Текст книги "Новый курс или кривая дорожка? Как экономическая политика Ф. Рузвельта продлила Великую депрессию"

Как следует расценивать получившую широкую огласку критику Бёрда Рузвельтом? Во-первых, высказывание Рузвельта содержит в себе нравственный императив – Бёрд «должен платить больше» своим работникам. Бёрд мог ответить на это: «На самом деле я платил сборщикам яблок гораздо больше – 2,5 долл. в день, пока правительственная программа – тариф Смута—Хоули не разрушила мой экспортный рынок и не вынудила меня продавать разные сорта яблок более узкой, американской группе потребителей. Теперь еще одна правительственная программа, Управление по переселению, приходит в мой город и втягивает моих лучших сборщиков яблок в проект, чреватый крупной растратой денег налогоплательщиков». Если Бёрд нес убытки из-за увольнения сборщиков, правительство не получало с него налоги, с помощью которых, конечно, и проводились программы Нового курса.

Это серьезный аргумент. Великая депрессия и последовавший за ней высокий тариф блокировали Бёрду продажи. Сверх того, бури и град сильно повредили яблочному бизнесу Бёрда в 1930 и 1934 г. В эти годы он отчаянно пытался заработать, чтобы не прогореть. В отличие от Тагвелла у Бёрда не было федеральных субсидий, чтобы платить высокие зарплаты, так что если бы он их платил со своей мизерной или нулевой прибылью, то в результате отрицательное сальдо в его бухгалтерских книгах вынудило бы его продать некоторые сады, а то и вовсе выйти из бизнеса. В последнем случае вся яблочная индустрия долины Шенандоа оказалась бы под угрозой закрытия и массовой безработицы. Кто бы тогда в Виргинии заработал прибыль, чтобы производить налоговые доллары, необходимые для осуществления программ Рузвельта?

Нравственное суждение Рузвельта по поводу зарплат, выплачиваемых Бёрдом, безусловно, поставило сенатора Виргинии в положение оправдывающегося. Но как президент тратил свои собственные деньги? Рузвельт владел фермой в Гайд-Парке, но в отличие от хозяйства Бёрда ферма Рузвельта каждый год теряла деньги, и он даже вычитал убытки из своего подоходного налога, благодаря чему правительство получало меньше денег для реализации поддерживаемых президентом многочисленных федеральных программ.

Еще один интересный момент состоит в том, что когда Рузвельт тратил свои собственные деньги, то порою бывал очень прижимист. Например, когда Рузвельт ехал на поезде из Вашингтона в Гайд-Парк[157]157
  Расстояние между этими городами составляет 494 км. – Прим. ред.


[Закрыть], он всегда заказывал отдельный вагон для себя и своей команды. Обслуживание этого вагона, включавшее в себя обеспечение президента и сопровождавших его лиц множеством блюд, газетами и различными удобствами, требовало величайшего прилежания и внимания к деталям. Но за обслуживание вагона в течение всего путешествия – в оба конца – Рузвельт давал проводнику всего 5 долл. чаевых. Ехавшие в соседнем вагоне репортеры в сумме платили чаевых в восемь-десять раз больше, чем президент. Уолтер Трохэн из «Чикаго Трибюн» заметил вызванную этим проблему: «ФДР никогда не был щедр на чаевые, но особенно это касалось поездок на поезде. Он платил обслуживавшему его вагон проводнику 5 долл. за всю поездку от Вашингтона до Гайд-Парка и обратно, независимо от того, сколько гостей было в его вагоне. В вагоне для прессы каждый из нас платил по 2 долл. за поездку, но нас было порядка 20 человек. Сэм [Митчелл, проводник] вскоре отказался работать в частном вагоне: честь обслуживать президента меркла для человека, которому надо было содержать семью, оплачивать учебу сына в колледже и платить за дом, когда он мог заработать 40 долл. в вагоне для прессы вместо 5 в частном вагоне»[158]158
  Geoffrey Ward, A First-Class Temperament: The Emergence of Franklin Roosevelt (New York: Harper & Row, 1989), 264–267, 768–769; Mark Leff, The Limits of Symbolic Reform (Cambridge, England: Cambridge University Press, 1984); Walter Trohan, Political Animals (Garden City, N.Y.: Double-day, 1975), 74; David Brinkley, Washington Goes to War (New York: Bal-lantine, 1988), 167–168.


[Закрыть].

Обладай сенатор Бёрд зловредным нравом, он мог бы поддержать закон о минимальной заработной плате, обязывающий платить проводникам 20 долл. за обслуживание частного вагона в каждой поездке из Вашингтона в Гайд-Парк. Он мог бы перефразировать президента и заявить прессе: «Рузвельт боится, что сенат заставит его платить проводникам за обслуживание его вагона больше 5 долл.».

