискриминации, обмениваться своими просьбами и предложениями трудоустройства, заключать и исполнять трудовые договоры.

Статья 3 Регламента (ЕС) № 492/2011 запрещает государству-члену применять к гражданам других государств-членов свои законодательные, регламентарные или административные положения, а равно административную практику, которые:

• ограничивают или подчиняют условиям, не предусмотренных для национальных работников, спрос и предложение рабочей силы, доступ к трудовой деятельности и ее осуществление иностранцами;

• иным образом ограничивают доступ граждан других государств-членов к имеющимся рабочим местам, например, путем введения для них специальных процедур трудоустройства, возложения обязанности предварительно зарегистрироваться в компетентных органах и любыми иными способами.

Под действие запретов Регламента (ЕС) № 492/2011, однако, не подпадают условия относительно языковых познаний работника, т. е. владения им языком государства трудоустройства, которые последнее предъявляет ко всем лицам, в том числе к своим собственным гражданам.

Согласно ст. 4 Регламента (ЕС) № 492/2011 государства-члены не могут ограничивать занятость граждан других государств-членов только отдельными отраслями своей экономики или отдельными частями своей территории. Если государство-член предоставляет предприятиям льготы любого характера (например, налоговые льготы) при условии трудоустройства ими минимальной процентной доли национальных работников, то при ее исчислении национальными работниками считаются все граждане Союза.

Статья 5 Регламента (ЕС) № 492/2011 гарантирует гражданину государства-члена, который ищет работу на территории другого государства-члена, право пользоваться помощью со стороны его служб занятости на таких же условиях, на каких данная помощь оказывается национальным гражданам.

Наконец, согласно ст. 6 Регламента (ЕС) № 492/2011 при трудоустройстве гражданина другого государства-члена к нему запрещается применять медицинские, профессиональные и иные критерии, которые имеют дискриминационный характер. Этот запрет, однако, не запрещает потенциальному работодателю проверять профессиональную пригодность гражданина другого государства-члена, поскольку аналогичным проверкам могут подвергаться и национальные граждане государства трудоустройства.

В отношении недискриминации в сфере трудовой деятельности ст. 7 Регламента (ЕС) № 492/2011 повторяет и уточняет общий запрет дискриминации, содержащийся в учредительных документах ЕС. Согласно ей работник, являющийся гражданином другого государства-члена, не может подвергаться обращению, отличному от национальных работников, в отношении любых условий занятости и труда, в том числе в вопросах заработной платы и увольнения, а также профессиональной реинтеграции или повторного трудоустройства, если он становится безработным.

Согласно той же статье Регламента (ЕС) № 492/2011 любое положение индивидуального трудового договора, коллективного договора или соглашения, касающееся трудоустройства, заработной платы и других условий труда является «автоматически ничтожным в той мере, в какой оно предусматривает или санкционирует дискриминационные условия по отношению к работникам – гражданам других государств-членов».

Наконец, Регламент (ЕС) № 492/2011 (ст. 7–9) предусматривает гарантии полного равенства (недискриминации) работников-мигрантов в иных экономических, социальных и культурных правах:

• социальные и налоговые льготы, идентичные тем, которыми пользуются национальные работники;

• право поступать в учреждения профессионального образования (в том числе в вузы) и центры профессиональной переподготовки наравне с национальными работниками;

• право вступать в профессиональные союзы, осуществлять профсоюзные права, избирать и быть избранным в руководящие органы профсоюзов, а также в органы представительства интересов работников на предприятии;

• права и преимущества, аналогичные тем, какие предоставлены национальным работникам, в обеспечении жильем, в том числе в вопросах приобретения права собственности на жилое помещение или постановки в очередь нуждающихся в предоставлении жилья.

В подавляющем большинстве случаев при реализации свободы передвижения работников граждане не только трудятся, но и проживают в другом государстве-члене (реже встречаются так называемые трансграничные работники – например, гражданин Италии, живущий поблизости от границы с Францией, работает в соседнем французском городе).

Условия и порядок реализации права проживания работников-мигрантов, как и других категорий европейских граждан, регулирует Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов (см. 1.1.3).

