Текст книги "Миграционное право Европейского союза"

Наряду с едиными условиями въезда граждан третьих стран Шенгенский кодекс о границах устанавливает единые основания отказа им во въезде в Шенгенское пространство, а также порядок такового. Соответствующие положения закреплены в ст. 14 «Отказ во въезде» Шенгенского кодекса о границах и конкретизированы в его приложении V (без названия), состоящем из двух частей: «Порядок отказа во въезде на границе» (часть А) и «Единообразный формуляр отказа во въезде на границе» (часть В).

Согласно параграфу 1 ст. 14 «Отказ во въезде» Шенгенского кодекса о границах пограничники любого Шенгенского государства вправе и обязаны отказать во въезде гражданину третьей страны, который «не отвечает всем ‹…› условиям въезда», т. е. любому из единых условий въезда в Шенгенское пространство, если только гражданин третьей страны не подпадает под действие исключений из этих условий (см. 2.3.3.3).

Параграф 1 ст. 14 «Отказ во въезде» также не препятствует гражданам третьих стран испрашивать и получать визы для долгосрочного пребывания, убежище или иную международную защиту на основании «специальных положений», содержащихся в источниках национального или международного права, а равно законодательства ЕС в рамках общей иммиграционной политики и общей политики по вопросам предоставления убежища (см. 3.1.2.2.1 и 3.2.2).

Согласно параграфу 2 ст. 14 «Отказ во въезде» решение об отказе принимается в письменной форме, должно быть мотивированным и вступает в силу немедленно: «Во въезде может быть отказано только посредством мотивированного решения, указывающего четкие основания отказа. Данное решение принимается компетентным органом, уполномоченным на то национальным правом. Оно вступает в силу немедленно».

Решение об отказе во въезде выносится посредством единообразного формуляра, предусмотренного в приложении V к Шенгенскому кодексу о границах (часть В «Единообразный формуляр отказа во въезде на границе»). Формуляр заполняется компетентным органом Шенгенского государства и «вручается гражданину третьей страны, который своей подписью подтверждает получение решения об отказе посредством данного формуляра».

В единообразном формуляре содержится исчерпывающий перечень оснований отказа во въезде, обозначаемых прописными буквами латинского алфавита A – I (всего 9), которые указывают на разные аспекты невыполнения единых условий въезда в Шенгенское пространство:

А. «Не располагает действительными документами на поездку»;

В. «Обладает поддельным, фальсифицированным или искаженным документом не поездку»;

С. «Не располагает действительной визой или действительным видом на жительство»;

D. «Обладает поддельной, фальсифицированной или искаженной визой либо поддельным, фальсифицированным или искаженным видом на жительство»;

E. «Не располагает надлежащим (и) документом(-ами), подтверждающим(и) цель и условия пребывания» (с указанием конкретных документов, которые не были представлены);

F. «Уже пробыл на территории государств-членов Европейского Союза 90 дней на протяжении предшествующего периода в 180 дней»;

G. «Не располагает достаточными средствами к существованию, соответствующими сроку и условиям пребывания, и средствами для возврата в страну происхождения или транзита»;

H. «Является объектом информационного запроса в целях недопуска» в Шенгенской информационной системе и/или в национальной базе данных;

I. «Рассматривается как представляющий угрозу общественному порядку, внутренней безопасности, общественному здоровью или международным отношениям одного или нескольких государств-членов Европейского Союза (каждое государство должно указать ссылки на свои национальные правила в отношении подобных случаев отказа во въезде)».

Помимо заполнения и вручения формуляра пограничник проставляет в паспорт гражданина третьей страны «печать о въезде, перечеркнутую крестом черными нестираемыми чернилами, и вписывает напротив справа, также нестираемыми чернилами, буквы, соответствующие основаниям отказа во въезде, перечень которых содержится в вышеупомянутом единообразном формуляре о въезде» (параграф 1 части А «Порядок отказа во въезде на границе» приложения V к Шенгенскому кодексу о границах»).

Отказ во въезде порождает правовые последствия не только для гражданина третьей страны, в адрес которого вынесено подобное решение, но и для пограничников Шенгенских государств, а также для перевозчиков, доставивших его на внешнюю границу Шенгенского пространства.