Глава 6
Пособия и Управление общественных работ (WPA): оказывалась ли реальная помощь безработным?

По мере того, как углублялась Великая депрессия, стремительно росла безработица, и вставал вопрос: как выжить безработным, что необходимо сделать, чтобы облегчить им жизнь?

На протяжении всей американской истории, с самого ее начала, благотворительность оставалась заботой штатов и местных властей. Муниципальные чиновники, местные представители церкви и отдельные граждане оценивали правомерность потребностей людей в своих сообществах и округах; церкви и другие организации могли предоставлять еду, жилье и одежду жертвам пожаров или женщинам, брошенным мужьями-пьяницами. По мнению большинства американцев, прямой контакт людей, предоставлявших помощь, с ее получателями был полезен и тем и другим. Это, с одной стороны, позволяло правильно определять размер пособий, а с другой – не поощряло лени и безответственного отношения к труду[159]159
  Mark Noll, A History of Christianity in the United States and Canada (Grand Rapids, Mich.: Eerdmans, 1992); Josephine C. Brown, Public Relief, 1929–1939 (New York: Octagon, 1971 [1940]), 3–38; Robin Lampson, “Man at His Best,” in Burton W. Folsom, Jr., ed., The Spirit of Freedom: Essays in American History (Irvington, N.Y.: Foundation for Economic Education, 1944), 103–108.


[Закрыть].

Отцы-основатели считали, что помощь должна оказываться на местном уровне и быть добровольной, и по Конституции благотворительность не входит в функции государства. Джеймс Мэдисон, защищая Конституцию, говорил: «Ни одному человеку не дозволено быть судьей в собственном деле, поскольку владеющие им интересы, несомненно, повлияют на его решения и, вполне вероятно, растлят его честность». Другими словами, если бы пособиями и другими видами помощи стало заниматься федеральное правительство, то идея была бы политизирована, а политики и авантюристы могли бы сговориться и продавать голоса за еду. Мэдисон вопрошал: «А разве законодатели не являются защитниками и поборниками тех самых дел, по которым выносились решения?»[160]160
  Federalist, No.10, in Alexander Hamilton, James Madison, John Jay, The Federalist Papers, автор введения – Clinton Rossiter (New York: New American Library, 1961), 79 [Федералист № 10 // Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М.: Прогресс—Литера, 1993. С. 81].


[Закрыть]

В 1800-е годы для поддержки пострадавших от кризиса и обеспечения их едой, кровом и одеждой создавались добровольные организации, например Красный Крест и Армия Спасения. Иногда политикам удавалось задействовать и конгресс. Так, в 1887 г. в нескольких округах штата Техас разразилась длительная засуха и фермеры потеряли урожай. Техасским политикам удалось уговорить конгресс выделить 10 000 долларов на покупку семян для пострадавших фермеров. Законопроект получил одобрение в сенате и палате представителей, однако президент Гровер Кливленд наложил вето. «Я не нахожу в Конституции никаких оснований для подобного выделения средств», – сказал Кливленд. И добавил, что такая помощь «нарушит принцип разделения полномочий между федеральной и местными сферами регулирования и может породить в людях надежду на отеческую заботу государства и ослабить стойкость нашего национального характера». Что же касалось ситуации в Техасе, то Кливленд заметил, что «в периоды бедствий людям надо полагаться на поддержку и отзывчивость сограждан»[161]161
  Marvin Olasky, The American Leadership Tradition: Moral Vision from Washington to Clinton (NewYork: Free Press, 1999), 160; Alyn Brodsky, Grover Cleveland: A Study in Character (New York: St. Martin’s, 2000).


[Закрыть].

Слова Кливленда оказались пророческими. Со всей страны в Техас пошли добровольные пожертвования, их сумма в итоге превысила 100 000 долл., т. е. оказалась в 10 раз больше, чем планировал направить на поддержку фермеров конгресс из средств налогоплательщиков[162]162
  Olasky, The American Leadership Tradition, 160.


[Закрыть]. Правоту взгляда авторов Конституции на благотворительность, не всегда, впрочем, разделявшегося потомками, подтвердили и вето Кливленда, и щедрость граждан.