Согласно Директиве 2004/38/ЕС право проживания до трех месяцев включительно для всех граждан Союза, в том числе работников-мигрантов, осуществляется без каких-либо формальностей.

В отношении права проживания свыше трех месяцев и права постоянного проживания Директива 2004/38/ЕС и судебная практика Суда ЕС устанавливают для работников-мигрантов более благоприятные положения, чем для граждан Союза, не занимающихся экономической деятельностью.

Право проживания свыше трех месяцев предоставляется работнику-мигранту в силу одного лишь того факта, что он является наемным работником в принимающем государстве-члене (ст. 7 «Право проживания свыше трех месяцев» Директивы 2004/38/ЕС). В отличие от граждан, не занимающихся экономической деятельностью, работнику мигранту не требуется доказывать наличие у него достаточных средств к существованию и медицинской страховки.

Для получения справки о регистрации работник-мигрант предъявляет компетентным органам принимающего государства документ, удостоверяющий личность, обязательство по приему на работу со стороны местного работодателя или справку с места работы, если он уже трудоустроен (ст. 8 «Административные формальности в отношении граждан Союза» Директива 2004/38/ЕС).

Гражданин Союза сохраняет статус наемного работника и, соответственно, право проживания в следующих случаях (параграф 3 ст. 7 «Право проживания свыше трех месяцев» Директивы 2004/38/ЕС):

• если он временно утратил трудоспособность по причине заболевания или несчастного случая;

• если он оказался вынужденно безработным и встал на учет в службе занятости принимающего государства-члена в качестве лица, ищущего работу. При этом если к моменту утраты работы гражданин Союза проработал в принимающем государстве-члене менее одного года, то он сохраняет статус работника на протяжении, как минимум, шести месяцев. Если он проработал свыше одного года, то данный срок не ограничивается;

• если он приступает к профессиональному образованию (в том числе в средних и высших учебных заведениях) по направлению подготовки, связанному с его предшествующей профессиональной деятельностью. Однако если гражданин Союза приступает к профессиональному образованию, оказавшись вынужденно безработным, данная связь не является необходимой.

Право постоянного проживания предоставляется работникам-мигрантам, как и другим гражданам Союза, без каких-либо условий, за исключением условия о предшествующем непрерывном проживании в принимающем государстве на протяжении пяти лет (ст. 16 «Общее правило для граждан Союза и членов их семей» ст. 16 Директивы 2004/38/ЕС).

Вместе с тем для работников-мигрантов в некоторых случаях право постоянного проживания может предоставляться и до истечения указанного срока (ст. 17 «Исключения в пользу работников, прекративших свою деятельность в принимающем государстве-члене, и в пользу членов их семьи» Директивы 2004/38/ЕС). В ст. 45 ДФЕС, закрепляющей свободу передвижения работников данные исключения (льготы) в пользу работников-мигрантов имеются правом оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности. Право работника-мигранта оставаться на постоянной основе в принимающем государстве-члене возникает в следующих случаях:

• если работник достиг пенсионного возраста по законодательству принимающего государства-члена – по истечении трех лет непрерывного проживания и при условии, что он проработал в этом государстве не менее одного года перед выходом на пенсию;

• если работник перестает работать вследствие полной утраты трудоспособности – по истечении двух лет проживания в принимающем государстве-члене или независимо от срока проживания, когда нетрудоспособность наступает в результате несчастного случая на рабочем месте или профессионального заболевания;

• если работник после трех лет непрерывной деятельности и непрерывного проживания в принимающем государстве-члене поступает на работу в другом государстве-члене, сохраняя при этом свое место жительства на территории принимающего государства-члена.

Особо регламентируется случай, когда граждане приезжают в другое государство-член и проживают на его территории в целях поиска работы. Согласно судебной практике Суда ЕС подобные граждане вправе искать работу в другом государстве-члене, по меньшей мере, шесть месяцев (решение Суда от 26 февраля 1991 г. по делу С-292/89 «Антониссен»)[34]34
  См.: Arret de la Cour du 26 fevrier 1991. Affaire C-292/89 «Antonissen».


