Текст книги "Комплексное правовое регулирование"

При рассмотрении вопроса комплексности в праве и законодательстве среди ученых не существует единства мнений по вопросу определения оснований (критериев) деления права на отрасли. В советский период отрицание существования комплексных отраслей права строилась на критериях формирования основной отрасли права.

Так, отмечалось, что существование комплексных отраслей в праве усиливает несоответствие отраслевого признака построения системы права отраслевому принципу построения системы законодательства, поскольку структура законодательства, в отличие от структуры права, содержит комплексные образования разного уровня.

Вместе с тем в настоящее время, обращаясь к теме критериев, выделяют как традиционные критерии деления права, а также другие основания, в том числе цель, принципы права, функции права, правовая традиция, интерес и т. д.

Кроме того, в рамках рассмотрения вопроса о критериях нет единогласной позиции по вопросу о предметной принадлежности отрасли права. Так, например, на основе сочетания структурного и функционального подходов принято выделять следующие варианты соотношения отраслей права и отраслей законодательства:

1) отрасль права получает выражение в соответствующей отрасли законодательства (уголовное право и уголовное законодательство);

2) часть норм отрасли права выражена в одной или нескольких отраслях законодательства, соответствующих данной отрасли права, другая часть – в одной или нескольких комплексных отраслях (например, нормы регулирующие отношения, составляющие предметы гражданского и административного права, содержатся в гражданском законодательстве и законодательстве о государственном управлении, но в тоже время земельное, банковское законодательство состоят из норм как гражданского, так и административного права);

3) отрасль законодательства состоит из комплексных правовых институтов, либо в систематизированном виде содержит сложный комплексный институт (например, отрасли хозяйственного, экологического, земельного, банковского законодательства и др.)[72]72
  Теория государства и права: учеб. /А.С. Пиголкин, А.Н. Гловистикова, Ю.А. Дмитриев; под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Высшее образование: Юрайт-Издат, 2009. – С. 480.


[Закрыть].

При всем кажущемся многообразии мнений суть расхождений во взглядах ученых по главному вопросу можно систематизировать следующим образом:

1) отрасль права является составной частью основной отрасли права (например, предпринимательское право является составной частью гражданского права) и рассматривается в качестве отрасли законодательства или самостоятельной учебной дисциплины;

2) отрасль права представляет собой самостоятельную комплексную отрасль права;

3) комплексную отрасль можно представить и как область законодательства;

4) смешивание понятий «комплексная отрасль права» и «комплексная отрасль законодательства» приводит к необоснованной подмене одного понятия другим, а также служат основанием для утверждений, что следует отождествлять право и законодательство, что границы между этими явлениями размыты. В этой связи, возможно, говорить о сближении права и законодательства, но все-таки целесообразно различать отрасли, которые соответствуют системе права и системе законодательства.

Отрасль законодательства, регулируя определенные сферы государственной, экономической, социальной жизни, выделяется по предмету правового регулирования. Предмет отрасли законодательства не является столь однородным, как у отрасли права, и может включать весьма различные отношения. В силу этого отрасль законодательства не столь однородна, как отрасль права. Поэтому в одних случаях отмечается, что отрасль законодательства полностью соответствует отрасли права (например, гражданское, трудовое, семейное законодательство), в других случаях отрасль законодательства не имеет определенной отрасли права (например, медицинское законодательство, строительное, информационное, таможенное, муниципальное, инвестиционное и т. д.).

Некоторые авторы считают, что для выделения «нетрадиционных отраслей» объективных оснований не существует, поскольку внутри данных отраслей логика предмета правового регулирования не работает[73]73
  Честнов, И.Л. Постклассическая теория права. – С. 467.


[Закрыть].

Система законодательства выражается в наличии определенных отраслей и подотраслей. Вместе с тем такое обособление невозможно, немыслимо, если оно не отражает определенных особенностей в содержании правового регулирования. Для законодателя структура права выступает как своего рода объективная закономерность[74]74
  Алексеев, С.С. Структура советского права – М.: Юрид. литературара, 1975. – С. 61.


