Текст книги "Водное право России и зарубежных государств"

Особая «горная» политика государства необходима по причине нередко разнонаправленных интересов жителей равнин и тех гор, откуда на равнины текут реки. Так, для стабилизации горных склонов необходимо в максимальной степени сохранять имеющуюся там лесную растительность, насаждать новые леса. Такие меры отвечают в первую очередь интересам жителей равнин. Но жители гор для своих нужд рубят деревья на дрова и используют как поделочный материал. При невмешательстве государства такая практика может привести (и приводит) к катастрофическим селям, от которых страдают жители равнин. Леса нужны также для подавления эрозии почв в горах, от которой страдают не только жители гор, но и жители равнин. Так, смытый материал заиливает водохранилища, которые создаются при выходе горных рек на равнину. Это лишает жителей равнин воды, которая нужна им для орошения их земель. Например, в значительной степени заилено Фархадское водохранилище, устроенное на Сырдарье при ее выходе с гор на равнину (Узбекистан). «Благополучие» этого водохранилища (как и ряда других) зависит от межгосударственного сотрудничества. Из Фархадского водохранилища орошаются земли, расположенные в основном в Узбекистане, тогда как заиление водохранилища происходит главным образом за счет эрозии почвогрунтов в горах Таджикистана. Узбекистану принадлежит также Фархадская ГЭС, работа которой зависит от объема накапливаемой в водохранилище воды (на работе этой ГЭС отрицательно сказывается заиление водохранилища)[131]131
  См.: Шейнин Л.Б. Правовой режим государственных ирригационных систем. – М., 1978.


[Закрыть].

Горные области оказывают воздействие на хозяйственную жизнь, «привязанную» к нижележащим территориям. Поэтому упорядочение природопользования на горных территориях было бы целесообразно отнести к компетенции регионов.

Вечная мерзлота

От ледников и снежников следует отличать многолетнюю (вечную) мерзлоту – обширное подземное оледенение, охватившее огромную часть нашей страны от Кольского полуострова до Чукотки. Расположенная под почвой на глубине 5–10 м, она существует при разных формах рельефа. Местами ее толщина составляет 1000–1500 м, а местами имеет место островная мерзлота, которая не так препятствует хозяйственной деятельности. Российское законодательство не считает многолетнюю мерзлоту водным или вообще особым объектом, хотя воздействие ее на природу и хозяйство России колоссально.

Так, мерзлота играет решающую роль в образовании озер, болот, формировании почвенного слоя. При постройке зданий, мостов, дорог, плотин, иных объектов, а также при добыче полезных ископаемых необходимо изучить и учесть параметры подземного оледенения, могущего не только мешать, но и помогать человеку (подземные холодильники). К сожалению, не будучи полноценным объектом правоотношений, многолетняя мерзлота остается юридически безнадзорной. В отличие от ледников она не является предметом мониторинга. Если мировое сообщество считает нужным наблюдать за ледниками по причине потепления климата, то почему же не следует по этой же причине заниматься внутриконтинентальными подземными льдами?

По нашему убеждению, водная и земельная отрасли законодательства не должны сбрасывать со счетов подземное оледенение. Недостаточная его изученность тем более не освобождает нас от исправления этого упущения.

Следует ли «мерзлые» территории относить к водному фонду? Нам представляется, что это можно сделать лишь по отношению к местам наиболее интенсивного сезонного озеро– и болотообразования, ложам и поймам постоянных водных объектов, участкам водохозяйственных сооружений. Статья 102 ЗК РФ признает землями водного фонда участки, занятые водными объектами. Мерзлые же почвогрунты к водным объектам не относятся.

Вместе с тем надо иметь в виду прогнозируемое, в связи с потеплением климата, сокращение площади вечной мерзлоты; уже в середине XXI в. оно будет весьма интенсивно. Отступление вечной мерзлоты должно привести к провалам почвы и к созданию новой гидрографической сети, к образованию новых водотоков и водоемов[132]132
  Павлов A.B., Гравис Г.Ф. Вечная мерзлота и современный климат // Природа. – 2000. – № 4. – С. 11–17.