[Закрыть]. По истечении шестимесячного срока подобные граждане также не подлежат выдворению, если способны «представить доказательства того, что они продолжают искать работу и имеют реальные шансы быть нанятыми» (параграф 4 ст. 14 «Сохранение права проживания» Директивы 2004/38/ЕС).

Свобода передвижения работников допускает ограничения двух видов. Первый вид допустимых ограничений – «ограничения, являющиеся оправданными по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья» (параграф 3 ст. 45 ДФЕС).

Ограничения данного вида непосредственно не связаны с трудовой деятельностью. Они реализуются на таких же условиях и в таком же порядке, как и для всех категорий граждан Союза, т. е. в соответствии с рассмотренными выше правилами главы VI «Ограничения права въезда и права проживания по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья» Директивы 2004/38/ЕС (см. 1.1.4).

Второй вид допустимых ограничений касается именно трудовой деятельности работников-мигрантов. В соответствии с последним параграфом статьи учредительных документов ЕС, закрепляющей свободу передвижения работников (параграф 4 ст. 45 ДФЕС), ее положения «не подлежат применению к работе в публичной администрации», т. е. не препятствуют государству трудоустройства закрывать гражданам других государств-членов доступ на свою военную службу, на службу в полицию, в органы прокуратуры, к должностям судей, министров и т. п.

Как и другие исключения из прав и свобод европейских граждан, рассматриваемое ограничение подвергается строгому (узкому) толкованию со стороны Суда ЕС. Согласно судебной практике Суда ЕС оно применяется не ко всем должностям в публичной администрации государства трудоустройства, а только к тем, которые подразумевают участие «в осуществлении публичной власти и в функциях, которые направлены на охрану общих интересов государства или других публично-правовых образований и, таким образом, предполагают со стороны лиц, занимающих соответствующие должности, существование особых отношений солидарности по отношению к государству, а также такой взаимности прав и обязанностей, какая лежит в основе связи национального гражданства».

В частности, несмотря на то, что в некоторых государствах-членах ЕС профессора университетов и преподаватели других государственных учебных заведений состоят на государственной службе, рассматриваемое ограничение свободы передвижения работников к ним не применяется, поскольку должность преподавателя не подразумевает «никакого участия в осуществлении задач, относящихся к публичной администрации в собственном смысле слова» (решение Суда от 10 марта 2005 г. по делу С-178/04 «Мархольд»)[35]35
  См.: Arret de la Cour du 10 mars 2005. Affaire C-178/04 «Marhold».


[Закрыть].

Следует также напомнить, что граждане Союза имеют право избирать и быть избранным в любом государстве-члене, где они проживают, на выборах в Европейский парламент и муниципальные органы (см. 1.1.1).

В отношении выборов в Европейский парламент как наднациональный представительный институт ЕС данное право не подвергается ограничениям. В отношении участия в муниципальных выборах законодательство ЕС разрешает государствам-членам резервировать для национальных граждан должности членов руководящих органов соответствующего муниципалитета – например, гражданин Чехии, живущий во Франции, может быть избран депутатом муниципального (коммунального) совета французского городского или сельского поселения, но не вправе становиться его мэром, а равно иным должностным лицом коммунальной администрации (ст. 5 Директивы 94/80/ЕС Совета от 19 декабря 1994 г. об установлении порядка осуществления права голоса и права баллотироваться кандидатом на муниципальных выборах для граждан Союза, проживающих в государстве-члене, национальными гражданами которого они не являются)[36]36
  См.: Directive 94/80/CE du Conseil fixant les modalites de l’exercise du droit de vote et d’eligibilite aux elections municipales pour les citoyens de l’Union residant dans un Etat membre dont ils n’ont pas la nationalite // JO L 368 du 31.12.1994. P. 1.


[Закрыть].