[Закрыть]. Так, например, систематизация представляет собой деятельность по приведению нормативных актов в упорядоченную систему, что по своей природе это имеет объективный характер, так как представляет собой внутреннюю закономерность права[75]75
  Проблемы общей теории права и государства: учеб. для вузов / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. – М.: Норма, 2002. – С. 347–348.


[Закрыть]. Поэтому систематизация комплексных отраслей законодательства отражает процессы, происходящие в праве, в частности связанные с появлением новых правоотношений, связанных с комплексными отраслями права. При систематизации нормативно-правового массива, необходимо учитывать не только внутригосударственные, но и международно-правовые аспекты, поскольку имеются тенденции обусловленные сближением законодательства, гармонизацией законодательств, принятием модельных нормативных актов, а также унификацией законодательства.

Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511, является единственным официальным источником классификации российского законодательства. В основных своих параметрах он соответствует структуре базовых законов – Гражданского кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, Трудового кодекса РФ и Кодекса Российской Федерции об административных правонарушениях. Построение классификатора по предметному признаку позволяет, с одной стороны, представить все отрасли права, с другой – комплексные массивы законодательства. Предметный классификатор обеспечивает универсальный охват всего массива законодательства. Реализация идеи о том, что в основу систематического собрания должна быть положена структура классификатора правовых актов, позволяет унифицировать приемы, способы классификации и систематизации законодательства, обеспечить оперативность в подборе правовой информации, помочь правильному учету и распределению нормативного материала по разделам сборника[76]76
  Абрамова, А.И., Рахманииа, Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства // Журнал российского права. – 2003. – № 7. – С. 64.


[Закрыть].

Многие ученые предлагают кодифицировать новые отрасли (подотрасли) законодательства. Например, формой основополагающего нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере энергетики мог бы стать энергетический кодекс[77]77
  Лахно, П.Г. Энергия, энергетика и право // Энергетическое право. – 2006. – № 1.


[Закрыть]. Также вносятся предложения о систематизации аграрного законодательства в виде аграрного кодекса. В последнее время ученые говорят о необходимости разработки экологического кодекса. Аналогичные потребности систематизации назрели во многих отраслях законодательства, например, по поводу принятия кодекса о недрах и недропользовании, миграционного, торгового, образовательного, пенсионного, медицинского, лицензионного, социального кодексов и др.

Предполагается, что принятие таких кодексов позволит унифицировать понятийно-терминологический аппарат, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, адаптировать решения Конституционного Суда РФ, определить структуру распределения полномочий государственных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствующей сфере, сократить объем подзаконных актов.

Вместе с тем имеются критические взгляды по поводу принятия таких кодексов, поскольку предполагается, что они не станут решающим этапом законодательного обеспечения развития соответствующей сферы и могут привести к нагромождению в системе законодательства, ведут к дублированию одних и тех же положений, коллизии между нормами различных законодательных актов, конкуренции юридических норм, поэтому требуются новые способы структурирования.

Представляется, что система законодательства, наличие кодифицированных актов обусловлено объективными связями внутри системы права. Развитие и совершенствование системы права ведет к появлению новых отраслей, подотраслей, институтов, субинститутов и норм, что служит предпосылкой изменения системы законодательства, создания новых кодифицированных актов, обладающих самостоятельной структурой.

Система права, формируясь под влиянием деятельности законодателя, вместе с тем носит объективный и несколько автономный от воли законодателя характер. Система законодательства – детище законодателя, хотя, безусловно, также имеет социальную обусловленность. Сами сторонники комплексных отраслей в законодательстве рассматривают комплексные акты не как механическое соединение, конгломерат разнородных норм, а способ существования разноотраслевых объединений норм, но придерживаются позиции, что каждая отрасль права представлена соответствующей отраслью законодательства, но не каждая отрасль законодательства непременно является формой отрасли права (в том числе комплексной)[78]78
  Мицкевич, А.В. Соотношение системы советского права и системы советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. – 1967. – Вып. 11. – С. 5.