[Закрыть]. Протаивание вечной мерзлоты по морским берегам может приводить (а местами приводит) к наступлению моря на сушу, к потере части территории. Это создает новую ситуацию для экономики России в целом, для ее водного хозяйства – в частности.

Неодинаковое значение, которое мерзлота имеет в хозяйственных отношениях в разных регионах страны, диктует такое положение, при котором правовое регулирование связанных с ней отношений должно быть предметом не только федерального, но и регионального законодательства. В частности, к проявлениям вечной мерзлоты должны быть «привязаны» региональные строительные нормы и правила.

Согласно строительным нормам и правилам в ходе строительных работ требуется сохранять растительный покров, не допускать к мерзлоте согретый атмосферный воздух. Непременным условием является своевременная засыпка траншей, котлованов, закрепление выемок и срезок грунта. Эти технико-юридические нормы исходят из понимания хрупкости данной природной среды, которую легче нарушить, чем восстановить.

§ 4. Виды использования водных объектов и их отражение в праве

Целевое использование и способы охраны водных объектов

Водные объекты или их части могут предоставляться для удовлетворения одной или нескольких целей одному или нескольким водопользователям. Законодательно установлен перечень целей использования водных объектов: питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение; сброс сточных и дренажных вод; энергетика, транспорт, лесосплав, рекреация, лечебные и оздоровительные цели, рыбное и охотничье хозяйство, добыча полезных ископаемых, пожарная безопасность и т. д. (гл. 5 ВК РФ).

Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения признается приоритетным. Источниками подобного водоснабжения являются защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, вокруг которых организуются зоны и пояса санитарной охраны. Отношения по использованию воды, изъятой из водных объектов, регламентируются как водным и санитарным, так и гражданским законодательством.

Водное законодательство предусматривает лимиты водопользования. Под ними понимаются установленные на определенный срок предельно допустимые объемы изъятия вод для определенных нужд или объемы сброса сточных вод нормативного качества. Этими мерами законодатель стремится ограничить негативное воздействие на воды, которое возможно при потребительском (эгоистическом) использовании водного объекта.

Различаются следующие виды вредного воздействия водопользователей на водные объекты: загрязнение, засорение, истощение. Загрязнение понимается как жидкий сброс, содействие иному поступлению в водный объект веществ, ухудшающих качество воды и негативно воздействующих на состояние сопряженных с ним земель (дна и берегов), что приводит в конечном счете к ограничению водопользования. Засорение заключается в сбросе или содействии иному поступлению в водный объект инородных предметов и взвешенных частиц, ухудшающих его состояние и затрудняющих водопользование. Истощение вод – такая хозяйственная деятельность, которая приводит к устойчивому сокращению запасов и ухудшению качества поверхностных и (или) подземных вод.

Надо сказать, что законодательство России не различает принципиально неодинаковых источников загрязнения водных объектов. Дело в том, что загрязнения попадают в водные объекты со стоками, которые имеют неодинаковую юридическую природу. Во-первых, это могут быть загрязнения, которые вносятся в водоем с концентрированным стоком (сюда относится и так называемый организованный сток с помощью искусственных устройств). А во-вторых, это загрязнения, вносимые с рассеянным стоком. Если загрязнения вносятся с помощью особых устройств (организованный сток), то владелец этих устройств обычно известен, и это облегчает борьбу с загрязнениями. Если же загрязнения попадают в реку, озеро, водохранилище, море с рассеянным стоком, то юридически за них никто не отвечает. Бороться с такими загрязнениями намного труднее. Поэтому в ряде стран, например в США, законы по-разному подходят к защите водных объектов от попадающих туда загрязнений, в зависимости от того, вносятся они с концентрированным или с рассеянным стоком. Такое разграничение было бы полезно и в водном законодательстве России.

Правовая охрана вод осуществляется по различным направлениям и различными способами. Для обеспечения охраны вод осуществляется регулирование деятельности источников загрязнения – объектов, с которых сбрасываются или иным образом поступают вредные вещества. Это могут быть промышленные и сельскохозяйственные предприятия, транспорт, коммунально-бытовое хозяйство и т. д. Они не должны вызывать загрязнение и засорение водных объектов сверх установленных нормативов.