Свобода учреждения – вторая разновидность свободного передвижения лиц на едином внутреннем рынке ЕС. Она позволяет гражданину одного государства-члена открывать (учреждать) собственное дело в любом другом государстве-члене, т. е. заниматься там самостоятельной экономической, в том числе предпринимательской деятельностью, с созданием юридического лица или в индивидуальном качестве[37]37
  Категории «учреждение» и «свобода учреждения» в указанном значении сегодня включены в правовые системы и других интеграционных организаций, в том числе Евразийского экономического союза. Согласно разделу XV «Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций» Договора о ЕАЭС (ст. 65) одной его из целей служит обеспечение свободы учреждения в рамках ЕАЭС в соответствии с условиями данного раздела и специального протокола, приложенного к Договору о ЕАЭС (Протокол о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций – приложение № 16 к Договору о ЕАЭС). Названный Протокол в разделе II «Определения и понятия» определяет понятие «учреждение» как создание и (или) приобретение юридического лица, приобретение контроля над юридическим лицом, открытие филиала, открытие представительства, регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя на территории любого государства-члена ЕАЭС.


[Закрыть].

В отличие от рассмотренной выше свободы передвижения работников, субъектами которой являются европейские граждане, занимающиеся наемным трудом, свобода учреждения дает возможность тем же гражданам трудиться и извлекать доходы повсеместно в ЕС в качестве автономного хозяйствующего субъекта. В источниках права ЕС граждан, выступающих субъектами свободы учреждения, соответственно, обозначают терминами независимые работники, ненаемные работники или самозанятые граждане.

В своем регулировании и практическом применении свобода учреждения тесно связана с еще одной свободой передвижения на едином внутреннем рынке ЕС – свободой передвижения (предоставления) услуг[38]38
  Аналогично категории «учреждение», термины «передвижение» и «предоставление» услуг используются и в праве Евразийского экономического союза. В данном случае, однако, Договор о ЕАЭС чаще применяет категорию «торговля услугами», заимствованную из права Всемирной торговой организации. Подробнее см.: Право Евразийского экономического союза: учебник / под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Проспект, 2015. С. 77–85.


[Закрыть]. Вместе взятые, свобода учреждения и свобода предоставления услуг обеспечивают существование в масштабах ЕС единого рынка услуг.

В обоих случаях гражданин – в качестве «поставщика» (фр. prestataire; англ. provider) – занимается оказанием (поставкой) услуг в других государствах-членах, т. е. «любой не являющейся наемным трудом экономической деятельностью, обычно осуществляемой за вознаграждение». Различие состоит в постоянном или временном (эпизодическом) характере экономической деятельности поставщика. В случае учреждения поставщик оказывает услуги «в течение неопределенного срока и посредством стабильной инфраструктуры» – например, открытие строительной фирмы в другом государстве-члене. В случае реализации свободы предоставления услуг срок является ограниченным, а стабильная инфраструктура не создается – например, выполнение строительных работ в другом государстве-члене по договору подряда (ст. 4 «Определения» Директивы 2006/123/ЕС Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2006 г. об услугах на внутреннем рынке)[39]39
  См.: Directive 2006/123/CE du Parlement europeen et du Conseil du 12 decembre 2006 relative aux services dans le marche interieur // JO L 376 du 27.12.2006. P. 36.


[Закрыть].

Единство экономического содержания свободы учреждения и свободы предоставления услуг обусловливает сходство их регулирования в праве ЕС. На уровне первичного права (учредительных документов) правовую основу рассматриваемых свобод, т. е. единого рынка услуг ЕС, образуют глава 2 «Право учреждения» и глава 3 «Услуги» раздела IV «Свободное передвижение лиц, услуг и капиталов» части третьей «Внутренняя политика и деятельность» ДФЕС. При этом в силу ст. 62 ДФЕС (последней статьи главы «Услуги») к свободе предоставления услуг подлежат применению основные правила, установленные для свободы учреждения (т. е. содержащиеся в главе «Право учреждения»).

