Текст книги "Миграционное право Европейского союза"

Наряду с общими правилами (общим режимом) пересечения внешних границ согласно Шенгенскому кодексу о границах законодательство ЕС предусматривает возможность установления упрощенных правил в интересах жителей пограничных зон Шенгенских государств и сопредельных третьих стран (например, Польша – Калининградская область России, Эстония – Псковская область России).

Данные правила, вместе взятые, получили название малое пограничное движение, или, в других переводах, малое/местное приграничное/граничное движение (фр. petit trafic frontalier; англ. local border traffic; польск. maly ruch graniсzny).

Законодательным актом ЕС, закрепляющим специальный правовой режим малого пограничного движения, является Регламент (ЕС) № 1931/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. об установлении правил в отношении малого пограничного движения на внешних сухопутных границах государств-членов[92]92
  См.: Reglement (CE) № 1931/2006 du Parlement europeen et du Conseil du 20 decembre 2006 fixant des regles relatives au petit trafic frontalier aux frontieres terrestres exterieures des Etats membres et modifiant les dispositions de la convention de Schengen // JO L 29 du 3.2.2007. P. 3.


[Закрыть].

Согласно ст. 3 «Определения» Регламента (ЕС) № 1931/2006 понятие «малое пограничное движение» обозначает регулярное пересечение внешней сухопутной границы жителями пограничной зоны одного государства в целях пребывания в пограничной зоне другого (соседнего) государства, например, по социальным, культурным или обоснованным экономическим причинам, или по семейным обстоятельствам на протяжении срока, не превышающего трех месяцев.

Согласно той же статье под «пограничной зоной», по общему правилу, понимается зона, расположенная в пределах не более тридцати километров от внешней сухопутной границы Шенгенского государства и соседней третьей страны. В отступление от этого правила в качестве пограничной зоны разрешается рассматривать:

• муниципальные образования Шенгенского государства и соседней третьей страны в пределах пятидесяти километров от линии границы;

• всю территорию Калининградской области России и аналогичные территории соседних с ней административно-территориальных единиц (повятов) Польши.

Режим малого пограничного движения распространяется не на любые перемещения между пограничными зонами, а только на поездки жителей подобных зон. Согласно ст. 3 «Определения» Регламента (ЕС) № 1931/2006 гражданин третьей страны признается «жителем пограничной зоны», если он законно проживает в пограничной зоне соседней с Шенгенским государством третьей страны на протяжении, как минимум, одного года. В «исключительных и надлежащим образом обоснованных случаях» этот срок может сокращаться.

Чтобы воспользоваться режимом малого пограничного движения, гражданину третьей страны недостаточно быть жителем пограничной зоны. Необходимо также подтвердить «наличие правомерных оснований для частого пересечения внешней сухопутной границы на основании режима малого пограничного движения»: наличие родственников, проживающих в пограничной зоне соседнего Шенгенского государства, владение там предприятиями или иными активам и т. д. Житель пограничной зоны, кроме того, должен обладать действительным документом на поездку, дающим право на пересечение внешних границ, не являться объектом информационного запроса в целях недопуска в рамках СИС и не рассматриваться в качестве угрозы общественному порядку, внешней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям Шенгенских государств (ст. 9 «Условия выдачи» Регламента № 1931/2006).

Гражданин третьей страны, который отвечает вышеуказанным условиям, может претендовать на получение специального разрешения на многократные поездки в пограничную зону соседнего Шенгенского государства – «разрешения на местное пересечение границы».

Разрешение выдается либо консульством, либо другим административным органом Шенгенского государства сроком минимум на 1 год и максимум на 5 лет. В течение срока действия разрешения гражданин третьей страны может приезжать в пограничную зону соседнего Шенгенского государства неограниченное число раз, однако каждый раз может находиться там не свыше трех месяцев, т. е. речь идет о разрешении на краткосрочное пребывание, а не о виде на жительство.