В борьбе с загрязнением вод заинтересовано главным образом местное население. Формы и методы этой борьбы различаются в разных зонах и регионах страны. Поэтому законодательство, противодействующее загрязнению, должно разрабатываться и приниматься не только на федеральном, но и на региональном уровне.

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение

Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение было и остается приоритетным видом пользования водными объектами. В 1990-е гг., для того чтобы обеспечить этот приоритет и защитить источники водоснабжения, было выдвинуто предложение принять Федеральный закон «О питьевой воде и питьевом водоснабжении». Однако законопроект воспроизводил многие нормы других федеральных законов и данная идея не была реализована.

Согласно ст. 43 ВК РФ, для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Для названных водных объектов устанавливаются зоны, пояса санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Есть местности, в которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Их следовало бы зарезервировать за указанными целями. Но в исключительных случаях в соответствии с законодательством о недрах допускается использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. Данная норма, как представляется, не отменяет приоритет использования водных объектов для питьевого и бытового водоснабжения, заложенный в ст. 3 ВК РФ 2006 г.

На случай возникновения чрезвычайных ситуаций должны существовать зарезервированные источники питьевого водоснабжения на основе защищенных подземных водных объектов. По данному вопросу принято постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. № 703 «Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения». Резервирование источников питьевого водоснабжения осуществляется субъектами Российской Федерации. При этом они взаимодействуют с МЧС России и Федеральным агентством по недропользованию. В названном постановлении предусмотрена подготовка:

перечней городов и других населенных пунктов, для обеспечения питьевой водой жителей которых необходимо осуществить резервирование источников питьевого водоснабжения;

санитарно-эпидемиологических заключений, определяющих пригодность разведанных запасов подземных вод для целей питьевого водоснабжения.

На практике основными источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются поверхностные водные объекты, которыми обеспечивается порядка 55–60 % объемов потребления. Однако не исключено, что отечественное водное хозяйство вскоре будет использовать в качестве источников питьевого водоснабжения преимущественно подземные водные объекты. Учитывая, что подземные горизонты испытывают нарастающее антропогенное воздействие от соединений азота, от нефтепродуктов, тяжелых металлов, фенолов, сульфатов, хлоридов, требуется принимать дополнительные меры по защите подземных вод от загрязнений.

Сброс сточных и дренажных вод

Легальные определения дренажных и сточных вод содержатся в подп. 13 и 19 ст. 1 ВК РФ. Сточные воды понимаются как воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории. Фактически в этих словах заключено разделение до некоторой степени загрязненных стоков на концентрированные и рассеянные. В свою очередь, дренажные воды – это (избыточные природные) воды, отвод которых в водные объекты осуществляется дренажными сооружениями. К сожалению, приведенные определения не отличаются полнотой и точностью.

Как отмечает профессор С.А. Боголюбов, под сточными водами в научной и справочной литературе понимаются также воды:

отводимые после использования в производственном процессе и не используемые в дальнейшем в том же производстве (ИСО 6107/1-1986, п. 1.2.1);

атмосферные осадки, отводимые канализационной сетью и сбрасываемые в водный объект, свойства которых были ухудшены в результате человеческой деятельности;

удаляемые с судов в соответствии с Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78) (СТ СЭВ 3543-82, п. 16);

отводимые после использования в бытовой и производственной деятельности человека (ГОСТ 17.1.1.01–77, п. 29)[133]133
  Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Постатейный комментарий к Водному кодексу Российской Федерации: Журнальный вариант/ Законодательство и экономика. – 2007. – № 5. – С. 82, 83.


[Закрыть].

Дренажем считается устройство для сбора и отвода в другие места подземных вод (ГОСТ 19 185-73, п. 12). Дренажные воды, это воды, поступившие в осушительную сеть в результате осушения земель (ГОСТ 26 967-86, п. 72). Синонимом этого выражения служит дренажный сток, образующийся при осушении земель (ГОСТ 26 967-86, п. 70)[134]134
  См.: Стандартные термины в водном хозяйстве: Справочник. – М.: МПР России, 1999.