На уровне вторичного права (текущего законодательства) общие правила в отношении функционирования единого рынка услуг закрепляет вышеупомянутая Директива 2006/123/ЕС Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2006 г. об услугах на внутреннем рынке. Европейскими институтами также принято большое число актов, посвященных регулированию свободы учреждения и свободы предоставления услуг в конкретных секторах экономической деятельности (банковские, страховые, почтовые, транспортные, туристические услуги, услуги электронной коммуникации, юридические услуги и др.) – например, Регламент (ЕС) № 550/2004 Европейского парламента и Совета от 10 марта 2004 г. о поставке услуг воздушной навигации на едином европейском небе[40]40
  См.: Reglement (CE) № 550/2004 du Parlement europeen et du Conseil du 10 mars 2004 relatif a la fourniture de services de navigation aerienne dans le ciel unique europeen // JO L 96 du 31.3.2004. P. 10.


[Закрыть], Директива (ЕС) 2015/2366 Европейского парламента и Совета от 25 ноября 2015 г. о платежных услугах на внутреннем рынке[41]41
  См.: Directive (UE) 2015/2366 du Parlement europeen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux services du paiement dans le marche interieur // JO L 377 du 23.12.2015. P. 35.


[Закрыть] или Директива 77/249/ЕЭС Совета от 22 марта 1977 г. о содействии эффективному осуществлению свободного предоставления услуг адвокатами (см. 4.5.1.2).

По своему юридическому содержанию свобода учреждения и свобода предоставления услуг закрепляются в праве ЕС в негативной формулировке – как запрет ограничений на осуществление в других государствах-членах самостоятельной экономической деятельности:

«В рамках нижеследующих положений запрещаются ограничения свободы учреждения граждан одного государства-члена на территории другого. Данный запрет также распространяется на ограничения в отношении создания представительств, филиалов или дочерних предприятий гражданами одного из государств-членов, учредившими собственное дело на территории любого из них.

Свобода учреждения включает в себя доступ к деятельности, не являющейся наемным трудом, и осуществление этой деятельности, а также создание предприятий… и управление ими на условиях, определенных законодательством страны учреждения для своих собственных граждан» (ст. 49 ДФЕС – первая статья главы «Право учреждения»):

«В рамках нижеследующих положений запрещаются ограничения свободного предоставления услуг внутри Союза гражданами государств-членов, учредившими собственное дело в ином государстве-члене чем то, где находится получатель услуги» (ст. 56 ДФЕС – первая статья главы «Услуги»).

В отношении свободы предоставления услуг также предусмотрено, что «поставщик услуги в целях ее предоставления может временно осуществлять свою деятельность в государстве-члене, где предоставляется услуга, на тех же условиях, какие данное государство предъявляет к своим собственным гражданам» (ст. 57 ДФЕС).

Запрет ограничений, о которых говорится в процитированных статьях ДФЕС, относится, в первую очередь, к запрету дискриминации, т. е. предъявлению государством-членом к гражданам других государств-членов менее благоприятных условий любого характера, чем к собственным гражданам – поставщикам аналогичных услуг (административные запреты, дополнительные требования, более высокое налогообложение и т. д.).

В соответствии с судебной практикой Суда ЕС свобода учреждения и свобода предоставления услуг также подразумевают запрет недискриминационных ограничений. Иными словами, государствам-членам запрещается ограничивать деятельность поставщиков услуг из других государств-членов даже в тех случаях, когда аналогичные ограничения применяются к их собственным гражданам. Недискриминационные ограничения, однако, могут быть признаны допустимыми (правомерными), если они необходимы для общественно-полезных целей, или – в терминологии судебной практики Суда ЕС – если они оправданы «настоятельными соображениями общего интереса»[42]42
  Концепция недискриминационных ограничений применяется Судом ЕС и к другим свободам передвижения на едином внутреннем рынке ЕС, в том числе к рассмотренной выше (см. 1.2.1.1) свободе передвижения работников. К примеру, Суд ЕС признал ограничением свободы передвижения работников законодательство Фламандского сообщества (одного из субъектов федерации Бельгии), которое предписывало местным работодателям составлять трудовые договоры с работниками исключительно на нидерландском языке (официальном языке Фламандского сообщества). Хотя оспариваемое законодательство применялось без дискриминации по признаку национального гражданства и ущемляло права, главным образом, граждан самой Бельгии, принадлежащих к другим языковым группам (франкоязычные и немецкоязычные бельгийцы), Суд ЕС пришел к выводу, что оно «способно иметь сдерживающий эффект в отношении ненидерландскоязычных работников и работодателей из других государств-членов и, поэтому, выступает ограничением свободного передвижения работников». Указанное ограничение могло бы быть оправдано такими «настоятельными соображениями общего интереса», как содействие развитию национальной культуры и национальных языков (в том числе языков субъектов федерации федеративных государств). Однако в деле, представленном на рассмотрение Суда ЕС, трудовой договор носил трансграничный характер: был заключен на английском языке с подразделением фламандского предприятия, расположенным в Сингапуре, т. е. за пределами ЕС. В отношении подобного рода трансграничных трудовых договоров Суд ЕС признал фламандское законодательство чрезмерно ограничительным (непропорциональным) и, соответственно, противоречащим праву ЕС (решение Суда от 16 апреля 2013 г. по делу С-202/11 «Лас»). См.: Arret de la Cour du 16 avril 2013. Affaire C-202/11 «Las».


