Текст книги "Водное право России и зарубежных государств"

§ 2. Особенности права пользования морскими водами

В статье 5 ВК РФ 2006 г. указана такая разновидность поверхностных водных объектов, как моря и их отдельные части (проливы, заливы, бухты, лиманы). В этом состоит некоторое отличие положений ВК РФ 2006 г. от ВК РФ 1995 г. Тогда внутренние морские воды и территориальное море составляли отдельные виды водных объектов.

Принятая классификация водных объектов сказывается в том, что по некоторым их видам принимаются отдельные законы. Это видно, например, по Федеральному закону от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Правовой режим морских пространств отчасти определен Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»[102]102
  Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1993. – № 17. – Ст. 594.


[Закрыть]. В разделе IV приведенного Закона в интересах охраны Государственной границы России установлены правила пограничного режима. Морских границ касаются и отдельные международные акты, в частности Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 30 «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву»[103]103
  СЗ РФ. – 1997. – № 9. – Ст. 1013.


[Закрыть].

Отметим, что естественная наука изучает и так называемые переходные, полуморские акватории, отличающиеся богатством живых и неживых ресурсов. Внутренние морские воды и территориальное море с точки зрения естественной науки не выделяются как самостоятельные водные объекты. В целом она знает лишь море независимо от границ той или иной державы. В свою очередь, мировая и отечественная юриспруденция выделяют внутренние морские воды и территориальное море. К внутренним морским водам относятся воды портов, заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России. В состав внутренних морских вод входят и так называемые исторические заливы России: на Дальнем Востоке это – залив Петра Великого и Пенжинская губа. Перечень исторических заливов устанавливается Правительством Российской Федерации. (Однако некоторые державы не склонны признавать определяемые таким путем исторические заливы.) Таким образом, в состав внутренних морских вод входят наиболее хозяйственно освоенные акватории, испытывающие большую антропогенную нагрузку.

Суверенитет России распространяется на 12-мильный морской пояс, прилегающий к ее берегам, именуемый территориальным морем. Внешняя граница этой полосы совпадает с государственной границей России. Правовой режим территориального моря отличается от режима внутренних (замкнутых) морских вод некоторым ограничением суверенитета прибрежного государства. Это касается сферы судоходства и заключается в праве мирного прохода иностранных судов через территориальное море, тогда как заход во внутренние морские воды требует разрешения прибрежного государства.

Российская Федерация принадлежит к числу 130 прибрежных государств, установивших ширину территориального моря в соответствии с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву. При этом Россия принадлежит к числу тех государств, которые, руководствуясь своими интересами, выбрали максимальную ширину территориального моря. Как известно, существующее в настоящее время международное морское право устанавливает величину в 12 морских миль как допустимый максимум («потолок») ширины территориального моря[104]104
  Гуцуляк В.Н. Морское право: Учеб. пособие – М.: РосКонсультант, 2000. – С. 64–69.


[Закрыть].

Временное затопление какой-либо площади в морские приливы не служит, по мнению ряда специалистов, основанием для отнесения данных пространств к землям водного фонда[105]105
  Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. – М.: Юринформцентр, 2001. – С. 47.


[Закрыть]. С этим можно согласиться: приморские земли могут принадлежать к другим категориям. Вместе с тем нельзя считать площади прилива не входящими в состав моря как водного объекта. Кроме того, нельзя отказывать морю в праве на водоохранные и санитарные зоны, прочие специальные защитные пояса.