Для пограничников отказ во въезде порождает обязанность не допустить проникновения гражданина третьей страны в соответствующее Шенгенское государство и Шенгенское пространство в целом, а в некоторых случаях и обязанность принять меры по его задержанию и передаче местным правоохранительным органам:

• «Пограничники следят за тем, чтобы гражданин третьей страны, которому отказано во въезде, не проник на территорию соответствующего государства-члена» (параграф 4 ст. 14 «Отказ во въезде» Шенгенского кодекса о границах);

• «В ожидании обратной доставки при соблюдении национального права и с учетом местной обстановки [пограничник] принимает надлежащие меры в целях предотвращения незаконного въезда граждан третьих стран, получивших отказ во въезде» (пункт «b» параграфа 2 части А «Порядок отказа во въезде на границе» приложения V к Шенгенскому кодексу о границах);

• «Если существуют основания как для отказа во въезде гражданину третьей страны, так и для его ареста, то пограничник вступает в контакт с компетентными органами для решения вопроса о дальнейших действиях в соответствии с национальным правом» (параграф 3 части А «Порядок отказа во въезде на границе» приложения V к Шенгенскому кодексу о границах).

Для перевозчиков отказ во въезде влечет обязанность произвести обратную доставку гражданина третьей страны или иным образом обеспечить его вывоз из Шенгенского пространства:

«Если гражданин третьей страны, получивший отказ во въезде, был доставлен на границу перевозчиком, то орган, ответственный на месте ‹…› предписывает этому перевозчику безотлагательно вновь принять на себя ответственность за гражданина третьей страны и доставить его в третью страну, откуда он был перевезен, в третью страну, выдавшую документ, дающий право на пересечение границы, или в любую другую третью страну, в которую ему гарантирован доступ, либо найти способы обратной доставки в соответствии со статьей 26 Конвенции о применении Шенгенского соглашения и положениями Директивы 2001/51/ЕС Совета» (пункт «а» параграфа 2 части А «Порядок отказа во въезде на границе» приложения V к Шенгенскому кодексу о границах).

В отношении обратной доставки ст. 26 Шенгенской конвенции (Конвенции о применении Шенгенского соглашения) и ст. 2–3 Директивы 2001/51/ЕС Совета от 28 июня 2001 г. о дополнении положений статьи 26 Конвенции о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. (см. 2.3.3.2) предусматривают, что перевозчик либо должен сам осуществить возлагаемую на него обязанность, либо, если он не может это сделать, должен за свой счет незамедлительно найти способы отправки гражданина третьей страны транспортными средствами других перевозчиков – например, в случае воздушной перевозки, самолетами других авиакомпаний. Если незамедлительная отправка гражданина третьей страны невозможна, то оплата расходов по его пребыванию в ожидании отправки (питание и т. п.) также возлагается на доставившего его перевозчика.

Граждане третьих стран, получившие отказ во въезде, имеют право обжалования подобного решения. Способы обжалования Шенгенские государства определяют самостоятельно (соответствующие данные указываются в единообразном формуляре на официальном языке Шенгенского государства, отказавшего во въезда). Обжалование не приостанавливает действия решения об отказе, хотя и может повлечь откладывание приведения его в исполнение:

«Лица, в отношении которых вынесено решение об отказе во въезде, имеют право обжаловать это решение. Жалобы подаются в соответствии с национальным правом. Гражданину третьей страны также предоставляются письменные сведения относительно контактных пунктов, способных сообщить информацию о представителях, компетентных согласно национальному праву действовать от имени гражданина третьей страны.

Подача такой жалобы не приостанавливает действие решения об отказе во въезде.

Без ущерба любой возможной компенсации, предоставляемой согласно национальному праву, заинтересованный гражданин третьей страны имеет право на исправление аннулированной печати во въезде, а также любого другого аннулирования или дополнения со стороны государства-члена, которое отказало во въезде, если в рамках обжалования решение об отказе во въезде было признано необоснованным» (параграф 3 ст. 14 «Отказ во въезде» Шенгенского кодекса о границах).

Как отмечалось выше, создание Шенгенского пространства повлекло за собой учреждение интегрированной информационной системы Шенгенских государств, используемой в правоохранительных целях – Шенгенской информационной системы, сокращенно СИС (см. 2.1.1).