[Закрыть].

Примером недискриминационных ограничений свободы учреждения и свободы предоставления услуг, которые были признаны Судом ЕС частично правомерными, частично неправомерными, служат предусмотренные законодательством Испании правила выдачи разрешений на открытие аптек. Согласно испанским правилам разрешения выдавались исходя из численности населения соответствующего административно-территориального образования страны: одна аптека на 2800 жителей; при превышении этой величины открытие новой аптеки допускается на каждые дополнительные 2000 жителей; минимальное расстояние между аптеками должно составлять 250 метров.

Указанные правила были оспорены в испанском суде, который обратился с преюдициальным запросом в Суд ЕС. Несмотря на то, что истцами по делу являлись испанские граждане, Суд ЕС постановил, что дело затрагивает граждан других государств-членов ЕС, которые «были или могут быть заинтересованы в эксплуатации аптек» в Испании.

По итогам разбирательства дела Суд ЕС признал оспариваемые правила ограничивающими основные свободы поставщиков услуг на едином внутреннем рынке ЕС (в данном случае свободу учреждения), поскольку, они, «хотя и применяются без дискриминации по признаку национального гражданства, способны затруднять или делать менее привлекательным осуществление гражданами Союза свободы учреждения».

С точки зрения Суда ЕС оспариваемые правила могут быть признаны оправданными в той мере, в какой они служат «цели охраны общественного здоровья» и связанной с ней цели «обеспечить надежное и качественное снабжение населения лекарственными средствами», поскольку «нельзя исключать, что при отсутствии любого регулирования аптеки сконцентрируются в районах, признанных привлекательными [с точки зрения выручки], вследствие чего некоторые другие менее привлекательные районы будет страдать от недостаточного количества аптек».

С другой стороны, в «сельских районах, население которых обычно распределено по обширной территории и является менее многочисленным», квоты в одну аптеку на 2800 жителей могут лишить местных жителей возможности иметь аптеку поблизости со своим домом. В городских агломерациях и иных районах «с высокой демографической концентрацией» местные жители, наоборот, могут пострадать из-за запрета размещать аптеки на расстоянии менее 250 метров друг от друга.

В отношении подобных сельских и городских районов, «имеющих особые демографические характеристики», Суд ЕС признал оспариваемые правила неоправданными и, соответственно, подлежащими пересмотру или отмене (решение Суда от 1 июня 2010 г. по соединенным делам С-570/07 и С-571/07 «Перес и Гомес»)[43]43
  См.: Arret de la Cour du 1 juin 2010. Affaires jointes C-570/07 et C-571/07 «Perez et Gomez».


[Закрыть].

В развитие судебной практики Суда ЕС в отношении недискриминационных ограничений Директива 2006/123/ЕС об услугах на внутреннем рынке возлагает на государства-члены обязанность произвести изучение и, при необходимости, отмену применяемых ими разрешительных режимов (лицензирование и т. п.), а также других мер, способных мешать поставщикам на едином рынке услуг независимо от их гражданства – например, государственное регулирование тарифов за оказание услуг, возложение обязанности на поставщика наряду с основной услугой предоставлять дополнительные услуги и др.