[Закрыть].

Возникает и другой вопрос: разве социальная значимость определенных общественных отношений не является объективным основанием для формулирования соответствующих норм в системе права, соответствующей отрасли права?

Так, В.Ф. Яковлев писал, что отраслевое и комплексное законодательство в равной мере объективно предопределены. Комплексное законодательство имеет объективные основания, поскольку вызывается к жизни общественными потребностями, а также имеет не меньшее значение в регулировании отношений, чем отраслевое законодательство. Более того, если объективной основой отраслей права служат относительно обособленные групп однородных отношений, то комплексные отрасли воплощают объективно обусловленные функциональные связи между отраслями права[79]79
  Яковлев, В.Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основа системы законодательства // Правоведение. – 1975. – № 1. – С. 18–19.


[Закрыть].

Как известно, в целях объяснения процесса формирования комплексного законодательства учеными были исследованы социальные факторы[80]80
  Законодательная социология / отв. ред. В.П. Казимирчук, С.В. Поленина. – М.: Формула права, 2010. – С. 47–63.


[Закрыть]. Выявляя факторы, обусловливающие формирование новых отраслей права, мы обнаруживаем, что самый фундаментальный слой правовых норм формируется на уровне, который отслеживает изменения в социальных основаниях новой системы, в частности, в недрах социального организма, появление новых сфер жизни общества, нуждающихся в правовом регулировании. Далее эти общие правовые потребности, которые уже сложились в обществе, государство надлежащим образом оформляет. В связи с этим социальные потребности обусловливают деятельность управомоченных органов государства по изданию, изменению и отмене нормативно-правовых актов в единстве с их содержанием.

Таким образом, в современных дискуссиях о путях развития комплексного правового регулирования мы обычно имеем дело лишь с заключительным звеном осмысления комплексных отраслей, хотя необходимо учитывать предпосылки, влияющие на формирование комплексных образований в рамках первоначальной стадии правотворчества, который касается процесса правообразования. Поэтому представляется необходимым расширить рамки исследования, тем более, что становится очевидной роль комплексных отраслей в системе права.

§ 2. Предмет и метод правового регулирования

Как известно, не один десяток лет потребовался для того, чтобы российские теоретики права смогли сформировать основополагающие начала, призванные осуществить методологически корректное разделение советского, а теперь уже российского права на отрасли.

Проблематика предмета и метода правового регулирования сформировалась в отечественном правоведении, прежде всего, на основе поиска критериев деления права на отрасли. Обсуждению подвергся и элементный состав системы права, правовые институты и отрасли права, в том числе комплексные отрасли права.

В то время большая часть ученых-правоведов придерживалась точки зрения, согласно которой деление права на отрасли следует производить по «предметному признаку»[81]81
  Аржанов, М.А. О принципах построения системы советского социалистического права // Советское государство и право. – 1939. – № 3. – С. 26–35; Кечекьян, С.Ф. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. – 1946. – № 2. – С. 41–50.


[Закрыть]. И лишь некоторые авторы считали, что одного критерия «предмет» недостаточно, и при построении системы права нужно также использовать дополнительный критерий «метод» (С.Н. Братусь, С.Ф. Кечекьян, Я.Ф. Миколенко)[82]82
  Братусь, С.Н. О предмете советского гражданского права // Советское государство и право. – 1940. – № 1. – С. 38.


[Закрыть].