[Закрыть].

Полномочные органы могут ограничить, приостановить или запретить сброс в водные объекты сточных вод и (или) дренажных вод по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами.

Согласно ст. 44 ВК РФ, запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, которые: содержат природные лечебные ресурсы; отнесены к особо охраняемым водным объектам.

Запрещается сброс сточных вод и (или) отвод дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах:

зон, поясов санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.

Запрет отвода в охраняемые воды дренажных вод можно считать профилактической мерой, ибо некоторые недобросовестные лица используют дренажные стоки для сброса в них своих отходов.

В остальных случаях сброс сточных и дренажных вод может производиться на основании решений полномочных органов о предоставлении водных объектов в пользование, как следует из ст. 11 ВК РФ.

В целом по России наблюдается позитивная тенденция к существенному сокращению сбросов загрязненных сточных вод. За 5–7 лет удалось уменьшить объемы сброса загрязненных сточных вод на 40 % по сравнению с объемами начала 90-х гг. XX в. Однако для экологического триумфа пока нет оснований: 40 % поверхностных и 17 % подземных источников водоснабжения не отвечают санитарным правилам и нормам, так как они загрязнены неочищенными или плохо очищенными сточными водами. Эти обстоятельства вызывают справедливое беспокойство российского руководства, что отмечал в ходе президентских выборов 2008 г. ныне действующий Президент Российской Федерации Д.А. Медведев[135]135
  http://www.kandidat2008.ru/main.php?ar3=600&ID=422704


[Закрыть].

В 2006 г. только 12 % от общего объема сточных вод были признаны нормативно очищенными[136]136
  Кузнецов И. Водные проблемы России // Экология и жизнь. – 2008. – № 5. – С. 24–27.


[Закрыть]. Некоторые видные гидрологи и специалисты в области водного хозяйства сетуют на недостижимость ряда завышенных (по их мнению) требований по очистке сбрасываемых вод. Эта позиция приведена в Открытом письме Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, руководящим органам партии «Единая Россия», общественным организациям. Открытое письмо подписали 13 ученых: А.И. Владимиров, А.О. Глико, В.И. Данилов-Данильян, Н.С. Касимов, М.П. Кирпичников, В.А. Колесников, В.В. Лунин, В.И. Осипов, B.C. Петросян, Ю.А. Рахманин, В.А. Румянцев, М.Г. Хубларян, А.Ю. Цивадзе. По их мнению, норматив на сброс предписывает сбрасывать более чистую воду, чем та, которая была изъята при ее заборе из источника. Поскольку «фоновые» показатели воды не учитываются, от хозяйствующего субъекта требуют оплачивать те загрязнения водной среды, которые он сам не допускал. В итоге, как заключают эти специалисты, негибкая система экологического нормирования накладывает неоправданно высокие требования на водопользователей.

Авторы Открытого письма предлагают определять негативное воздействие сбросов на водный объект за вычетом фоновых концентраций загрязняющих веществ в источнике. Соответственно должны быть скорректированы платежи за сброс загрязнений в водные объекты. Такого результата можно добиться с помощью поэтапного изменения действующих нормативов. При этом следует учитывать реальные возможности загрязнителей по нейтрализации своих стоков.

Этот последний подход применяется в государствах Европейского союза и США. В указанных государствах нормирование сбросов сточных вод увязывается с технологическими достижениями, доступными для предприятий-водопользователей. Гибкая система платежей за сбросы не обязывает водопользователей платить за фоновые характеристики водного объекта. Система нормирования в США и Европе продумана под постепенное, но реально исполнимое ужесточение нормативов очистки стоков.

Приведенная выше общественная инициатива во многом совпадает с намерением российского руководства реформировать нормирование в области использования и охраны водных ресурсов[137]137
  Российская газета (тематический выпуск). – 2008. – № 145. – C. А21.


[Закрыть].