Дно Мирового океана расценивается естественной наукой как литосфера, имеющая свой, более бедный в деталях, чем на суше, рельеф. Наиболее простое деление дна Мирового океана таково: материковая отмель (шельф), материковый склон, ложе океана. Эти три крупные части занимают соответственно 8, 12 и 80 % площади Мирового океана. Сложность и расчлененность рельефа возрастает при росте глубин дна. Начинающийся от берега шельф является наиболее продуктивной и доступной тонкой полосою дна, своеобразной «кладовой природы». Источником полезных ископаемых является распространенный крайне неравномерно слой донных осадков; ближе к берегу он бывает гораздо толще, чем на склоне или в ложе. В ряде мест шельф богат песчано-гравийными отложениями (извлекают стройматериал), баритовыми залежами (извлекают промышленное сырье), органическими осадками, годными в качестве удобрений. Недра шельфа бывают богаты запасами нефти и газа. Но именно шельф считается наиболее уязвимым для антропогенного воздействия, так как основная часть загрязнений, вымываемых с суши, оседает именно на нем.

России как самому большому по территории государству в мире принадлежит 16 % площади шельфа Мирового океана[106]106
  Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2002. – № 5. – С. 70, 71.


[Закрыть]. В это число входит и дно территориального моря и внутренних морских вод. Согласно российскому земельному законодательству, это дно относится к землям водного фонда. Шельф может быть землей водного фонда только до государственных границ. Но государственная граница не прерывает все и всякие права прибрежного государства на его шельф.

Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. конструировали правовой институт континентального шельфа исходя из его естественно-научного понимания. Шельф может охватывать участки дна и их недр за пределами водной территории государства, поскольку он тянется вплоть до подводной окраины материка. Если подводная окраина материка находится вне границ водной территории государства, то правовой режим континентального шельфа распространяется и на более дальние (и глубокие) участки дна на расстояние до 200 миль от исходной линии, от которой ведется отсчет ширины территориальных вод. Как отмечали еще советские, затем и российские специалисты, континентальный шельф в юридическом смысле не обязательно совпадает с естественно-научным понятием, а естественнонаучное понятие континентального шельфа – с его юридическим пониманием[107]107
  Правовой режим морских прибрежных пространств / Отв. ред. А.П. Мовчан, А. Янков. – М.: Наука, 1987. – С. 142–176; Гуцуляк В.Н. Указ. соч. – С. 103–106.


[Закрыть]. Эти два понимания одного термина могут быть как уже, так и шире один другого.

Внутренние морские воды и территориальное море разграничиваются так называемой исходной линией. Исходными (базовыми) линиями принято называть прямые линии, соединяющие две смежные наиболее выступающие точки морского берега (мысы). Расстояние между мысами (за исключением пространств исторических заливов) не должно превышать 24 миль – в противном случае они не могут считаться смежными. К внутренним морским водам относятся морские воды в сторону берега от исходной линии; к территориальным водам принято относить акватории шириной 12 морских миль в противоположную от берега сторону. В то же время представление ВКРФ (ст. 8, 14,15) о внутренних морских водах и территориальном море как об отдельных видах водных объектов кажется весьма спорным. Водный объект, даже будучи искусственным образованием («Московское море» – наделе водохранилище), должен быть отличим от остальных вод ландшафтно и климатически. Явственно представляя собой обособленную экосистему, участок морской среды имеет географическое название, без которого затруднительны учет, мониторинг, нормальные правоотношения. Это справедливо для разнообразных заливов (бухт, лиманов, лагун, губ). Таковые могут быть как территориальными водами, так и внутренними морскими водами. В то же время было бы необоснованным считать эти предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. зоны (внутренних морских вод и территориального моря) такими водными объектами, которые представляют собой самостоятельные природные комплексы.

Действующий до сих пор ГОСТ 12.1.1.02–77 «Охрана природы. Гидросфера. Классификация водных объектов» предлагает совершенно другую градацию морских вод. Таблица 1 разделяет тип водных объектов «море» на следующие виды: окраинное, внутреннее, средиземное, межостровное. Согласно Таблице 13, море может быть как приливного, так и неприливного вида (море считается приливным, если величина прилива превышает 10 см.). Согласно Таблице 14 и исходя из площади, объема, максимальной глубины, моря делятся на очень большие, большие, средние, малые. Данная классификация применяется для морей как для единых водных объектов, так и для их обособленных водных частей: проливов, заливов, бухт. В Водном кодексе приведенное в ГОСТе деление морей не используется.