В дальнейшем при делении права на отрасли ученые пришли к выводу, что необходимо использовать оба критерия – не только предмет, но и метод правового регулирования. Л.С. Галесник, С.С. Алексеев, М.Д. Шаргородский, О.С. Иоффе, И.В. Павлов полагали, что система права есть объективно существующее деление норм, наличие которого устанавливается анализом предмета и метода правового регулирования[83]83
  Шаргородский, М.Д., Иоффе, О.С. О системе советского права // Советское государство и право. – 1957. – № 6. – С. 101–110.


[Закрыть].

Для предлагаемой нами в настоящем исследовании концептуальной модели соотношения системы права и системы законодательства небезынтересными являются предложения, высказанные в связи с тем, что предмет и метод правового регулирования оказались явно недостаточными для того, чтобы в полной мере обозначить, выявить специфику каждой отрасли права. В дополнение к методу правового регулирования были предложены следующие критерии деления системы права на отрасли: цель и принципы регулирования, функции права, механизм действия права и др. Представляется, что отрасль права формируется под воздействием множества факторов: функций, принципов, целей, задач, источников и др., а не только предмета и метода правового регулирования.

Также предлагалось выделять отрасли на основании особенностей деления нормы права на гипотезу, диспозицию и санкцию, что позволяло производить выделение в советском праве отдельных отраслей с учетом разнообразных факторов политического, экономического, исторического и даже географического характера. Эти отрасли В.Ф. Мещера называл «комплексными» и относил к ним трудовое, семейное, финансовое, колхозное, воздушное, земельное право и т. д.[84]84
  Мешера, В.Ф. О делении советского права на отрасли // Советское государство и право. – 1957. – № 3. – С. 93–99.


[Закрыть]

Скептические настроения выразились в кардинальном пересмотре подхода к пониманию системы права как таковой. Одна группа ученых (В.Д. Сорокин, В.В. Лаптев, В.П.Шахматов, В.К. Мамут, В.А. Ржевский) предлагала отказаться от метода правового регулирования как основания деления права на отрасли[85]85
  Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. – 1982. – № 6. – С. 91; № 8. – С. 51.


[Закрыть]. Другая группа (В.Г. Беляев, В.Н. Кудрявцев, Т.Е. Абова) полагала, что не следует искать в отраслях права ни специфический предмет, ни метод, а надлежит обратить внимание на иные признаки[86]86
  Там же. 1982. – № 6. – С. 97, 99; № 8 – С. 51, 60.


[Закрыть]. Третья группа (Ц.А. Ямпольская, И.А. Тончук, Р.З. Лившиц) считала, что отраслей как таковых в праве нет, вследствие чего следует отказаться от попыток разрешения проблем системы права и отраслей права и перейти к рассмотрению отраслей законодательства[87]87
  Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. – 1982. – № 6. – С. 97, 99; № 8 – С. 56–57; Лившиц, Р.З. Отрасль права – отрасль законодательства // Советское государство и право. – 1984. – № 2. – С. 47.


[Закрыть]. В.Н. Коржанским было выражено сомнение относительно способности предмета и метода правового регулирования служить универсальной основой при конструировании отраслей права. Он предложил использовать в качестве критериев такого деления свойства, особенности определенных правовых норм – их содержание, принадлежность к конкретным институтам, видам правовой ответственности[88]88
  Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. – 1982. – № 8. – С. 51.


[Закрыть].

Также отмечалось, что в связи с неоднородностью различных отраслей права расширилось число элементов в структуре метода, в частности появились отрасли с полиэлементными методами правового регулирования. Так, наряду с отраслями, которым свойственен единый метод правового регулирования соответствующих групп отношений (гражданского, административного), возникли отрасли, например хозяйственное, земельное и др., которые получили название многоуровневых образований структуры права.

Не менее важным положением, сыгравшим роль отправной точки для будущих теоретических исследований, следует считать вывод

0 дуалистической модели взаимосвязи системы права и системы законодательства. Утверждалось, что система законодательства является «логической системой», создаваемой в ходе систематизации законодательства по различным признакам, совпадающим не только с признаками отраслей права, но и с признаками комплексных массивов, создаваемых лишь для удобства пользования законами[89]89
  Иоффе, О.С. Вопросы теории права / О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский. – М.: Юрид. литература, 1961. – С. 351.