В годы Великой депрессии конституционный подход к вопросам оказания помощи гражданам, которого придерживался Кливленд, подвергся серьезному испытанию. При Гувере безработица выросла до трех, потом – до шести, а затем превысила десять миллионов человек. Как могли они накормить себя и свои семьи? Рузвельт и даже Гувер, хотя и с меньшей, чем Рузвельт, уверенностью, согласились с необходимостью нарушить конституционные нормы и использовать бюджетные поступления, чтобы накормить бедных. Поначалу Гувер был против. Но люди хотели изменить Конституцию, и игнорировать этот факт было нельзя. Надо было проводить кампанию за новую поправку. Разумеется, в тот момент Гувер не осознавал, какой ущерб нанесли экономике закон Хоули—Смута о таможенном тарифе и высокие процентные ставки, установленные Федеральным резервом. Исправление положения в этих сферах могло бы дать новые стимулы для притока инвестиций, для расширения внешней торговли, для создания новых рабочих мест. Как бы то ни было, Гувер не собирался менять пошлины или состав Совета Федерального резерва. Вместо этого он с воодушевлением наблюдал за тем, как великолепно справлялись частные благотворительные сообщества с просьбами о помощи, число которых росло с ошеломляющей быстротой. Осенью 1931 г. и даже в 1932 г. американцы направили на благотворительность, преимущественно на помощь безработным, более 100 млн долл.; средства поступали из местных благотворительных фондов, из доходов владельцев кинотеатров от благотворительных сеансов, из доходов спортивных команд от товарищеских матчей[163]163
  Edward A. Williams, Federal Aid for Relief (New York: Columbia University Press, 1939), 33; Brown, Public Relief, 145–170.


[Закрыть].

В конце концов к лету 1932 г. давление на конгресс и президента Гувера с целью ввести федеральные пособия резко возросло. Многие штаты, однако, не поддерживали эту идею; даже в условиях огромного напряжения они продолжали оказывать нуждавшимся действенную помощь самостоятельно. Долго сопротивлялись государственному вмешательству и благотворительные организации, в том числе Красный Крест. Они справедливо полагали, что с появлением государственной помощи источники частной благотворительности иссякнут. Богатые американцы, как, например, Оскар Мейер в Чикаго или Уилл Келлог в Мичигане, активно помогали накормить людей; однако в 1932 г. конгресс и президент Гувер резко повысили ставку подоходного налога и Мейер и Келлог, а также многие другие богатые бизнесмены вынуждены были уменьшить свою помощь нуждавшимся американцам. Летом 1932 г. в стране насчитывалось уже почти 16 млн безработных, и политические настроения окончательно склонились в пользу федерализации помощи. Конгресс и президент решили порвать с вековой традицией Америки – традицией частной благотворительности[164]164
  Horace B. Powell, The Original Has This Signature: W.K. Kellogg (Englewood Cliffs, N.Y.: Prentice-Hall, 1956); Joseph J. Fucini and Suzy Fucini, Entrepreneurs: The Man and Woman Behind Famous Brand Names and How They Made It (Boston: G.K. Hall, 1985), 129.


[Закрыть].

В 1932 г. был принят закон о чрезвычайной помощи и строительстве, позволивший государству оказывать социальную помощь. Согласно этому закону тем штатам, губернаторы и должностные лица которых обращались за помощью, конгресс мог предоставить ее из предусмотренных бюджетом 300 млн долл. Формально эти средства предоставлялись в виде кредита, однако многие разделяли мнение сенатора от шт. Нью-Йорк Роберта Вагнера, который предсказывал, «что деньги не будут возвращены и, по сути, выделенные 300 млн долл. представляют собой просто подарок штатам»[165]165
  Williams, Federal Aid for Relief, 48; Brown, Public Relief, 124–142; J. Joseph Huthmacher, Senator Robert F. Wagner and the Rise of Urban Liberalism (New York: Atheneum, 1968), 94–102.


[Закрыть]. Многие губернаторы, как мы видим, приняли публичное приглашение сенатора Вагнера: они начали активно бороться за то, чтобы получить из этих 300 млн долл. как можно больше (см. табл. 1).

Понятно, что в одних штатах проживало больше людей и существовало больше проблем, чем в других. Однако сама схема выделения средств, по которой требовались лишь просьба штата и обоснование необходимости этой помощи, предполагала злоупотребления. Уровень безработицы был высоким по всей стране, и любой штат всегда мог представить данные о тысячах нуждавшихся граждан. Поэтому многие губернаторы стремились указать в своих просьбах как можно бо́льшие суммы. Ведь эти средства должны были поступать из федеральной казны или от частных лиц, а не из их собственного кармана. Вот почему часто возникало несоответствие между количеством людей, проживавших в штате, и размерами федеральной помощи этому штату.

Вопиющим примером злоупотреблений стал Иллинойс, которому удалось получить более 55 млн долл., т. е. почти 20 % от выделенных 300 млн. Из табл. 1 видно, что в Иллинойс было направлено средств налогоплательщиков вдвое больше, чем в Нью-Йорк, являвшийся самым населенным штатом страны; одному Иллинойсу досталось федеральной помощи больше, чем половине других штатов, вместе взятых. Это прямо противоречило закону о чрезвычайной помощи и строительстве, который предусматривал, что одному штату не могло быть выделено более 15 % общей суммы. Но когда закон вступил в действие, чиновники из Иллинойса сумели быстро воспользоваться предоставлявшимися возможностями и путем манипуляций с изменениями в правилах завладели изрядной суммой[166]166
  Williams, Federal Aid for Relief, 51–53.