Гидротехническое строительство и мелиорация

В старину на Руси первыми гидротехническими сооружениями были оборонительные рвы вокруг крепостей. Первыми сооружениями, существенно меняющими режим рек, были водяные мельницы. Известны случаи споров между владельцами водяных мельниц, расположенных на одной реке. В некоторых случаях устройство мельниц вело к затоплению (чужих) прибрежных лугов, к невозможности использовать прежние броды. При осушении болот в Полесье в последней четверти XIX в. мелиораторы столкнулись с тем, что подпертые мельничными плотинами речки «не принимали» дренажного стока с осушаемых земель. Все эти примеры показывают, что устройство мельничных или всяких иных плотин на малых и не малых реках не может и не должно происходить в стихийном порядке.

В Российской империи развитие рыночных отношений дало новый импульс строительству прудов, проведению каналов (нередко шлюзованных) и возведению водохранилищ, сыгравших большую роль в становлении внутреннего водного транспорта. Пруды создавались также в рамках городского и дворцового благоустройства. Во многом на базе сооружений, созданных еще в старой России, в Европейской части СССР было приступлено к созданию единой глубоководной системы, снижающей стоимость и затраты времени при работе водного транспорта; одновременно эта система имела и некоторое военное значение. Осуществлялись также грандиозные гидроэнергетические и мелиоративные проекты, которые имели как положительные, так и отрицательные последствия[138]138
  С Водой на «Вы»: Информационное издание Всероссийского конгресса работников водного хозяйства. – М.: Министерство природных ресурсов России, Водная служба, 2003.


[Закрыть].

Бурное гидроэнергетическое строительство советского периода нарушило экологический баланс. Строительство водохранилищ по Волге, Каме, Днепру, Кубани, Ангаре, Енисею привело к затоплению сотен тысяч плодородных гектаров земли, что причинило немало ущерба сельскому хозяйству. Не последнюю роль в дисбалансе играли случаи ухода под воду не очищенных от леса участков. Так было построено не одно водохранилище; это влекло за собой массовое загрязнение «новых» водоемов. В свою очередь, вырубка леса на берегу водного объекта приводила к изменению его освещенности и гибели рыбной икры.

В то же время, еще в период существования СССР, в практике гидротехнического строительства стали учитываться потери уходящей под воду земли. Заказчики и проектировщики старались избегать обширных затоплений, а также затоплений особо ценных земель.

В СССР гидротехническое строительство регулировали не только законы, но и подзаконные акты. В частности, это были совместные постановления партии и правительства, а также ведомственные решения и СНиПы Госстроя. Многие из них содержали вполне обоснованные требования о лесоочистке и лесосводке в зонах затопления водохранилищ[139]139
  Постановление Совмина СССР от 2 февраля 1976 г. № 76 «Об утверждении Положения о порядке проведения мероприятий по подготовке зон затопления водохранилищ в связи со строительством гидроэлектростанций и водохранилищ».


[Закрыть], а также осуждали как «порочную» практику отвода без достаточных оснований ценных пахотных и других сельскохозяйственных угодий, особенно орошаемых, осушенных и пойменных земель, под несельскохозяйственные нужды[140]140
  Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 16 июля 1966 г. № 465 «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур».


[Закрыть].

Тем не менее уже к концу 1965 г. 5 млн га пойм было затоплено в связи с развернутым гидростроительством. Наблюдались экологические нарушения и помимо затоплений. Зарегулированность речного стока водохранилищами, дамбами, валами привела в ряде случаев к иссушению и засолению пойменных комплексов в нижнем течении Волги, Камы, Днепра, Дона.

К этому добавились ошибки мелиораторов при осушении речных пойм. В ряде случаев их работы вызывали переосушку пойм и потерю ими прежней сельскохозяйственной ценности. К сожалению, предупреждения ряда исследователей об ошибочности одного осушения (без орошения) пойм, о необходимости сохранения влажных фрагментов пойм со старицами, болотами, озерцами, о важности сохранения лесной растительности по берегам рек не были услышаны. Сведение лесо-кустарниковой растительности, распашка пойменных лугов дополнительно привели к разрушению пойм как ландшафтно-геохимических барьеров[141]141
  См.: Там же.