СИС была учреждена разделом IV «Шенгенская информационная система» Шенгенской конвенции. В настоящее время этот раздел заменило законодательство о более совершенной в техническом отношении, в том числе обеспечивающей более оперативную передачу уместной информации Шенгенской информационной системе второго поколения (СИС II). В дальнейшем ее планируется заменить системой третьего поколения (без использования слов «третье поколение»), законопроекты о создании которой были подготовлены Европейской комиссией в 2016 г.

Применительно к пересечению границ, а также выдаче виз и видов на жительство, искомым законодательным актом является Регламент (ЕС) № 1987/2006 Европейского парламента и Совета от 20 декабря 2006 г. об учреждении, функционировании и использовании Шенгенской информационной системы второго поколения (СИС II)[89]89
  См.: Reglement (CE) № 1987/2006 du Parlement europeen et du Conseil du 20 decembre 2006 sur l’etablissement, le fonctionnement et l’utilisation du systeme d’information Schengen de deuxieme generation (SIS II) // JO L 381 du 28.12.2006. P. 4.


[Закрыть]. После создания СИС третьего поколения на смену Регламенту (ЕС) № 1987/2006 должен прийти законодательный акт в аналогичной форме, предложенный в 2016 г. Европейской комиссией: проект Регламента Европейского парламента и Совета об учреждении, функционировании и использовании Шенгенской информационной системы (СИС) в области пограничных проверок[90]90
  См.: Proposition de reglement du Parlement europeen et du Conseil sur l’etablissement, le fonctionnement et l’utilisation du systeme d’information Schengen (SIS) dans le domaine des verifications aux frontieres, modifiant le reglement (UE) № 515/2014 et abrogeant le reglement (CE) № 1987/2006 // Bruxelles, le 21.12.2016. COM (2016) 882 final.


[Закрыть].

Одним из главных направлений использования СИС является формирование в ее рамках общего черного списка граждан третьих стран: отсутствие в подобном списке входит в число единых условий въезда, а присутствие там служит основанием отказа во въезде в Шенгенское пространство (см. 2.3.3.3–2.3.3.4).

Термин «черный список», однако, не является правовой категорией. Официально данные о лицах и предметах, содержащиеся в СИС, называются «информационные запросы», в дословном переводе – «описания» (фр. signalements) или «предупреждения» (англ. alerts).

Соответственно, данные о гражданах третьих стран, включенных в СИС на предмет отказа во въезде в Шенгенское пространство, носят название «информационные запросы в целях недопуска», а в более развернутом виде – «информационные запросы в целях недопуска или запрета пребывания». Правовой основой их включения и обработки в СИС выступает глава IV «Информационные запросы в отношении граждан третьих стран в целях недопуска или запрета пребывания» Регламента (ЕС) № 1987/2006).

В подавляющем большинство случаев информационный запрос в целях недопуска самостоятельно включается Шенгенским государством на основании решения, «принятого компетентными [его] административными органами или судами с соблюдением процессуальных норм, предусмотренных национальным законодательством, исходя из индивидуальной оценки. Жалобы на такое решение подаются в соответствии с национальным законодательством» (параграф 1 ст. 24 «Условия, которым подчиняются информационные запросы, включаемые в целях недопуска или запрета пребывания» Регламента (ЕС) № 1987/2006).

Согласно Регламенту (ЕС) № 1987/2006 объектами запросов могут становиться две категории граждан третьих стран.

Первая категория – преступники или предполагаемые преступники:

«Информационный запрос включается в случае, если ‹…› решение основывается на угрозе общественному порядку, общественной безопасности или национальной безопасности, которую способно представлять нахождение третьей страны на территории государства-члена. Таковым, в частности, может быть случай:

а) гражданина третьей страны, который был осужден в государстве-члене за преступление, влекущее наказание в виде лишения свободы сроком не менее одного года;

b) гражданина третьей страны, в отношении которого имеются серьезные основания полагать, что он совершил тяжкое преступление, или в отношении которого имеются реальные данные, указывающие на то, что он намеревается совершить подобное деяние на территории государства-члена» (параграф 2 ст. 24 «Условия, которым подчиняются информационные запросы, включаемые в целях недопуска или запрета пребывания» Регламента (ЕС) № 1987/2006).