[Закрыть].

Таблица 1

Список штатов, получивших больше всего и меньше всего средств в соответствии с Законом 1932 г. о чрезвычайной помощи и строительстве (с поправками) (по восемь в каждой категории)

Источники: Edward A. Williams, Federal Aid for Relief (New York: Columbia University Press, 1939), 50–51; Josephine C. Brown, Public Relief, 1929–1939 (New York: Octagon Books, 1971 [1940]), 125–134.

Любопытно, что Массачусетс, штат почти не уступавший Иллинойсу по числу жителей, за средствами в федеральную казну не обращался и ничего не получил. Серьезная потребность в помощи существовала и в Бостоне, и в других городах штата, но губернатор Джозеф Эли и другие должностные лица, как и прежде, считали, что благотворительность должна быть заботой местных органов и властей штата. Они упорно работали и собирали средства для местных нужд внутри штата. Например, в рамках развернувшейся по всему штату кампании помощи безработным было собрано 3 млн долл. Бостонский симфонический оркестр выступил с серией благотворительных концертов. В 1931 г. Бостонский колледж и Холи-Кросс-колледж сыграли благотворительный футбольный матч. 5000 долларов добавил в благотворительный фонд и матч по рестлингу, проходивший в Бостонском саду. При поддержке городских чиновников мэру Бостона Джеймсу Керли удалось собрать среди городских служащих 2,5 млн долл., даже школьные учителя города в течение шести месяцев 1931 г. направляли 2 % своей зарплаты на помощь бедным. Историк Чарльз Траут, пораженный тем, как эффективно власти Бостона помогали нуждавшимся, писал, что «ни один крупный город не смог поддержать такое количество своих безработных», как это сделал Бостон в начале 1930-х годов[167]167
  Charles H. Trout, Boston, The Great Depression, and the New Deal (New York: Oxford University Press, 1977), 85–87, 93. См. также: J. Joseph Huthmacher, Massachusetts: People and Politics, 1919–1933 (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1959), 221–224, 259.


[Закрыть].

Позицию Массачусетса разделяли еще пять штатов, преимущественно из Новой Англии. Они сами собирали средства и не взяли ни доллара из 300 федеральных миллионов. По сути это означало, что Массачусетс не только оплачивал собственные расходы на помощь бедным, но и частично оплачивал расходы штата Иллинойс. И это важно отметить. Бюджетные 300 млн долл. складывались главным образом из налогов на бизнес и подоходного налога, а также из акцизов на автомобили, сигареты и билеты в кинотеатры. Эти налоги взимались и в Массачусетсе, а кроме того, многие дополнительно платили местные налоги и вносили средства для поддержки нуждавшихся жителей штата. Получалось, что граждане Массачусетса были обложены налогом дважды. И в результате перевода помощи безработным на федеральный уровень стало происходить перераспределение средств из таких успешно развивавшихся и самостоятельных штатов, как Массачусетс, Небраска и Мэриленд, в такие неэффективно управлявшиеся и стремившиеся поправить свои дела за чужой счет штаты, как Иллинойс, Пенсильвания и Западная Виргиния[168]168
  Williams, Federal Aid for Relief, 51–52; Harold Gorvine, “The New Deal in Massachusetts,” in John Braeman, Robert H. Bremner, and David Brody, eds., The New Deal: The State and Local Levels (Columbus: Ohio State University Press, 1975), 3–44.


[Закрыть].

В следующем году федеральная помощь штатам продолжилась. Президент Рузвельт подписывал законопроекты, по которым штатам выделялось все больше средств. Почти все губернаторы и многие мэры городов снова включились в гонку в надежде получить от только что созданной Рузвельтом Федеральной администрации по оказанию чрезвычайной помощи[169]169
  Williams, Federal Aid for Relief, 58–86; и Brown, Public Relief, 145–298. Интересное исследование возникновения социального обеспечения предлагает Theda Scocpol, Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1992).


[Закрыть] круглую сумму.

Исторический сдвиг в сторону использования федеральных средств для местных благотворительных нужд серьезно изменил трудовую этику в Америке. Во времена, предшествовавшие президентствам Гувера и Рузвельта, власти штатов и городов были заинтересованы в бережливом расходовании средств на благотворительность. Они самостоятельно решали все проблемы и лишь в экстренных ситуациях иногда получали помощь от таких общенациональных благотворительных сообществ, как Красный Крест или Армия спасения. В годы Нового курса власти штатов стали стремиться помогать своим нуждавшимся, получая средства для помощи из Вашингтона. Поэтому они не были заинтересованы в организации эффективного сбора средств внутри штатов; их задачей стало собрать некоторую сумму и, завысив данные о потребности, обратиться с просьбой о предоставлении помощи. Таким образом местные власти обеспечивали приток средств в свои штаты, перекладывая тяжесть растущих из-за этого налогов на другие штаты.