Для граждан третьих стран, пользующихся режимом малого пограничного движения, также предусматривается упрощенный порядок пересечения внешних границ соседнего Шенгенского государства. В отличие от общих правил для граждан третьих стран, предусмотренных Шенгенским кодексом о границах, при въезде им не нужно обладать визой, которую заменяет разрешение на местное пересечение границы; им не требуется подтверждать цель и условия пребывания, а равно наличие средств к существованию; в их паспорта не проставляется печать о въезде и выезде; для них могут устраиваться специальные пограничные пропускные пункты или специальные коридоры в обычных пограничных пропускных пунктах; когда существует особая потребность, им может быть разрешено пересекать границу в местах, отличных от пограничных пропускных пунктов, и вне установленного времени работы последних; когда они хорошо известны пограничникам, они могут подвергаться только выборочным проверкам (ст. 4 «Условия въезда» и ст. 15 «Упрощение пересечения границы» Регламента (ЕС) № 1931/2006).

Третьи страны, в свою очередь, должны обеспечивать предоставление аналогичных льгот для граждан Шенгенских государств, проживающих в их пограничных зонах (ст. 14 «Сопоставимое обращение» Регламент (ЕС) № 1931/2006).

Несмотря на то, что Регламент (ЕС) № 1931/2006, устанавливающий режим малого пограничного движения, является общеобязательным актом для всех Шенгенских государств, он не требует от них немедленно переходить на этот режим с соседними третьими странами, в том числе с Россией.

Согласно Регламенту (ЕС) № 1931/2006 для введения режима малого пограничного движения в каждом конкретном случае необходимо заключение специального двустороннего соглашения между Шенгенским государством и соседней третьей страной (ст. 13 «Двусторонние соглашения между государствами-членами и соседними третьими странами»). При отсутствии подобного соглашения взаимные поездки между пограничными зонами осуществляются на основании общих правил, закрепленных в Шенгенском кодексе о границах и, при необходимости, в Визовом кодексе ЕС (когда для граждан третьей страны действует визовый режим).

Как показала практика первых лет применения режима малого пограничного движения на основании двусторонних соглашений, заключенных рядом Шенгенских государств, серьезной проблемой на пути его более широкого распространения, в том числе в отношениях с Россией, являются трудности с контролем максимально разрешенного трехмесячного срока непрерывного пребывания (ввиду непроставления в паспорта управомоченных жителей пограничных зон третьих стран печатей о въезде и выезде).

Еще более значительной проблемой служит злоупотребление гражданами третьих стран режимом малого пограничного движения, а именно, использование данного режима в качестве прикрытия для поездок по всему Шенгенскому пространству, в то время как действие их разрешений на местное пересечение границы ограничивается пограничными зонами.

К примеру, австрийские полицейские неоднократно выявляли случаи злоупотреблений со стороны граждан Украины, которые не только находились на территории Австрии свыше трех месяцев, но и делали это на основании разрешений на местное пересечение границы, выданных другим Шенгенским государством (Венгрией). Аналогичным образом, власти Словакии сообщали Европейской комиссии, что граждане Украины, обладающие разрешением на местное пересечение границы, использовали его для незаконных поездок в другие Шенгенские государства (Венгрию и Польшу)[93]93
  См.: Communication de la Commission au Parlement europeen et au Conseil. Deuxieme rapport sur la mise en oeuvre du regime propre au petit trafic frontalier instaure par le reglement (CE) № 1931/2006 // Bruxelles, le 9.2.2011. COM (2011) 47 final.


[Закрыть].

2.4. Правовые основы общей визовой политики Европейского Союза. Единая (Шенгенская) виза

Виза представляет собой предварительное разрешение на посещение государства, выдачу которого обычно производят его консульские представительства, расположенные в стране проживания заинтересованных иностранных граждан[94]94
  Здесь и далее под визами понимаются въездные визы. Мировой практике также известны выездные визы, т. е. разрешения на выезд из страны для ее собственных граждан. Обязанность получения выездных виз существует по сей день в некоторых государствах, конституции и законодательство которых не признают за их гражданами права свободно выезжать за рубеж.