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» предусмотрел условную линию отсчета территориальных вод. Согласно ст. 4, она может проходить по-разному: по линии максимального отлива, по наиболее удаленной в сторону моря гряде островов, рифов, скал, по прямой поперек устья впадающей реки, по естественному входу в залив или пролив. Эти признаки увязываются со ст. 1 названного Закона, закрепляющей цепь заливов, бухт, губ, лиманов за внутренними морскими водами. Отнесение акваторий к внутренним морским водам в ст. 1 Закона не представляется удачным: в начале говорится о заливах, затем о бухтах, губах, лиманах, являющихся на самом деле разновидностью заливов. Непонятно, почему замалчивается отдельный вид заливов – эстуарии рек.

Ни кодексы, ни законы, ни ГОСТЫ не устанавливают критериев для разграничения внутренних морских и внутренних не морских (континентальных) вод[108]108
  Комментарий к Водному кодексу РФ / Отв. ред. С.А. Боголюбов. – М.: Юстицинформ, 1997. – С. 45, 46.


[Закрыть]. Этот вопрос актуален при правовом регулировании режима промежуточных биопродуктивных зон (эстуарии, лиманы, лагуны). Неясно, как подходить к правовому режиму подводной и приводной площади, скрывающей полезные ископаемые лагунных отложений (гипс, уголь, известняк; рапа лиманов и т. д.). Встает вопрос, является названная площадь принадлежностью внутренних морских или внутренних континентальных вод. Подводная и приводная земельная площадь вполне может быть землей водного фонда, но возможны и другие варианты. Например, невостребованное приморье может попасть в состав земель запаса. Этот вопрос может разрешить только закон.

Российская Федерация – крупнейшая морская держава, с наиболее протяженными в мире и зачастую слабозаселенными морскими берегами. На побережье нашей страны проживает 10 % населения, там расположены города Мурманск, Владивосток, Санкт-Петербург и некоторые другие. В сравнении с густонаселенным Европейским сообществом, это не так уж много. Территорию России омывают более десятка морей, а общая площадь территориального моря – свыше 6 млн кв. км[109]109
  Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения: Стенограмма парламентских слушаний от 21 марта 2002 г. – С. 5.


[Закрыть]. Качество морской акватории колеблется от «чистого» до «чрезвычайно грязного» состояния. Экологическая ситуация в устьевом взморье (губы, лиманы, эстуарии) характеризуется водными органами как очень острая, острая, умеренно острая. 90 % загрязняющих веществ выносится сегодня в море речным стоком[110]110
  Там же. – С. 8.


[Закрыть]. В открытом море вредные вещества «разбавляются», но это не означает самоочищения морской среды, не исключается и опасность вторичного загрязнения[111]111
  Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2001. – № 6. – С. 33.


[Закрыть].

Как отмечал еще Т. Хейердал, к морям относятся как к свалкам для отходов, которые не решаются сбросить в другие места[112]112
  Хейердал Т. Уязвимое море. – М.: Гидрометеоиздат, 1973. – С. 11.


[Закрыть]. При этом возникает резонный вопрос: что было сделано для пресечения или хотя бы уменьшения основных видов загрязнений, в частности наиболее объемных загрязнений морской среды, привносимых речным стоком?

В СССР государство относилось к экологической ценности морской среды как к чему-то второстепенному; нередко ею жертвовали ради достижения плановых хозяйственных целей. Такая практика была характерна не только для СССР, но и для довольно благополучной Великобритании, где правительство долгое время допускало сбросы неочищенных вод приморских городов, надеясь на «разбавление» грязного стока[113]113
  Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 1999. – № 8. – С. 60.


[Закрыть]. Однако, если в Соединенном королевстве все-таки стремились при неутешительных результатах лабораторных анализов сохранить хотя бы эстетику ландшафта, то в СССР этим пренебрегали.