Выгодами новой политической реальности воспользовались и политики Массачусетса. Губернатора Эли, не попросившего ни доллара помощи из государственной казны в 1932 г., сменил на этом посту Керли, который употребил всю свою энергию на то, чтобы добиться поступления федеральных средств в Массачусетс. К 1935 г. усилия чиновников были вознаграждены, и Массачусетс получил из фонда федеральной помощи более 114 млн долл.[170]170
  Joseph B. Ely, The American Dream (Boston: Bruce Humphries, 1944); Williams, Federal Aid for Relief, 177, 217.


[Закрыть]

Во время действия закона о чрезвычайной помощи и строительстве 1932 г. правила были нарушены, когда Иллинойс получил почти 20 % общей суммы средств фонда. Правила деятельности Федеральной администрации по оказанию чрезвычайной помощи, созданной в 1933 г. в соответствии с федеральным законом о чрезвычайной помощи, тоже нарушались. Так, согласно правилам, для получения федеральных денег штаты должны были предоставлять соответствующую сумму средств. Однако директор Федерального управления Гарри Хопкинс мог по собственной воле разрешить тому или иному губернатору внести меньшую сумму или вообще освободить его от этого взноса. В результате губернаторы опять оказывались заинтересованы в завышении суммы запрашиваемых у государства средств и в занижении своих возможностей внести необходимую для этого сумму. Подобная система превращала каждого участника в лжеца. Губернаторы и мэры проливали реки слез, рассказывая Хопкинсу и Рузвельту о бедственном финансовом положении своих штатов; а Хопкинс и Рузвельт, в свою очередь, выслушивали их и делали вид, что распределяют средства фонда чрезвычайной помощи исключительно в соответствии с потребностью штатов, без каких-либо политических соображений[171]171
  Williams, Federal Aid for Relief, 180–228; Frank R. Kent, Without Grease: Political Behavior, 1934–1936 (New York: William Morrow, 1936).


[Закрыть].

Профессора Джим Коуч и Уильям Шугарт подробно исследовали программы помощи нуждавшимся в период Нового курса и пришли к выводу, что доля средств штатов в пособиях нуждающимся зачастую была выше в бедных штатах, чем в богатых. Например, в Теннесси доля средств штата в общей сумме помощи составила 33 %, тогда как в более богатой Пенсильвании – лишь 10 %. Ключевой аспект здесь был политический. Теннесси, будучи частью монолитного Юга, традиционно голосовал за демократов, а Пенсильвания в 1932 г. поддержала Гувера. Поэтому на выборах 1936 г. Рузвельт хотел привлечь Пенсильванию на сторону демократов. Бывший губернатор Массачусетса Джозеф Эли следил за происходящим с тревогой. «Какова бы ни была правомерность самой помощи, – заявил он, – очевидно, что способ распределения делает ее самым ценным политическим ресурсом в межпартийной борьбе, который когда-либо находился в руках администрации»[172]172
  Ely, The American Dream, 148; Jim Powell, FDR’s Folly: How Roosevelt and His New Deal Prolonged the Great Depression (New York: Crown Forum, 2003), 95; Jim F. Couch and William F. Shughart II, The Political Economy of the New Deal (Northampton, Mass.: Edward Elgar, 1998). В беседах с профессором Коучем об организации помощи нуждавшимся в период Нового курса я почерпнул много полезного.


[Закрыть].

Еще одна проблема, связанная с федеральной помощью, состояла в исчезновении стимулов, заставляющих людей, которые потеряли работу или не сумели ее найти, продолжать поиски. Раньше, когда средства поступали от местных благотворительных обществ, власти штатов и городов внимательно следили за ситуацией и оценивали реальную потребность в помощи. Теперь средства поступали из Вашингтона, и возможные злоупотребления не настолько сильно затрагивали финансовые интересы граждан штата, чтобы бороться с такими нарушениями. Экс-губернатор Эли с грустью отмечал эти изменения и в своем родном Массачусетсе: «Предоставление пособий на несколько месяцев было благом, поддержкой, которую великое государство оказывало страдавшему народу. Однако предоставление пособия пожизненно… лишает человека надежды и подрывает моральный дух нации». Он отмечал, что «миллионы мужчин и женщин… уверовали в то, что единственная надежда в жизни для них – государственное пособие»[173]173
  Ely, The American Dream, 180.


[Закрыть].