[Закрыть].

В советские времена наметилась вредная традиция, по которой акватории и ложа искусственных водоемов, острова и даже накопляемые массы воды оказались в полубесхозном состоянии. Чтобы не отвечать за состояние водохранилищ, в Минэнерго СССР старались игнорировать хозяйственную связь между гидроузлом и вновь созданным водоемом; в бухгалтерском учете эта связь отсутствовала.

Настоящим бичом ряда водохранилищ было (и остается) их заиление. Противоэрозионные лесонасаждения и илофильтры из кустарников обычно передавались в ведение лесхозов, у которых не было особой обязанности заботиться о состоянии водохранилищ. Такой обязанности не было у колхозов, совхозов и других землепользователей, если противоэрозионные насаждения и сооружения на оврагах, балках передавались в их пользование.

Хозяевами многих ГТС являются сами заинтересованные водопользователи. Но значительная часть ГТС эксплуатируется и находится на балансах специализированных водохозяйственных организаций, которые обслуживают конечных водопользователей. Есть все основания, чтобы различать те и другие ГТС; однако гидрологическая наука и гидротехнические руководства такого различия не проводят. Не делает различия между ГТС неодинакового хозяйственного статуса и водохозяйственная статистика, а в вместе с нею – и водное законодательство.

Всего в современной России эксплуатируется более 65 тыс. отдельных ГТС и их комплексов. Из них 36 тыс. водозаборных и сбросных сооружений, около 10 тыс. километров защитных дамб и водооградительных валов, 29 тыс. водохранилищ, прудов, накопителей жидких отходов. В государственной собственности находится пятая часть от общего количества сооружений, более половины переданы в частные руки (АО и прочие частные компании), о собственниках 8 % вообще ничего не известно.

Многие ГТС находятся в плохом техническом состоянии. Аварийность российских ГТС в 2,5 раза превышает среднемировой показатель. По материалам Рабочей группы к заседанию межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологическое безопасности 26 июля 2001 г., около 22 % ГТС требуют капитального ремонта, в целом 3 тыс. российских ГТС находятся в аварийном или пред аварийном состоянии. Эти печальные данные подтвердились во время наводнений на юге России в 2002 г.

К числу основных предпосылок высокой аварийности можно отнести дефекты при изысканиях, проектировании и строительстве, неправильная оценка гидрологической обстановки, ошибки эксплуатации. В результате страдают не только ГТС, но и береговые зоны рек и водохранилищ. Вредное воздействие вод приводит зачастую к крупномасштабным береговым деформациям[142]142
  См.: Материалы к «круглому столу», организованному Комитетом по природным ресурсам и природопользованию Госдумы РФ на тему «Закон Российской Федерации “О безопасности гидротехнических сооружений”»: организационно-экономические аспекты и формирование механизма правового обеспечения» (Москва, 14 ноября 2002 г.); Тарасов Н.М. «О состоянии и мерах по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений».


[Закрыть].

Правовое регулирование гидротехнической и мелиоративной деятельности в Российской империи, а затем в СССР не отличалось совершенством и фундаментальностью, страдало разобщенностью и эпизодичностью[143]143
  Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель». – М., ИЗиСП, 1999. – С. 3–8.


[Закрыть] (подробнее см. § 2).

Россия расположена в разных природно-климатических зонах, что обусловило многообразие видов мелиорации. В одних областях господствовало осушение, а в других – обводнение и орошение. При этом значительная часть России всегда была в зоне «рискованного земледелия».

В советский период ключевые решения в области мелиорации принимались в условиях командной системы. При этом уполномоченные государственные органы (союзные и республиканские министерства мелиорации и водного хозяйства), когда они действовали в качестве независимых ведомств, не отвечали за конечные результаты. Только в конце XX в., в условиях рыночной реформы, был разработан и принят Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее – Закон), который возложил (как это и должно быть) ответственность за сельскохозяйственную мелиорацию на органы сельского хозяйства.