В отличие от Великобритании, в СССР – а теперь и в России, приморские территории были и остаются в ведении Министерства обороны или пограничной службы. Жесткое администрирование ограничивало доступ гражданских лиц, ведомств, предприятий к приморью. Благодаря этому оказались относительно нетронутыми сотни тысяч километров береговой линии на севере России.

Предусмотренные водным законодательством водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы служат некоторой защитой прибрежных акваторий. Согласно ст. 65 ВК РФ, ширина названных зон и полос отсчитывается от береговой линии. В принципе такая же схема охраны вод должна действовать и для морских акваторий.

Если проекты водоохранных и санитарных зон континентальных вод должны исходить из поперечного профиля речной долины или озерной ванны, то соответствующие зоны у морских вод должны устанавливаться исходя из поперечного сечения морского побережья. Морфологически морской берег довольно сложен, что должно быть учтено при введении соответствующих правовых режимов, в частности при дифференциации зон на полосы (прибрежную защитную и т. д.). Во-первых, существует коренной берег, возвышающийся над прибрежной равниной. Во-вторых, в результате естественной абразии (т. е. волнового разрушения, дословно «соскабливания») возникает отвесный или ступенчатый береговой уступ (клиф), у основания которого образуется волноприбойная ниша. В-третьих, близ воды и под водой из коренного материала складывается терраса (бенч), покрытая песком или каменной осыпью[114]114
  Географический энциклопедический словарь / Под ред. А.Ф. Трешникова. – М.: Советская энциклопедия, 1988. – С. 7, 27, 138.


[Закрыть]. Во многих местах береговая линия имеет тенденцию к отступлению под влиянием волн.

Под тем или иным названием охраняемые полосы, зоны, ленты на берегу моря существуют в разных странах Европы. В частности, они практикуются во всех странах Балтийского бассейна: в Дании и Латвии они имеют ширину 300 м, в Германии – 200 м, в Швеции – 200–300, а местами 100 м, в Эстонии – 100 м, а на ее морских островах —200 м[115]115
  Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – 2000. – № 2. – С. 76.


[Закрыть]. Эти цифры выглядят довольно трафаретно и не кажутся всегда соответствующими поперечному профилю береговой зоны.

Морские водные объекты могут находиться только в публичных формах собственности. Согласно ст. 36 ВКРФ, в собственности Федерации находятся не только территориальные воды, но и внутренние морские воды. Последнее можно оспаривать, так как пояс внутренних морских вод включают в себя многие относительно обособленные водоемы. Эти водоемы, безусловно, сфера интересов субъектов Федерации, которые, впрочем, не имеют должных полномочий относительно указанных акваторий. Для сравнения: в США ближние мили от берега принадлежат приморским штатам. Таким образом, вопрос о собственности на внутренние морские воды является дискуссионным. Характерно, что в свое время Закон Краснодарского края от 8 августа 1995 г. № 13-K3 «Об Особом порядке землепользования в Краснодарском крае» предусмотрел собственность края на площади ГТС, морских портов, на земли и акватории курортных и прочих лечебно-оздоровительных местностей местного значения, а также на лиманы, имеющие связь с Азовским морем (ст. 4 Закона)[116]116
  СПС «КонсультанПлюс».


[Закрыть]. В современной науке лиманы обычно считаются одним из видов морских заливов, но существуют также приморские озера лиманного происхождения (по-гречески «лиман» и есть «озеро».)

Экологически многообразные (от полярной пустыни и тундры Таймыра до лесов Хасана или полупустынь Дагестана) морские берега принадлежат к различным категориям земель. Согласно ЗК РФ 2001 г., законам «Об особо охраняемых территориях» 1995 г., «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» 1995 г. морской берег может быть включен в земли водного фонда, придан особо охраняемой территории, придан поселению или отнесен к сельскохозяйственным угодьям. Береговая зона может быть в составе округов санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Согласно Федеральному закону «О Государственной границе Российской Федерации» на морской берег может распространяться приграничный режим. На северном морском побережье громадные территории находятся в ведении органов обороны. При наличии федеральной собственности на эти территории субъекты Федерации и муниципалитеты не вправе принимать важные решения по береговым землям.