Рузвельт, видевший непреднамеренные последствия предоставления пособий по безработице, был удручен ситуацией и, к его чести, предпринял некоторые действия. В докладе конгрессу о положении в стране в 1935 г. он сказал: «Уроки истории, подтвержденные свидетельствами, которые мы наблюдаем сегодня, убедительно показывают, что долговременная зависимость людей от выплачиваемых пособий духовно и нравственно разлагает нацию. Действующий порядок предоставления помощи, подобно наркотику, может постепенно разрушить личность. Такая ситуация несовместима с нормами разумной политики».

Решение проблемы Рузвельт видел в расширении общественных работ. Поэтому в 1935 г. он упразднил Федеральную администрацию по оказанию чрезвычайной помощи (FERA) и передал ее функции Управлению общественных работ (WPA). При этом подчеркивалось, что пособие перестает быть прямой помощью и превращается в плату за труд. Подобная практика существовала и ранее в рамках сотрудничества FERA с Управлением по строительству гражданских объектов, но теперь она стала внедряться шире и активнее. Рузвельт хотел, чтобы Управление общественных работ привлекало безработных к труду на создававшихся государством новых рабочих местах, «чтобы сохранить… их самоуважение, веру в собственные силы, а также мужество и решительность». В соответствии с Законом об ассигнованиях на чрезвычайную помощь 1935 г. для финансирования Управления общественных работ было выделено 4,8 млрд долл. – это крупнейшее ассигнование подобного рода за всю историю страны[174]174
  Samuel I. Rosenman, ed., The Public Papers and Addresses of Franklin D. Roosevelt (New York: Random House, 1938), IV, 19; James S. Olson, Historical Dictionary of the New Deal (Westport, Conn.: Greenwood, 1985), 147. Историк Бони Шварц считает, что Управление по строительству гражданских объектов лучше, чем другие организации, помогавшие безработным в годы Нового курса, учитывало знания и опыт людей при предоставлении им работы. Одна из причин этого, по ее мнению, в том, что во главе Управления были преимущественно инженеры и руководители производств, а не работники, занимавшиеся социальными проблемами. См.: Schwartz, The Civil Works Administration, 1933–1934 (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1984).


[Закрыть].

Казалось бы, переход от прямых пособий к плате за труд был мерой прогрессивной, так как наличие работы действительно поддерживает в человеке чувство собственного достоинства, дает ощущение цели и полезности существования. Однако на деле многие рабочие места создавались Управлением общественных работ искусственно, для обеспечения занятости и реальной пользы не приносили. Критики даже придумали свою расшифровку WPA: «We Piddle around» («Мы занимаемся ерундой»). Недовольство вызывала и бюрократическая волокита, сопровождавшая большинство проектов. Защитники WPA, говорят о его пользе для страны, о том, что было построено много дорог, 2500 больниц, 5900 школ и 1000 аэродромов (или взлетно-посадочных полос). Одни из этих объектов создавались добросовестно, в соответствии со всеми требованиями качества. И это, безусловно, очень важно. Но другие просто дублировали существовавшие здания и сооружения, причем качество строительства было настолько низким, что их приходилось почти сразу же переделывать[175]175
  Olson, Historical Dictionary of the New Deal, 549; Kent, Without Grease, 188–189; Nick Taylor, American Made: The Enduring Legacy of the WPA (New York: Bantam, 2008).


[Закрыть].

Репортер газеты «Балтимор сан» Фрэнк Кент, изучавший деятельность Управления общественных работ, писал: «Начинается грандиозная кампания по растранжириванию средств. Миллионы долларов будут потрачены на обучение детей безработных игре на фортепиано. Еще миллионы получат 7000 авторов путеводителя по Америке. На днях один из конгрессменов с отвращением рассказывал, что видел, как семеро мужчин разъезжали на автомобиле по его округу, занимаясь подсчетом гусениц»[176]176
  Kent, Without Grease, 189. Джон Фолкнер, брат лауреата Пулитцеровской премии Уильяма Фолкнера, работал инженером по проектам для Управления общественных работ в шт. Миссисипи и своими глазами видел негативные результаты работы ведомства. Позднее он написал роман, в котором описал деятельность WPA. См.: John Faulkner, Men Working (Athens: University of Georgia Press, 1996 [1941]).


[Закрыть].

Экономист Генри Хэзлит, публиковавшийся в 1930-х годах в «Ньюсуик» и «Нью-Йорк таймс», утверждал, что WPA разрушило столько же рабочих мест, сколько создало. «Каждый потраченный на мост доллар – это доллар, полученный от налогоплательщика», – подчеркивал Хэзлит. Например, если стоимость моста, который строит WPA, составляет 10 млн долл., то «эти деньги должны быть взяты из налогов. <…>Поэтому, – замечал Хэзлитт, – создание одного государственного рабочего места для постройки моста приводит к ликвидации одного частного рабочего места в любой другой отрасли. Мы видим рабочих, занятых на строительстве моста. Мы видим, как они работают. Доводы, приводимые государственными мужами, становятся очевидными и, наверное, убедительными для большинства населения. Но есть вещи, которых мы никогда не увидим, поскольку им, к сожалению, не было дано осуществиться. Это рабочие места, которые были ликвидированы изъятием 10 млн долл. у налогоплательщиков. В лучшем случае подобное „обеспечение занятости“ приводит к отклонениям в распределении рабочих мест по отраслям»[177]177
  Henry Hazlitt, Economics in One Lesson (New Rochelle, N.Y.: Arlington House, 1979 [1946]), 32–33 [Хазлитт Г. Экономика за один урок. М.: И.Д. Вильямс, 2007. С. 37–38].