[Закрыть].

Вместе с тем сторонники данной позиции отмечали, что комплексные отрасли занимают свое место в законодательной системе, находясь в определенном соотношении с другими отраслями законодательства. Наличие комплексных правовых актов выводили из факторов субъективного порядка, в частности, указывалось на связь структуры права с системой законодательства, в которой принято учитывать субъективный характер последнего. Законодатель при решении правотворческих задач руководствуется в ряде случаев не только логикой права, но и иными потребностями – социально-политическими, чисто классификационными соображениями, законодательными традициями, рекомендациями научных учреждений и др.[90]90
  Алексеев, С.С. Структура советского права. – С. 65.


[Закрыть]

Представляется, что «многофакторная модель» формирования отраслей права повлияла на возникновение ошибочного, на наш взгляд, подхода к взаимосвязи системы права и комплексных образований. Так, Ю.К. Толстой утверждал, что комплексные отрасли лишены предметного единства; по составу они складываются из норм основных отраслей права; в них используется ряд методов регулирования основных отраслей; они занимают не самостоятельное, а условное – в зависимости от целей систематизации – место в системе права[91]91
  Толстой, Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. – 1957. – № 1. – С. 42–55.


[Закрыть].

Содержательная критика такого подхода с позиций различения и соотношения права и закона начинается в советской юридической науке лишь в 1970-е гг., когда право стало толковаться не как система нормативных предписаний государственной власти, а как факт социальной жизни. Этот вывод был в значительной мере обусловлен потребностями социальной практики, которые не могли получить надлежащее удовлетворение рамках позитивистского типа правопонимания.

Вместе с тем следует отметить, что комплексная трактовка права в советский период практически не осуществлялась, поскольку считалось, что все отрасли законодательства, как и все отрасли права, образованы по одним критериям, находятся в одной плоскости. Исключение составляют работы В.К. Райхера[92]92
  Райхер, В.К. О системе права // Правоведение. – 1975. – № 3. – С. 60–70; Алексеев, С.С. Об отраслях права // Советское государство и право. – 1972. – № 3. – С. 14–15.


[Закрыть], С.С. Алексеева[93]93
  Алексеев, С.С. Структура советского права. – С. 29.


[Закрыть], И.Л. Брауде[94]94
  Брауде, И.Л. Некоторые вопросы системы советского права // Ученые записки ВИЮН. – М., 1955. – Вып 4. – С. 3—27.


[Закрыть], М.К. Юкова[95]95
  Юков, М.К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство // Проблемы совершенствования Гражданского процессуального кодекса РСФСР. – Свердловск, 1965. – С. 91–97.


[Закрыть], которые указывали на существование разных структурных уровней в праве и на необходимость отказа от одноплоскостного подхода к нему как малоплодотворного, не позволяющего познать право во всех его проявлениях.

В работах авторов советского периода отмечается, что если исходить из того, что комплексные образования являются вторичными, наслаивающимися на главную структуру, выражающую строение права, то положение об удвоении структуры ничуть не противоречит ее объективному характеру. Большинство комплексных отраслей формируется в связи с необходимостью специализированного регулирования определенной группы отношений на основе и в рамках существующих отраслевых юридических режимов[96]96
  Алексеев, С.С. Структура советского права. – С. 193.


[Закрыть].

В силу многоуровневого характера системы права и закономерностей ее развития в ней сложилась своя иерархия отраслей. Так, С.С. Алексеев выделял в системе права три группы отраслей: профилирующие, другие основные и вторичные комплексные образования, именуемые комплексными отраслями права[97]97
  Алексеев, С.С. Общая теория права. В 2 т. Т. I. – С. 253.


[Закрыть].