§ 3. На периферии правового регулирования: ледники, снежники, воды горных областей

Ледники и снежники

Российская Федерация имеет обширную территорию с суровыми климатическими условиями, где гидроресурсы находятся зачастую в твердом агрегатном состоянии. Ледники и снежники – уникальная кладовая пресной воды, которой, однако, уделено мало внимания в российском законодательстве. К сожалению, они находятся на периферии правового регулирования. По ним нет отдельного федерального закона, а в ВК РФ 1995 г. они упоминались лишь в нескольких статьях. В статье 13 этого Кодекса ледники определялись как движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежник – неподвижное естественное скопление снега и льда, сохраняющееся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части. В статье 9 ВК РФ 1995 г. ледники и снежники считались поверхностными водными объектами, подлежащими отображению в водном кадастре. Только занесение в водный кадастр означало своего рода «официальное оформление» водного объекта. Исходя из легального определения рассматриваемых водных объектов, таковыми не могут быть признаны айсберги, подземные ледовые поля в зонах вечной мерзлоты, сезонный снежный и ледяной покров.

Согласно ст. 101 ВК 1995 г. было запрещено загрязнение ледников и снежников нефтепродуктами, ядохимикатами, другими вредными веществами. Не допускалось также засорение ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами. Забор льда из ледников и снежников не мог производиться в количестве, приводящем к истощению этих водных объектов.

В ВК РФ 2006 г. определений ледника и снежника не содержится. Они лишь упоминаются в классификации поверхностных водных объектов (ст. 5), и также по случаю запрета несанкционированного сброса на них сточных вод, засорения вредными веществами. Забор (изъятие) льда не должен оказывать негативное воздействие на состояние водных объектов и приводить к истощению вод (ст. 58).

Земли под ледниками могут быть землями водного и лесного фондов, входить в памятники природы и национальные парки. Земельный кодекс 1991 г. прямо относил земли ледников к землям водного фонда. Земельный кодекс 2001 г. делает это косвенно, говоря о землях водных объектов вообще.

Ледники – явления планетарного масштаба: во всех реках Земли содержится 1,2 тыс. куб. км, а во всех ледниках – 24 тыс. куб. км пресной воды. В отличие от снега на равнинах горные ледники тают долго и интенсивно, сохраняя речные русла наполненными водой даже в сухой сезон. Значимость ледников можно показать на примере Швейцарии. В этой малой стране благодаря обильным ледниковым ресурсам начинаются Рона, Рейн, Дунай, а само государство знаменито многими крупными и глубокими озерами, происходящими от ледников (международные Женевское, Боденское, Лугано, Лаго-Маджоре, внутригосударственные Цюрихское и Невшательское). Однако в настоящее время проявилась «хрупкость» этих столпов природы. В Альпийских горах Швейцарии с 1850 г. растаяло не меньше 100 ледников. Знаменитый по всей Европе альпийский горный массив Монблан (граница Франции, Италии, Швейцарии), по последним данным, постепенно «понижается», а его ледник «сползает» вниз. Это подтверждает представление ряда ученых о «глобальном потеплении климата». Если таяние ледников будет ускоряться, то указанные реки очень скоро перестанут быть судоходными. В странах Дунайского бассейна Дунай уже теперь почти единственный судоходный путь[117]117
  Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов – М.: Юстицинформ, 1997. – С. 180; Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов: Реферативный журнал ВИНИТИ. – М., 2001. – № 8. – С. 69, 70.


[Закрыть]. Каковы же будут навигационные условия после обеднения Дунайских истоков?

О глобальном потеплении свидетельствует и поведение кавказских ледников. Недавняя трагедия в Кармадоне (где погибла съемочная группа кино) была вызвана обрушением относительно небольшого ледника; нам остается только представлять, что может сделать более крупный. Человеку следует быть с ледниками на «вы», а для этого нужна пока отсутствующая в России полноценная система мониторинга.