[Закрыть].

В отношениях между государствами-членами ЕС визовый режим был отменен еще в 1960-е гг. в контексте создания общего рынка Европейских сообществ – ныне единого внутреннего рынка Европейского Союза. В настоящее время положения о запрете въездных, а равно выездных виз внутри ЕС закрепляет Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов (см. 1.1.3).

В отношениях между государствами-членами ЕС и третьими странами визовый режим сохраняется. Вместе с тем создание Шенгенского пространства с прозрачными внутренними границами потребовало от его участников наряду с рассмотренными выше едиными правилами пограничного контроля на внешних границах (см. 2.3) ввести аналогичные правила в отношении условий и порядка выдачи виз, в том числе учредить единую (Шенгенскую) визу, действительную Шенгенского пространства в целом.

После 1 мая 1999 г., когда Шенгенские соглашения и основанные на них акты Шенгенского исполнительного комитета (Шенгенские достижения) были включены в правовую систему ЕС, полномочия по изданию законодательства о визах и визовом режиме в отношении Шенгенских государств осуществляют институты ЕС (см. 2.1.3).

Эти полномочия реализуются в рамках «общей политики в отношении виз и иных документов для краткосрочного пребывания», кратко называемой «общей визовой политикой» ЕС. Как и рассмотренная выше политика ЕС по вопросам пересечения границ («политика в отношении пограничного контроля»), общая визовая политика выступает составной частью правоохранительной сферы компетенции ЕС «пространство свободы, безопасности и правосудия» и базируется на положениях одноименного раздела Договора о функционировании Европейского Союза (раздел V «Пространство свободы, безопасности и правосудия» части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза»):

«Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают меры по следующим вопросам ‹…› общая политика в отношении виз и иных документов для краткосрочного пребывания» (параграф 2 ст. 77 ДФЕС).

Основным законодательным актом, изданным по вопросам рассматриваемой политики, является Визовый кодекс. Визовый кодекс отменил и заменил собой нормы первоначальных Шенгенских достижений в этой области: отдел 1 «Визы для краткосрочного пребывания» главы 3 «Визы» раздела II «Отмена проверок на внутренних границах и передвижение лиц» Шенгенской конвенции 1990 г., Общую консульскую инструкцию от 28 апреля 1999 г., Решение Шенгенского исполнительного комитета от 14 декабря 1993 г. о продлении единой визы и др. (ст. 56 «Отмены» Визового кодекса).

Как и Шенгенский кодекс о границах, Визовый кодекс ЕС издан в форме регламента, т. е. общеобязательного нормативного акта прямого действия, не нуждающегося в трансформации в национальное законодательство. Его полное официальное название: Регламент (ЕС) № 810/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс)[95]95
  См.: Reglement (CE) № 810/2009 du Parlement europeen et du Conseil du 13 juillet 2009 etablissant un code communautaire des visas (code des visas) // JO L 243 du 15.9.2009. P. 1.


[Закрыть].

В 2014 г. Европейская комиссия представила проект нового Визового кодекса ЕС, предусматривающего более простой порядок получения виз: проект Регламента Европейского парламента и Совета о Кодексе Союза о визах (Визовом кодексе)[96]96
  См.: Proposition de reglement du Parlement europeen et du Conseil relatif au code des visas de l’Union (code des visas) // Bruxelles, le 1.4.2014. COM (2014) 164 final.


[Закрыть]. В 2017 г. проект нового Визового кодекса еще находился на обсуждении в законодательных институтах ЕС.

С точки зрения действия по кругу лиц Визовый кодекс применяется «к любому гражданину третьей страны, который должен обладать визой при пересечении внешних границ государств-членов», т. е. к гражданам России и других стран, не входящих в ЕС, в отношении которых ЕС применяет визовый режим (параграф 2 ст. 1 «Цель и сфера применения» Визового кодекса).