Этот Закон определяет и применяет такие понятия, как мелиорация земель, мелиоративные мероприятия, мелиорируемые земли, мелиоративные системы (ст. 2 «Основные понятия»). Мелиорация земель (от латинского «улучшение») – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агромелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Сами мелиоративные системы – комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), которые обеспечивают создание оптимального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях. Мелиорированные земли – это земли, где уже проведены мелиоративные мероприятия; мелиорируемые земли – это земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий.

Согласно ст. 11–16 Закона «О мелиорации земель», мелиоративные системы и отдельно расположенные ГТС могут быть во всех формах собственности: государственной (Федерации и ее субъектов); муниципальной; частной. Частная собственность физических и юридических лиц возможна на мелиоративные системы как общего, так и индивидуального пользования. Предусматривается также вариант общей собственности двух или нескольких лиц на мелиоративные системы. Из статьи 2 Закона мы узнаем, что государственными мелиоративными системами являются те из них, которые, находясь в государственной собственности, обеспечивают межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту. К государственным относятся также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения государственного значения.

Однако, чтобы распределить ГТС между эффективными собственниками, декларативных положений о формах собственности недостаточно. В статьях Закона нет конкретного порядка распределения мелиоративных сооружений и отдельных ГТС между собственниками. Поскольку земли под ними выступают в виде «принадлежности», то не совсем ясным оказывается их правовой статус.

Исключается широко бытовавшая в прошлом практика навязывания землепользователям различных мелиоративных мероприятий. Владельцы земли могут сами проводить оросительные и осушительные работы, строить пруды и иные водоемы. Но их права ограничены определенными требованиями Закона. Статья 32 Закона «О мелиорации» содержит главное экологическое требование к проведению мелиоративных мероприятий: они не должны приводить к ухудшению состояния окружающей среды и подчиняются требованиям земельного, водного, лесного, фаунистического, горного и природоохранного законодательства.

Закон поощряет владельцев земли принимать меры по ее капитальному улучшению, но ничего говорит о том, требуется ли составлять проекты таких улучшений, а если требуется, то кто и как должен их утверждать. Очевидно, что некоторые улучшения не нуждаются в санкции властей. Например, если хозяин убирает с поля камень, вырубает захвативший пашню кустарник, то он может делать это и без санкции уполномоченного органа. Но если он проводит осушительный канал, то действие канала (как положительное, так и отрицательное) может сказаться и на соседних участках. Такие работы, как представляется, должны быть под контролем органов власти. Учитывая большое разнообразие мелиоративных мероприятий, списки их, требующие и не требующие санкции властей, необходимо разрабатывать на местах; для федерального закона эта задача неподъемна.

Согласно ст. 3 Закона «О мелиорации земель» предусмотрено приоритетное действие международных договоров, норм и общепризнанных правил в сфере улучшения земель. Однако закон не уделяет внимания трансграничным мелиоративным системам, которым могут быть посвящены межправительственные соглашения и договоры. По свидетельству специалистов, некоторые мелиоративные системы России, возникшие в советский период, имеют межгосударственное значение. Так, Палласовская оросительно-обводнительная система (Волгоградская область) питает водой аналогичную Джаныбекскую систему (Западно-Казахстанская область). Обе эти системы управляются разными организациями, находящимися в собственности двух разных государств. Технологическая взаимосвязь и правоотношения между ними основаны на выработанных в советские времена проектных решениях[144]144
  См.: Боголюбов С.А. и др. Указ. соч. – С. 39.


[Закрыть]. Нам представляется, что в условиях СНГ такие давнишние решения желательно подтвердить или при необходимости изменить.

Другой важный Федеральный закон, относящийся к водному хозяйству, от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» содержит понятие ГТС (ст. 3 «Основные понятия»). Под ними он подразумевает «плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размыва на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов». Однако приведенное перечисление соответствующих объектов не дает классификации ГТС по их назначению и вытекающему из него их правовому режиму. Закон не обозначил отличий между сооружениями, обслуживающими одного или нескольких, или даже множество пользователей.