Гляциология (наука о льдах) выделяет три основных типа ледников:

горные, движущиеся под действием силы тяжести по горным долинам;

покровные, «растекающиеся» из центра к периферии, охватывающие равнину и низкогорье;

сползающие с суши в море шельфовые ледники, которые остаются на плаву либо оседают на дно[118]118
  Географический энциклопедический словарь / Под ред. А.Ф. Трешникова. – М.: Советская энциклопедия, 1988. – С. 158–160; Геологический словарь / Отв. ред. К.Н. Паффенгольц. – М.: Недра, 1978. – Т. 1. – С. 387, 388.


[Закрыть].

На просторах бывшего СССР в арктических и горных районах насчитывалось более 22 тыс. ледников, общая площадь которых 72 тыс. кв. км. Объем воды в них – около 2,5 тыс. куб. км[119]119
  Большая советская энциклопедия / Под ред. А.М. Прохорова. – М.: Советская энциклопедия, 1977. – Т. 24. – Ч. 2. – С. 46.


[Закрыть]. На территории Российской Федерации также имеется немало ледников, на одном российском Кавказе их насчитывается свыше 1400. Ледники «гнездятся» в локальных углублениях на склонах (карах), в корытообразных по профилю долинах (трогах), в углублениях вулканического происхождения и многих иных формах рельефа. Ледники и снежники могут возникнуть как в горах и предгорьях (Кавказ, Урал, Алтай, Саяны), таки на равнине из-за низких температур (русский Крайний Север).

Ледники имеют зоны аккумуляции (образования) и абляции (разрушения). Таяние ледников нередко приводит к образованию приледниковых озер, подпруженных моренами (т. е. грядами ледникового происхождения, сложенными различными материалами). Их ванны и сами морены представляются нам возможными землями водного фонда. Из-под ледников, из так называемых ледниковых ворот (грот или пещера на нижнем конце ледника) исходит сеть ручьев, превращающихся ниже в полноводные реки.

Особенностью ледниковых рек является «ледниковое молоко» – высокая концентрация наносов. Высокий уровень взвешенных наносов уже давно стал существенной проблемой водного хозяйства. Сравнительно недавно построенные водохранилища интенсивно заиливаются, отложения оседают по 7 м в год[120]120
  Серебрянный Л.Р., Орлов А.Б. Ледники в горах. – М.: Наука, 1985. – С. 146–148.


[Закрыть].

Окраины ледника требуют более пристального внимания юридической науки и законодательства. Там следует установить более жесткие режимы, чем для водоохранных зон рек болотного и озерного питания. Кармадонская трагедия показала необходимость выделения в опасных местах зон, которые нельзя застраивать или временно заселять. Они могут быть у подножья ледников, совпадая с водоохранными зонами верховьев рек.

Государственный водный кадастр включает в себя данные о поверхностных водных объектах: о реках, озерах, болотах, водохранилищах, прудах, каналах, а также о ледниках и снежниках. При ведении государственного водного кадастра, а теперь – и водного реестра, должны использоваться сведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении. Он предусмотрен ст. 15 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № ПЗ-ФЗ «О гидрометеорологической службе» и постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1410 «О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении». Данный фонд ведется Росгидрометом и представляет собой упорядоченную и постоянно пополняемую совокупность документированной информации в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, в частности гидрологии и океанологии[121]121
  См.: Боголюбов С.А. и др. Комментарий к Федеральному закону «О гидрометеорологической службе». – СПб.: Гидрометеоиздат, 2003. – С. 128.


[Закрыть].

Изучаемые гляциологами ледники в советский период фиксировались в ледниковом каталоге. Так именовалась серия книг, указывающая на размеры, формы, положение, водные режимы и прочие показатели ледников. Они были составлены в основном в 60-70-е гг. XX в. и состояли из 108 выпусков (по речным бассейнам и прочим показателям). При сборе данных применялись эталонные замеры, аэрофотоснимки, космические снимки[122]122
  Географический энциклопедический словарь. – С. 132.