С точки зрения действия в пространстве положения Визового кодекса применяется только к Шенгенским государствам, т. е. государствам-членам ЕС, входящим в Шенгенское пространство, и к государствам-членам ЕАСТ, являющимся ассоциированными участниками этого пространства. Государства-члены ЕС, не входящие в Шенгенское пространство (нешенгенские), выдают визы в соответствии со своим национальным законодательством, и эти визы имеют силу только на их территориях.

Помимо Визового кодекса законодательство ЕС о визах и визовом режиме включает в себя ряд актов специального характера: регламенты об установлении единообразного формата виз, об установлении перечней третьих стран, для граждан которых действует визовый или безвизовый режим, и некоторые другие. Эти акты будет рассмотрены ниже при характеристике конкретных аспектов правового регулирования в рамках общей визовой политики ЕС.

Поскольку общая визовая политика ЕС полностью называется общей политикой в отношении виз и иных документов для краткосрочного пребывания, принимаемые в ее рамках законодательные акты регламентируют выдачу виз, дающих право находиться в Шенгенском пространстве относительно небольшой промежуток времени.

Первоначально понятие «краткосрочное пребывание» рассматривалось как пребывание продолжительностью не более трех месяцев в течение полугодия. В настоящее время для краткосрочного пребывания установлены более строгие требования, предполагающие нахождение не более 90 дней на протяжении любого промежутка времени в 180 дней.

Так, сфера применения Визового кодекса ЕС определяется в его первой статье следующим образом:

«Настоящий Регламент устанавливает процедуры и условия выдачи виз для транзита по территории или для предполагаемых пребываний на территории государств-членов продолжительностью не более 90 дней на протяжении любого периода в 180 дней» (параграф 1 ст. 1 «Цель и сфера применения» Визового кодекса).

Отсюда следует, что законодательство ЕС по вопросам общей визовой политики не распространяется на визы для долгосрочного пребывания, т. е. визы, дающие право находиться свыше 3 месяцев (90 дней). Выдача и использование подобных виз в настоящее время производятся согласно национальному законодательству государств-членов ЕС, которое частично гармонизировано в рамках другого направления деятельности ЕС – общей иммиграционной политики (см. 3.1.2.2.1).

Визовый кодекс и другие законодательные акты ЕС предусматривают возможность выдачи гражданам третьих стран трех типов (категорий) виз, для каждого из которых установлено кодовое обозначение (ст. 2 «Определения» Визового кодекса и его приложение VII «Порядок заполнения визовой марки»):

1. Виза для транзита через аэропорт (код «А»).

Виза для транзита через аэропорт – это виза, которая выдается в целях перемещения через международную транзитную зону одного или нескольких аэропортов Шенгенских государств, не разрешая выходить на их остальную территорию.

Требование визы «А» является исключением из общего принципа свободы транзита через международные транзитные зоны аэропортов, закрепленного в Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г.

В связи с тем, что граждане некоторых, преимущественно развивающихся стран, используют свободу транзита как прикрытие для проникновения в ЕС (например, по прибытии в транзитный аэропорт обращаются с ходатайством о предоставлении убежища), европейский законодатель решил ограничить ее путем введения для граждан подобных стран обязанности предварительно получить от заинтересованных государств-членов специальную визу. Так, если гражданин Ирака из своей родной или любой другой третьей страны отправляется в другую третью страну транзитным авиарейсом с пересадкой в аэропорту Рима, то он должен получить визу «А» со стороны итальянских властей; если транзит осуществляется через аэропорт Вены, то виза «А» запрашивается у австрийских властей, и т. д.