Как следует из процитированного положения, гражданин России или другой третьей страны может стать объектом информационного запроса, даже если в отношении него не выносилось никаких обвинительных приговоров: достаточно предположения, подтверждаемого некими «реальными данными», его намерений заниматься преступной деятельностью в Шенгенских государствах.

Использование в процитированном положения слов «в частности» свидетельствует о том, что гражданин третьей страны может быть признан угрозой общественному порядку или безопасности также в других случаях, по усмотрению национальных властей Шенгенских государств.

Вторая категория граждан третьих стран, которые могут включаться в СИС в качестве объектов информационного запроса в целях недопуска, – нарушители миграционных правил в ходе предшествующего пребывания в Шенгенском пространстве:

«Информационный запрос также может включаться в случае, если ‹…› решение основывается на том факте, что гражданин третьей страны был подвергнут мере по выдворению, принудительному возврату или высылке, действие которой не отменено и не приостановлено, и включающей в себя запрет или сопровождающейся запретом на въезд или, когда уместно, на пребывание, по причине несоблюдения национальных правил в отношении въезда или пребывания граждан третьих стран» (параграф 3 ст. 24 «Условия, которым подчиняются информационные запросы, включаемые в целях недопуска или запрета пребывания» Регламента (ЕС) № 1987/2006).

Гражданин третьей страны может становиться объектом информационного запроса по данному основанию, например, если он незаконно въехал в Шенгенское государство или не выехал из него истечении разрешенного срока пребывания, если под прикрытием визы, полученной в туристических целях, он осуществлял незаконную трудовую деятельностью, и т. п.

Во всех этих и аналогичных случаях для включения в СИС информационного запроса недостаточно одного лишь факта «несоблюдения национальных правил в отношении въезда или пребывания граждан третьих стран», к которым в данном случае относятся и правила, установленные на уровне ЕС.

Необходимо также, чтобы нарушитель был депортирован из Шенгенского государства («подвергнут мере по выдворению, принудительному возврату или высылке») и чтобы решение о депортации сопровождалось «запретом на въезд или, когда уместно, на пребывание».

При отсутствии хотя бы одной из указанных предпосылок включение информационного запроса в СИС по мотивам нарушения миграционных правил является неправомерным – например, если гражданин третьей страны превысил разрешенный срок пребывания, но выехал добровольно, не дожидаясь решения о депортации, или был депортирован, но решение о депортации не сопровождается запретом повторного въезда, и т. п.

В настоящее время в рамках общей иммиграционной политики ЕС принят законодательный акт, который регламентирует условия и порядок депортации граждан третьих стран, в том числе ограничивает свободу усмотрения государств-членов в принятии решений о запрете последующего въезда: Директива 2008/115/ЕС Европейского парламента и Совета от 16 декабря 2008 г. об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах к возврату незаконно пребывающих граждан третьих стран (см. 5.3.1).

Общим требованием к Шенгенским государствам, включающим информационные запросы в СИС, является пропорциональность, т. е. наличие, подлинно серьезного риска, который может повлечь пребывание гражданина третьей страны для Шенгенского пространства в целом. При отсутствии такого риска гражданин третьей страны, даже осужденный за тяжкое преступление в одном из Шенгенских государств или депортированный с запретом на последующий въезд, не должен включаться в общий черный список Шенгенской информационной системы:

«Перед включением информационного запроса направляющее его государство-член проверяет, является ли соответствующий случай в достаточной мере адекватным, уместным и важным, чтобы послужить основанием для включения информационного запроса в СИС II» (ст. 21 «Пропорциональность» Регламента (ЕС) № 1981/2006).

Поскольку решения, лежащие в основе информационных запросов в целях недопуска, принимаются компетентными органами Шенгенских государств, обжалование и пересмотр подобных решений производятся в соответствии с национальным законодательством (параграф 1 ст. 24 «Условия, которым подчиняются информационные запросы, включаемые в целях недопуска или запрета пребывания» Регламента (ЕС) № 1987/2006). Регламент (ЕС) № 1987/2006 также содержит специальную главу, наделяющую граждан третьих стран правом доступа к хранящимся на них данных в СИС, на исправление и устранение неточных, в том числе ошибочно включенных информационных запросов (глава VI «Защита данных»).