[Закрыть]. Эта работа была завершена уже в годы существования СНГ. Всего были собраны сведения о 28 700 ледниках, имеющих свои номера.

Снежники представляют собой переходную стадию между ледниками и сезонным покровом снега и льда[123]123
  Там же. – С. 281.


[Закрыть]. Эти своеобразные водные объекты возникают в ложбинах, нишах, карах, под гребнем и бровкой террас, на склонах и их подножьях, прочих защищенных от ветра и солнца местах. Причины образования снежников заключаются в замедленности таяния сезонных покровов снега и льда, в воздействии ветра и лавин (так возникают навеянные и лавинные снежники). Ледники и снежники экологически близки и даже эволюционно связаны с друг другом. Снежники, возникающие у подножий горных склонов или близ береговых уступов, могут стать ледниками, а при деградации ледников снежники выступают как их остаток. С другой стороны, снежники отличаются от ледников меньшими размерами, отсутствием явных признаков движения и разделения на зоны убыли и прироста. Они могут быть как сезонными, так и многолетними («перелетки»), но в любом случае не являются столь долговечными, как ледники. Небольшой возраст и размеры затрудняют государственный учет снежников и площадей под ними. В пользу же учета снежников в водном реестре говорит такое обстоятельство, как важная гидрологическая роль снежников как истоков рек. В рыхлых горных породах снежники залегают в нишах, которые и следует расценивать в кадастре как земли, занятые этими водными объектами[124]124
  Малая советская энциклопедия / Ред. Б. А. Введенский. – М.: Советская энциклопедия, 1960. – Т. 8. – С. 636.


[Закрыть].

Нужно ли правовое понятие горных областей?

Ледники, снежники, ледниковые формы рельефа концентрируются в зонах высотной поясности, т. е. в горах. Исчерпывающего определения понятие «горы» или «горный район» пока нет. Европейская Хартия горных регионов 1995 г. (ст. 2) интерпретирует их как «местности, где высота, рельеф и климат создают особые условия, влияющие на повседневную человеческую деятельность». Данная общая формулировка позволяет каждой стране наполнять это понятие своим содержанием[125]125
  Баденков Ю.П., Транин A.A. Горные территории России: социально-экономические, экологические и правовые проблемы // Государство и право. – 1997.– № 12. – С. 55–61.


[Закрыть]. Как нам представляется, при таких растяжимых формулировках даже низменности, а не только предгорья, можно назвать горными районами. Однако в России нет законов или иных нормативных актов, позволяющих установить специфический статус горных областей, нет в ней и официальной горной политики. Этого нельзя сказать о ряде стран Европы (прежде всего альпийского пояса – Италия, Франция, Швейцария), где приняты и действуют специальные «горные» законы. На наш взгляд, горными районами следует считать области высотной поясности, т. е. области, где ощущается поясность растительности и животного мира с изменчивыми, контрастными, суровыми климатическими условиями. Для этих областей характерно колебание относительных высот в пределах одного и того же района; их отличает труднодоступность и отрицательное влияние на неадаптированный организм человека.

Для гор характерна неустойчивость их почв и грунтов, а также покрывающих их снегов и льда. В горных областях повышен риск грозных стихийных явлений (землетрясения, оползни, сели, лавины, камнепады). Причиной оползней может быть некорректное поведение человека, выражающееся, например, в подрезке склонов, переуглублении русел рек[126]126
  Махорин А.А. Инженерная защита горных территорий. Сергеевские чтения: Материалы годичной сессии научного Совета РАН по проблемам геоэкологии, инженерной геологии и гидрогеологии. – М., 2001. – Вып. 3. – С. 111–114.


[Закрыть]. Одной из главных причин селей является обрушения в потоки перенасыщенных водою моренных валов, а также прорывы перемычек, подпруживающих приледниковые озера.