В соответствии с разделом II «Виза для транзита через аэропорт» Визового кодекса, состоящего из одной-единственной статьи (ст. 3 «Граждане третьих стран, подлежащие обязанности иметь визу для транзита через аэропорт»), обязанность получения визы «А» в отношении транзита через аэропорты всех Шенгенских государств распространяется на граждан только третьих стран, которые включены в общий перечень, прилагаемый к Визовому кодексу (приложение IV «Общий перечень третьих стран, указанных в приложении I Регламента (ЕС) № 539/2001, граждане которых должны обладать визой для транзита через аэропорт при перемещении через международную транзитную зону аэропортов, расположенных на территории государств-членов».

В 2017 г. в данный перечень входили двенадцать азиатских и африканских стран: Афганистан, Бангладеш, Демократическая Республика Конго, Гана, Ирак, Иран, Нигерия, Пакистан, Сомали, Шри-Ланка, Эритрея, Эфиопия.

Европейское законодательство также разрешает любому Шенгенскому государству «в случае неотложной необходимости, обусловленной массовым притоком нелегальных иммигрантов ‹…› требовать от граждан других третьих стран ‹…› чтобы они обладали визой для транзита через аэропорт при перемещении через международную транзитную зону аэропортов, расположенных на его территории» (параграф 2 ст. 3 Визового кодекса).

Виза «А» не может требоваться от лиц, которые выступают обладателями других типов (категорий) виз и видов на жительство, выданных Шенгенскими государствами, а также от некоторых специфических групп граждан третьих стран, в частности, от обладателей дипломатических паспортов и членов экипажей самолетов, являющихся гражданами государств-участников Чикагской конвенции о международной гражданской авиации.

2. Виза для краткосрочного пребывания или для транзита (код «С»).

Виза «С» – наиболее распространенный тип виз, выдаваемый Шенгенскими государствами гражданам третьих стран, в том числе гражданам России. Она заменила и объединила в себе существовавшие до принятия Визового кодекса 2009 г. транзитные визы (код «В») и визы для краткосрочного пребывания (код «С»).

В подавляющем большинстве случаев виза «С» выдается в качестве визы, действительной для всего Шенгенского пространства, т. е. выступает единой (Шенгенской) визой, правовой режим которой будет рассмотрен в следующем разделе (см. 2.3.3).

Напомним, что краткосрочное пребывание в современном законодательстве ЕС определяется как пребывание максимум 90 дней на протяжении любого 180-дневного периода. В конкретных случаях виза «С» может выдаваться для пребывания, в том числе в транзитных целях, и на протяжении более краткого срока (например, 30 дней, 10 дней и т. д.).

3. Виза для долгосрочного пребывания (код «D»).

Виза для долгосрочного пребывания, т. е. для непрерывного пребывания свыше трех месяцев (90 дней), не входит в сферу применения Визового кодекса ЕС. Условия и порядок выдачи виз «D» сегодня устанавливаются национальным законодательством. Вместе с тем в рамках общей иммиграционной политики ЕС приняты отдельные нормы в отношении подобных виз, в частности, приравнивающие их к единым (шенгенским) визам «С» для целей краткосрочных поездок по Шенгенскому пространству.

Вместе с другими положениями законодательства ЕС по вопросам общей иммиграционной политики соответствующие нормы рассматриваются в разделе 3 «Миграционные права граждан стран, не входящих в Европейский Союз (граждан третьих стран» (см. 3.1.2.2.1).

Важнейшей новацией Шенгенских достижений для граждан России и большинства других стран мира, к которым ЕС применяет визовый режим, стала возможность получения ими единой визы, которая официально определяется в законодательстве ЕС как «виза, действительная для совокупной территории государств-членов» (ст. 2 «Определения» Визового кодекса).

Поскольку термин «государства-члены» в Визовом кодексе и других Шенгенских достижениях обозначает только государства-члены ЕС, входящие в Шенгенское пространство, а также ассоциированных участников Шенгенского пространства из числа государств-членов ЕАСТ, понятие единой визы можно переформулировать следующим образом: виза, действительная для Шенгенского пространства в целом или, что то же самое, виза, действительная для всех Шенгенских государств.