Вместе с тем в советской юридической литературе анализ предмета правового регулирования проводился исключительно как научного феномена. В настоящее время предмет правового регулирования рассматривается как объективный критерий деления права на отрасли и институты. В отраслевой юридической литературе проблема предмета и метода правового регулирования исследуется в каждом случае, когда ставится задача обоснования существования отраслей права, в том числе комплексных.

Современный толковый словарь русского языка определяет «предмет» как всякое конкретное материальное явление. Каждая отрасль права имеет свой объект и предмет регулирования, которые тесно связаны, но полностью не совпадают. Предмет правового регулирования приобрел правовое значение и нашел закрепление в текстах таких нормативных правовых актов, как Гражданский кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др. Предмет правового регулирования отвечает на вопрос, какие именно отношения между субъектами регулируются тем или иным структурным элементом системы права.

Понятие объекта отрасли права шире, оно охватывает все общественные отношения, которые регулируются правом и вследствие этого становятся правовыми отношениями. Все отрасли права направлены на регулирование общего объекта взаимосвязанной совокупности общественных отношений, образующих общую область правового регулирования.

В качестве предмета правового регулирования выступают общественные отношения. С.С. Алексеев под предметом правового регулирования понимает разнообразные общественные отношения, на которые воздействует право[98]98
  Алексеев, С.С. Право: азбука – теория – философия: опыт комплексного исследования. – М.: Статут, 1999. – С. 338.


[Закрыть]. В.Д. Сорокин разделяет все общественные отношения на два вида: отношения социально-нравственной среды и отношения социально-правовой среды. Разнообразные по своему содержанию, отношения социально-правовой среды образуют единый предмет правового регулирования[99]99
  Сорокин, В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. – 2000. – № 4. – С. 37–38.


[Закрыть]. М.В. Долгополова характеризует предмет правового регулирования как отношения по созданию условий для воплощения в жизнь правовых предписаний, содержащихся в применяемых государством нормативных правовых актах, и отношения, в которых «срабатывают» сформировавшиеся в обществе нормы права – правовые конфликты[100]100
  Долгополова, M.B. О предмете правового регулирования // История государства и права. – 2009. – № 14. – С. 45.


[Закрыть]. М.И. Байтин определяет предмет регулирования как определенную сторону, часть широкой однородной сферы (области) единого общего поля правового регулирования, круг общественных отношений, регулируемых данным нормативным образованием[101]101
  Байтин, М.И. Сущность права. – 2-е изд., доп. – М.: ООО ИД «Право и государство», 2005. – С. 285.


[Закрыть].

В структуру предмета правового регулирования традиционно включают следующие элементы: субъекты, объекты регулируемых общественных отношений, социальные факты, способствующие возникновению соответствующих отношений, практическую деятельность[102]102
  Аржанов, М.А. О принципах построения системы советского социалистического права. – С. 27–28.


[Закрыть]. В.Н. Протасов полагает, что объектом правового регулирования выступает социальная сфера, которую составляют три компонента: люди, общественные отношения, поведение людей[103]103
  Протасов, В.Н. Что и как регулирует право. – С. 8–9.


[Закрыть].

Для признания отрасли права в системе права необходимо, чтобы она обладала единым предметом и методом правового регулирования. Нормы, составляющие отрасль права, должны быть взаимосвязаны, представлять одну систему, нечто целое. В свою очередь в теории права комплексная отрасль характеризуется рядом признаков. Например, ученые отмечают, что каждая основная отрасль права обладает предметным единством. У комплексной же отрасли предмет не един, а разнороден[104]104
  Там же.


[Закрыть].

Представляется, что положение о том, что каждая отрасль права имеет свой предмет и метод правового регулирования, распространяется и на комплексные отрасли права. Однако, в отличие от других отраслей права, большая часть из которых сформировалась намного раньше, комплексные отрасли ставят перед исследователями ряд непростых задач, и, в частности, задачу выявления специфики своего предмета и метода правового регулирования.