Когда ограничения носят дискриминационный характер, в том числе являются косвенной дискриминацией граждан других государств-членов (например, требование проживать на территории государства-члена, чтобы получить право учреждать там собственное дело), они считаются автоматически запрещенными (ст. 14 «Запрещенные требования», ст. 15 «Требования, подлежащие оценке» и ст. 16 «Свободное предоставление услуг» Директивы 2006/123/ЕС).

Важное место Директива 2006/123/ЕС также уделяет упрощению процедур и формальностей, относящихся к предоставлению услуг, в том числе процедур получения разрешений на поставку услуг, когда разрешительный режим признан оправданным (глава II «Административное упрощение» Директивы 2006/123/ЕС). Составной частью мер по административному упрощению является введение процедуры единого окна для поставщиков услуг (ст. 6 «Единые окна»).

Еще одним элементом рассматриваемых свобод передвижения на едином внутреннем рынке ЕС, получившим признание благодаря судебной практике Суда ЕС, стало распространение свободы предоставления (передвижения) услуг на получателей услуг, т. е. включение в юридическое содержание последней свободы получения услуг в других государствах-членах.

Как постановил Суд ЕС еще в 1984 г., свобода предоставления услуг также включает в себя «свободу получателей услуг отправляться в другое государство-член для получения там услуги, не подвергаясь ограничениям» (решение Суда от 31 января 1984 г. по соединенным делам 286/82 и 26/83 «Луизи и Карбоне»)[44]44
  См.: Arret de la Cour du 31 janvier 1984. Affaires jointes 286/82 et 26/83 «Luisi et Carbone» (п. 16).


[Закрыть]. В этой связи Директива 2006/123/ЕС об услугах на внутреннем рынке содержит специальный отдел, посвященный правам получателей услуг (отдел 2 «Права получателей услуг» главы IV «Свободное передвижение услуг»).

Положения указанного отдела запрещают государствам-членам подчинять получателей требованиям, которые ограничивают использование ими услуг со стороны поставщиков других государств-членов – например, требованию предварительно заручиться одобрением (разрешением) от компетентных органов своего государства-члена для того, чтобы воспользоваться услугой иностранного поставщика, или даже требование декларировать факт обращения к поставщикам других государств-членов (ст. 19 «Запрещенные требования» Директивы 2006/123/ЕС).

Также запрещены иные виды дискриминации получателей услуг по признаку из национального гражданства или места жительства (ст. 20 «Недискриминация» Директивы 2006/123/ЕС). Каждому государству-члену ЕС, кроме того, предписано оказывать получателям услуг из других государств-членов информационное содействие, в частности, в плане информирования об общих условиях предоставления услуг на своей территории, о процедурах подачи исков и жалоб против поставщиков услуг (ст. 21 «Содействие получателям» Директивы 2006/123/ЕС).

В целях поставки услуг в других государствах-членах поставщики наделены правом проживания на их территории в качестве ненаемных работников. Условия и порядок реализации права проживания поставщиков услуг аналогичны тем, которые применяются к гражданам Союза, отправляющимся в другие государства-члены в целях трудовой деятельности по найму, т. е. тем, которые действуют в контексте свободы передвижения работников (см. 1.2.1.1).

В частности, ненаемные, как и наемные работники-мигранты для проживания в другом государстве-члене ЕС не должны подтверждать наличие у них средств к существованию и медицинской страховки. Для получения справки о регистрации по месту жительства им достаточно предъявить любое «доказательство, подтверждающее факт занятия ненаемным трудом» (ст. 8 «Административные формальности в отношении граждан Союза» Директивы 2004/38/ЕС о праве граждан Союза и членов их семей проживать на территории государств-членов)[45]45
  Если гражданин выезжает в другое государство-член ЕС в качестве получателя услуги, т. е. в контексте провозглашенной Судом ЕС свободы получения услуг, то он считается лицом, не занимающимся экономической деятельностью. Условия проживания свыше трех месяцев данной категории граждан Союза рассматриваются ниже (см. 1.2.2).


[Закрыть].