Отсюда единая виза также называется Шенгенской визой. Хотя в законодательстве ЕС по вопросам общей визовой политики, в том числе в Визовом кодексе, термин «Шенгенская виза» не используется, он встречается в судебной практике Суда ЕС, исполнительных актах Европейской комиссии, а также в национальных правовых актах Шенгенских государств.

Например, в ст. 11а «Категории виз» Постановления о въезде и предоставлении виз от 23 октября 2008 г. (с последующими изменениями и дополнениями), изданного правительством Швейцарии – ассоциированного участника Шенгенского пространства из числа государств-членов ЕАСТ, единая виза фигурирует под названием «виза для краткосрочного пребывания, не превышающего 90 дней, действительная на территории Шенгенских государств (Шенгенская виза, категория «С»)»[97]97
  См.: Ordonnance sur l’entree et l’octroi des visas // RS 142.204.


[Закрыть].

Внешним признаком Шенгенской визы является формулировка «Шенгенские государства», которая включается в ее первую рубрику «действительна для» на языке выдавшего визу государства – например, Schengener Staaten (нем.), Etats Schengen (франц).

Шенгенская виза является единой не только потому, что имеет силу на территории всех Шенгенских государств, но и потому, что она выдается на основе единых правил, установленных в законодательстве ЕС, прежде всего, в Визовом кодексе.

Однако не все категории (типы) виз, предусмотренные законодательством ЕС, представляют собой шенгенские визы. Из трех существующих ныне категорий (см. 2.4.2) Шенгенской визой является только виза для краткосрочного пребывания или для транзита (код «С»).

Виза для транзита через аэропорт (код «А»), хотя и выдается на основании Визового кодекса ЕС, не является Шенгенской, поскольку разрешает находиться только в международной транзитной зоне аэропортов отдельных Шенгенских государств.

Виза для долгосрочного пребывания (код «D») не является Шенгенской потому, что ее выдача производится согласно национальному законодательству. Вместе с тем в целях краткосрочных поездок по Шенгенскому пространству она приравнивается к Шенгенской визе при соблюдении некоторых условий, установленных законодательством ЕС по вопросам общей иммиграционной политики (см. 3.1.2.2.1).

Гражданам России и других третьих стран, отправляющимся в Шенгенское пространство на срок не более 90 дней, Шенгенская виза выдается независимо от намерения посетить одно или несколько Шенгенских государств. Лишь в некоторых особых обстоятельствах, когда гражданин третьей страны не отвечает всем условиям для получения Шенгенской визы, ему в порядке исключения может быть выдана виза, действительная только для отдельных Шенгенских государств (чаще всего, для одного-единственного Шенгенского государства).

Подобные визы называются в Визовом кодексе «визы с ограниченным территориальным действием» (см. 2.4.3.3.4). Они также относятся к категории «С», т. е. визам для краткосрочного пребывания или для транзита, но являются нешенгенскими, т. е. не дающими право путешествовать по всему Шенгенскому пространству. Например, если гражданин России пробыл в Шенгенском пространстве с января по март включительно, т. е. 90 дней, то до истечения периода в 180 дней, т. е. до июня, его поездки в это пространство могут совершаться только на основании визы с ограниченным территориальным действием, охватывающим территорию одного, двух, трех и т. д., но ни в коем случае не всех Шенгенских государств[98]98
  В законодательстве одного из государств-членов ЕС, входящих в Шенгенское пространство, – Польши – используется расширительный подход к пониманию Шенгенской визы. Согласно польскому Закону об иностранцах от 13 декабря 2013 г. Шенгенской визой считается как единая виза, действительная для всего Шенгенского пространства, так и виза с ограниченным территориальным действием, а равно виза для транзита через аэропорт. Таким образом, польский законодатель распространил понятие «Шенгенская виза» на любые визы, которые выдаются на основании законодательных актов ЕС, относящихся к Шенгенским достижениям. См.: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach // Dz. U. 2013 r. Poz. 1650.


[Закрыть].