[Закрыть].

Аргумент Хэзлита крайне интересен. В 1931 г., перед введением федеральных пособий, максимальная ставка налогообложения в США составляла 24 %, а минимальная, после вычета необлагаемого минимума, – 0,5 %. В 1935 и 1936 г. WPA потратило миллиарды долларов на строительство мостов, дорог, аэропортов и школ. При этом в новой шкале налогов ставки, после вычета необлагаемого минимума, начинались с 5 % и взлетали до 79 % на самые высокие доходы. Кроме того, было введено огромное множество новых акцизов. А ведь эти средства можно было бы вложить и в те проекты, в которые их вкладывало WPA, и в какие-то иные проекты, возможно, лучшие[178]178
  Roy G. Blakey and Gladys C. Blakey, The Federal Income Tax (London: Longmans, Green & Co., 1940).


[Закрыть].

Если средства на создание новых рабочих мест просто передавались из карманов налогоплательщиков чиновникам WPA, то возникал естественный вопрос: зачем это было нужно, зачем вообще создавалось WPA? И вновь обратимся к Хэзлиту: «И снова доводы расточителей государственных средств убеждают слушателей, которые не могут заглянуть за пределы того, что видно невооруженным глазом. Да, они видят мост. Но если бы они научились распознавать не только прямые, но и побочные следствия, тогда они, несомненно, увидели бы те возможности, которым не суждено было осуществиться. Они увидели бы не построенные дома, не собранные автомобили и стиральные машины, не сшитые платья и пальто, не выращенное и не проданное зерно». Понятно, что и эти дома, и автомобили, и стиральные машины существовали бы, если бы налогоплательщики не отправляли своих денег в Вашингтон в WPA, а покупали для семьи автомобиль или новое пальто. «Даже если нам удастся представить все эти несуществующие товары, они не смогут удерживаться в памяти так же долго, как мост, мимо которого мы ежедневно проходим. Одна вещь была создана вместо другой – ничего больше»[179]179
  Hazlitt, Economics in One Lesson, 33 [Хазлитт Г. Экономика за один урок. С. 38–39].


[Закрыть].

Неэффективность и бесполезность многих проектов Управления общественных работ были серьезной проблемой, но еще большую тревогу вызывала усилившаяся политизация помощи. По новым правилам президент Рузвельт получал широкие полномочия по распределению средств WPA. От его мнения во многом зависело, какой проект выберет WPA и какая сумма будет выделена каждому штату. Понятно, что при таком подходе помощь становилась объектом политической игры. Проблемы, которые нанесли огромный вред деятельности Федеральной администрации по оказанию чрезвычайной помощи, угрожали теперь и деятельности Управления общественных работ, причем масштабы угрозы резко возрастали, так как на кону стояли гораздо бо́льшие деньги. Губернаторы опасались, что не получат свою «честную долю» федеральной налоговой добычи, и с протянутой рукой отправлялись в Вашингтон искать расположения Рузвельта, директора WPA Гарри Хопкинса и других видных деятелей Нового курса. Фрэнк Кент наблюдал этот процесс коррупции с близкого расстояния и считал его практически неизбежным. «Каждый город или штат нуждается в доле из этой огромной суммы денег, – писал Кент. – Все они хотят получить как можно больше. Если им не удается обеспечить себе свою часть, штат оказывается в невыгодной ситуации, так как это означает увеличение местных налогов…» Поэтому губернаторы и мэры «вынуждены добиваться благосклонности м-ра Рузвельта. Им необходимы деньги, а он может их дать…»[180]180
  Olson, Historical Dictionary of the New Deal, 549; Kent, Without Grease, 133, 188–189. Коррупция в Управлении общественных работ признана многими историками. Попытки защитить Хопкинса см. в: John Joseph Wallis, Price V. Fishback, Shawn Kantor, “Politics, Relief, and Reform: Roosevelt’s Efforts to Control Corruption and Political Manipulation during the New Deal,” in Edward L. Glaesar and Claudia Goldin, eds., Corruption and Reform: Lessons from America’s Economic History (Chicago: University of Chicago Press, 2006), 343–372.