Неразработанность категорий «предмет» и «метод» правового регулирования комплексных отраслей права обусловлена следующими причинами.

Во-первых, комплексные отрасли права до сих пор находятся в стадии становления и развития, что затрудняет возможность анализа их предмета и метода правового регулирования. Например, таможенное право одни ученые относят к подотрасли административного права, другие рассматривают как отрасль законодательства, третьи считают, что это самостоятельная комплексная отрасль права. Во-вторых, отсутствует единый общетеоретический подход к критериям деления права на отрасли, а также существует проблема критериев дифференцирования права на отрасли, которая до сих пор вызывает к жизни споры и разногласия, а то и принципиально новые концепции, весьма далекие от традиционной[105]105
  Толстой, Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства. – С. 44–45.


[Закрыть].

Таким образом, вопрос о предмете комплексной отрасли является дискуссионным, достаточно сложным и, можно сказать, менее всего разработанным в современной юридической литературе.

В сложившейся ситуации при определении комплексной отрасли права предлагается исходить из сугубо функционального назначения, в частности, социальной значимости и необходимости регулирования определенного вида общественных отношений, которые выступают основанием для формулирования соответствующих норм права. В комплексном правовом регулировании достигается цель единовременной регламентации отношений, сгруппированных на базе их общей социальной направленности, а не на основании принадлежности к той или иной отрасли права. Основу основ комплексного законодательного регулирования общественных отношений составляют те социальные задачи, которые поставлены перед отраслями законодательства. Они служат как бы оптическим фокусом, в котором концентрируется направленность определенных правовых норм, предписаний, институтов, законодательных актов, отрасли законодательства. Эта концентрация имеет избирательный характер: фокусируются усилия только тех правовых норм, предписаний и т. д., которые имеют прямое отношение к выполнению данной социальной задачи[106]106
  Разуваев, Н.В. Правовая система и критерии отраслевой дифференциации права // Правоведение. – 2002. – № 3. – С. 31–55.


[Закрыть].

В.А. Кирин в монографии «Законодательство о борьбе с преступностью. Отрасли и их взаимосвязь» рассматривает соотношение трех отраслей советского законодательства, специальной задачей которых является регулирование борьбы с преступностью: уголовного, уголовно-процессуального и исправительно-трудового права; и обосновывает необходимость выделения в системе советского права в качестве самостоятельных структурных подразделений комплексов отраслей законодательства по признаку единства выполняемой ими социальной задачи. Такой единый комплекс образуют указанные три отрасли[107]107
  Кирин, В.А. Законодательство о борьбе с преступностью. Отрасли и их взаимосвязь. – М.: Юридическая литература, 1978. – С. 92.


[Закрыть].

Стоит заметить: определяя структурный состав современного законодательства, ученые полагают, что система российского законодательства состоит из отраслей, подотраслей и институтов, функционально ориентированных на достижение целей и идеалов, обозначенных в ее центральной подсистеме – конституционном законодательстве[108]108
  Титова, А.А. Конституция в системе Российского законодательства (теоретико-правовой анализ): автореф. дис… канд. юрид. наук: 12.00.01. – Саратов, 2013. – С. 16.


[Закрыть].

По мнению В.К. Райхера, комплексные отрасли характеризует три условия:

1. Адекватность совокупности правовых норм определенному кругу общественных отношений;

2. Наличие известного предметного единства;

3. Достаточная обширность нормативного правового материала[109]109
  Райхер, В.К. О системе права. – С. 60–70.


[Закрыть].

Отмеченное предметное единство регулируемых комплексной отраслью права общественных отношений базируется на «известном взаимодействии и взаимопроникновении очерченных по разным признакам предметов правового регулирования». Согласно точке зрения В.К. Райхера, единство выражено в представлении о едином предмете правового регулирования комплексной отрасли под иным углом зрения, в другом аспекте (по сравнению с базовыми отраслями). По сути рассматриваемое предметное единство комплексной отрасли выступает в качестве необходимого основания для оформления в ее рамках определенной системы соответствующих межотраслевых связей.