Как правило, у гор нет частных владельцев, отсюда «крайним» оказывается государство, которое и числится обычно собственником горных природных объектов (участков земли и леса, ледников и снежников, даже рек, озер и ручьев). Компетентные органы и организации должны проводить охранные мероприятия в целях предотвращения эрозии и достижения устойчивости растительного и почвенного покрова на склонах гор и в долинах горных рек.

В советский период крупные защитные мероприятия осуществлялись в Казахской ССР. В 1952 г. в бассейне рек Большой и Малой Алматинки для подавления очагов эрозии и предотвращения селевых потоков был введен защитный режим. На этой селеопасной территории, включающей оз. Иссык, грязекаменные потоки накрывали не только само озеро (1963, 1973 гг.); бывали случаи, когда через реку Малая Алматинка они устремлялись на город Алма-Ата.

В 1962 г. Алма-Атинский городской совет депутатов трудящихся принял постановление «О санитарно-защитном режиме русел рек, притоков, водоемов города и озера Иссык». Таким образом, законодатели распространили свое внимание на реки предгорной столицы, а также на излюбленное место отдыха жителей Алма-Аты – оз. Иссык.

Горные области в России, как и в прошлом в СССР, не выделены в особую категорию земель. В зависимости от сохранившегося растительного покрова они могут считаться лесными, сельскохозяйственными (альпийские луга), землями запаса (бесплодные скалы). Горные массивы могут включаться в состав особо охраняемых территорий и объектов (на российско-грузинской границе находится целая полоса заповедников и национальных парков)[127]127
  Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. – М.: ИНФРА-М – НОРМА, 1997. – С. 25–31.


[Закрыть]. Согласно Основным положениям по выделению особых защитных участков леса, утв. приказом Роскомлеса от 30 декабря 1993 г. № 348, в горных и предгорных местностях могут быть противоэрозионные и иные особо ценные леса, которые являются участками лесного фонда, и, по логике, под ними должны быть земли лесного фонда[128]128
  Законодательство и экономика. – 1994. – № 3–4. – С. 156–160.


[Закрыть]. Основные положения предусматривают следующие особо защитные участки (полосы) леса, имеющие отношение к горным массивам: шириной в 200 м – вдоль верхней границы леса; шириной в 50—100 м – вдоль бровок обрывов, осыпей и оползней, а также на карстовой площади или вокруг карстовых образований; шириной в 100–200 м – вдоль постоянных русел снежных лавин и селевых потоков, а так же вдоль гребней и линий водоразделов. В качестве защитных выделяются также леса на крутых горных склонах и каменистых россыпях.

Водные системы гор и предгорий состоят из многих элементов: источники, водопады, ручьи, реки, озера и даже болота.

Предгорье — пониженная окраинная часть горных стран, систем и хребтов, образующая переход к ближайшей равнине[129]129
  Географический энциклопедический словарь. – С. 242.


[Закрыть]. Рельеф этой зоны обычно низкогорно-холмистый с «лестницами», «прогибами» (в форме цепи впадин), бедлендами[130]130
  Бедленд (букв, «плохая земля» – англ.) – резко и сложно расчлененный низкогорный рельеф, состоящий из запутанной сети ветвящихся узких водоразделов, трудно пригодный или вообще непригодный для земледелия.


[Закрыть], встречаются предгорные ледники и озера.

Хотя горные районы дают начало потокам, из которых рождаются реки, зачисление самих гор в категорию земель водного фонда весьма проблематично и спорно. Однако выделение земель водного фонда в предгорьях будет не лишним. Именно там располагаются многие сооружения и искусственные водоемы, защищающие нижележащие земли и постройки от селей и иного вредного воздействия вод. Особенно важное защитное значение имеют водохранилища, располагающиеся на реках при их выходе с гор на равнину. К землям водного фонда следовало бы причислить также участки, на которых предполагается создание новых элементов водного хозяйства: плотин, каналов, дамб, защитных насаждений и др.