[Закрыть]

Хотя Рузвельт и Хопкинс заявляли, что не будут использовать Управление общественных работ и другие организации, оказывающие помощь, в политических целях, всё новые и новые факты свидетельствуют об обратном. В узком кругу Хопкинс иногда не стеснялся высказывать свои предложения о расходовании средств WPA с откровенно политических позиций. Например, 12 апреля 1938 г. на деловом завтраке с лидерами демократической партии Хопкинс предложил новую программу общественных работ. Как вспоминает присутствовавший на завтраке министр финансов Генри Моргентау, Хопкинс, «прежде чем дать общее описание программы расходов, особо отметил ее политические преимущества… Важность проблемы, следует ли кормить голодных, была понятна всем, особенно в условиях предстоявших осенью выборов»[181]181
  Morgenthau Diary, April 12, 1938, RPL.


[Закрыть].

Некоторые представители партии считали WPA инструментом в политической борьбе. Например, председатель поддерживавшего партию демократов округа штата Индиана В. Коуплен, высказался четко и ясно: «Думаю, нам поможет полная смена руководства WPA сверху донизу. Поставьте туда людей, которые… выступают за внедрение проектов демократической партии, чтобы число сторонников партии росло». С этим соглашался и демократ из Нью-Гэмпшира Джеймс Догерти: «Я убежден, что победителям причитаются трофеи и что большинство этих должностей [в WPA] должны занимать демократы. Это могло бы укрепить наши позиции к выборам 1940 г.» Губернатор Нью-Мексико Артур Селигмен с самого начала установил общий порядок предоставления помощи, при котором он всегда записывал данные о политической принадлежности претендентов на получение федеральных средств и вакансии в Гражданском корпусе охраны окружающей среды[182]182
  Селигмен умер в 1933 г., но избранный в 1934 г. губернатором Нью-Мексико Клайд Тингли в точности следовал стратегии Селигмена на протяжении кампании и говорил, что «только вернув демократам передовые позиции в штате, Нью-Мексико сможет в ближайшие два года получить от федерального правительства свою долю причитающихся штату средств» (Washington Post, October 10, 1935). См. также: James Patterson, The New Deal and the States (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1969), 82–83.


[Закрыть].

Не все губернаторы были такими сообразительными, как Селигмен, но есть свидетельства того, что при распределении чиновниками WPA работ часто ключевым фактором становилась политика. Историк экономики Гэвин Райт провел анализ выплат в рамках Нового курса по штатам. Он отметил, что те штаты, которые традиционно постоянно поддерживали демократическую партию, особенно южные, получали меньше федеральных денег, чем более богатые северные и западные штаты, в которых демократам приходилось активно бороться за голоса. А так как в южных штатах бедности было больше, чем в северных, то получалось, что рабочие места создавались в тех штатах, которые нуждались в ней меньше всего[183]183
  Gavin Wright, “The Political Economy of the New Deal Spending: An Econometric Analysis”, Review of Economics and Statistics 59 (February 1974), 30–38. Я хочу поблагодарить Джима Пауэлла за то, что он привлек мое внимание к этой статье.


[Закрыть].

Перераспределение средств WPA в пользу более богатых штатов видно и на примере анализа ставок заработной платы на севере и юге страны. Так, почасовая оплата труда квалифицированных работников начиналась с 31 цента в Алабаме, Кентукки, Теннесси и Виргинии и достигала 2,25 доллара в Нью-Джерси.

В отличие от южных Нью-Джерси всегда был колеблющимся штатом, и мэр Фрэнк Хейг стал для Рузвельта ключевой фигурой, тонко манипулируя штатом в 1932 г. Поэтому в ранге президента Рузвельт предоставил Хейгу право регулировать распределение трудовых пособий, достававшихся штату от WPA. По мнению Лайла Дорсета, подробно изучившего принцип действия механизма Хейга, «убедительные свидетельства показывают, что с начала Нового курса Фрэнк Хейг полностью контролировал распределение субсидий в штате». А Рузвельт влил в Нью-Джерси дополнительные субсидии в виде масштабного финансирования общественных работ (Хейг владел строительной компанией), позволяя штату на протяжении 1930-х годов создавать ежегодно почти 100 000 рабочих мест на средства WPA, причем квалифицированный труд оплачивался по самым высоким в стране расценкам. Единственный небольшой недостаток этих высоких выплат состоял в том, что работавшие по программе WPA в Нью-Джерси должны были во время выборов отдавать демократической партии 3 % своего заработка. Один из руководителей WPA в Нью-Джерси – коррупционер, но человек прямой – приветствовал звонивших по телефону в его кабинет: «Штаб-квартира Демократической партии!»[184]184
  Couch and Shughart, The Political Economy of the New Deal, 109; Lyle W. Dorsett, Franklin D. Roosevelt and the City Bosses (Port Washington, N.Y, Kennikat Press, 1977), 102, 104.


[Закрыть].