В соответствии с параграфом 5 ст. 41 «Право на доступ, на исправление неточных данных и на устранение незаконно хранящихся данных» Регламента (ЕС) № 1987/2006:

«Каждое лицо имеет право на внесение исправлений в данные о себе, которые являются фактически неточными, или на устранение данных о себе, которые хранятся незаконно».

Данное право реализуется путем обращения в компетентные органы Шенгенских государств, которыми обычно выступают подразделения министерств внутренних дел, ответственные за включение данных в СИС (например, специальное бюро Федерального ведомства уголовной полиции Германии), и независимые национальные органы по контролю за обработкой персональных данных (например, Национальная комиссия по информатике и свободам Франции).

В соответствии с параграфом 7 той же статьи:

«Заинтересованное лицо информируется о последствиях осуществления им своего права на исправление или устранение в кратчайшие сроки и, в любом случае, не позднее трех месяцев со дня его обращения с ходатайством об исправлении или устранении, или быстрее, если национальное законодательство предусматривает более краткий срок».

Регламент (ЕС) № 1987/2006 (ст. 42 «Право на информацию») также обязывает государства-члены информировать заинтересованных граждан третьих стран о включении на них информационных запросов в целях недопуска в СИС.

Наконец, граждане третьих стран имеют право обжаловать решения национальных административных органов в судебных или квазисудебных инстанциях. Это право включает в себя право требовать компенсации ущерба, причиненного в связи с включением на них информационного запроса в целях недопуска:

«1. Каждое лицо может обращаться в суды или органы, компетентные согласно национальному праву любого государства-члена, с иском о получении доступа к данным, об их исправлении или устранении, либо о получении информации или компенсации в связи с затрагивающим это лицо информационным запросом.

2. Государства-члены взаимно обязуются исполнять окончательные решения, вынесенные указанными в параграфе 1 судами или органами» (ст. 43 «Способы обжалования» Регламента (ЕС) № 1987/2006).

«1. Каждое государство-член согласно своему национальному праву несет ответственность за любой ущерб, причиненный частному лицу в результате эксплуатации Н.СИС II [национальной части Шенгенской информационной системы]. То же самое место имеет место в случае причинения ущерба государством-членом, направившим информационный запрос, если оно включило фактически неточные данные или незаконно хранило данные.

2. Если иск предъявлен к государству-члену, которое не является государством-членом, направившим информационный запрос, то последнее должно возместить по требованию первого суммы, выплаченные в качестве компенсации, кроме случаев, когда государство-член, предъявляющее требование о возмещении, использовало данные в противоречии с настоящим Регламентом» (ст. 48 «Ответственность» Регламента (ЕС) № 1987/2006).

Помимо решений национальных властей в некоторых, достаточно редких случаях, информационные запросы в целях недопуска могут включаться в СИС на основании решений европейских институтов. Подобные запросы являются отражением персональных санкций, вводимых в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ст. 26 «Условия, которым подчиняются информационные запросы в отношении граждан третьих стран, являющихся объектом ограничительной меры, принятой в соответствии со статьей 15 Договора о Европейском Союзе» Регламента (ЕС) № 1987/2006).

Объектами персональных санкций и базирующихся на них информационных запросов в СИС становились, в том числе государственные, общественные деятели, журналисты России, являющиеся, по мнению Совета ЕС, «ответственными за действия, которые нарушают территориальную целостность, суверенитет и независимость Украины или угрожают им» (ст. 1 Решения 2014/145/ОВПБ Совета от 17 марта 2014 г. об ограничительных мерах в отношении действий, нарушающих территориальную целостность, суверенитет и независимость Украины или угрожающих им)[91]91
  См.: Decision 2014/145/PESC du Conseil du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu egard aux actions compromettant ou menacant l’integrite territoriale, la souverainete et l’independance de l’Ukraine // JO L 78 du 17.3.2014. P. 16.


[Закрыть].

Когда информационные запросы в СИС базируются на решениях европейских институтов ЕС, их устранение предполагает обращение заинтересованного лица в Суд ЕС, обладающего исключительной компетенцией выносить решения по искам «в целях контроля правомерности решений, принимаемых Советом ‹…› которыми предусматриваются ограничительные меры против физических или юридических лиц» (ст. 275 ДФЕС).