В юридической литературе отмечается, что термин «комплексный» применительно к структурным единицам системы законодательства означает любую группировку правовых норм нескольких отраслей права, объединенных определенным целевым назначением законодательного (нормативного) регулирования. Согласно этому подходу под комплексными нормативными правовыми актами понимаются акты, составляющие определенную группу соответствующей тематической направленности. Комплексное понимание отраслей законодательства отвечает и чисто практическим целям. А.Ф. Шебанов отметил, что одной из функций отрасли законодательства является обеспечение государственных органов правовым материалом, необходимым для решения стоящих перед ними задач[110]110
  Шебанов, А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения // Правоведение. – 1976. – № 4. – С. 16.


[Закрыть]. Такое понимание комплексности актов законодательства получило распространение и в теории права. Например, С.В. Поленина говорит о возрастании удельного веса комплексных нормативных актов, содержащих нормы ряда отраслей права, комплексно регламентирующих разнообразные отношения, которые складываются в определенной отрасли народного хозяйства или в сфере управления[111]111
  Поленина, С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. —


[Закрыть].

В современном законодательстве предметный принцип формулируется как цели правового регулирования, установки общества и государства. В частности, такие цели (наиболее фундаментальные и универсальные) закрепляются в Основном законе страны и действительны для всей сферы правового регулирования, всей государственной политики. Лексическим средством выражения конституционных норм, провозглашающих универсальные цели правового регулирования, являются словосочетания: «целью (кого-либо, чего-либо) являются…», «деятельность (политика) направлена на…». В законодательстве целевой момент формулируется, выделяется в тексте посредством терминологических и иных языковых средств. Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Вместе с тем цели могут быть обобщены в законах для более или менее крупных сфер общественной жизни. «Цель как регулятор включается в сеть нормативного регулирования, где оба потока – нормативный и целевой – соединяются»[112]112
  Мальцев, Г.В. Социальные основания права. – М.: Норма, 2007. – С. 698.


[Закрыть]. Г.В. Мальцев отмечает, что закрепление целей в законе является оправданным и необходимым в тех случаях, когда предмет регулирования соответствующего законодательного акта отличается особой сложностью, многослойностью, противоречивостью, когда у законодателя имеется потребность в использовании всех доступных ему юридико-технических средств для того, чтобы вопреки возможным противодействиям и просто случайностям направить практику применения закона в нужное русло[113]113
  Там же. С. 704.


[Закрыть]. По мнению М.И. Милушина, при формировании комплексных нормативных актов определяющим является фактор целеполагания – стремление государства к достижению определенных практических результатов (удобство обозрения определенного комплекса норм, объединение норм, направленных конкретному адресату, ит. д.)[114]114
  Милушин, М.И. Проблемы формирования комплексных образований в законодательстве России: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2003. – С. 8.


[Закрыть].

В юридической литературе имеются разные точки зрения относительно предмета комплексной отрасли права. Так, М.И. Милушин при исследовании комплексных отраслей в законодательстве отмечает специфику предмета таких образований. Ученый пишет, что изменение общественной жизни ведет к тому, что предмет правового регулирования все более усложняется, углубляется, дифференцируется. В современной России право все чаще регулирует сложные комплексы общественных отношений. Расширяются масштабы влияния права на экономические, демографические, миграционные процессы, научно-технические программы. В управленческой плоскости предмет правового регулирования рассматривается как система следующих элементов: социальные ситуации; комплексы (крупные стройки, целевые программы); социальные процессы[115]115
  Исаков, В.Б. Юридические факты в советском праве – М., 1984. – С. 45.


[Закрыть].

Можно, конечно, спорить с подобным подходом, но вполне очевидно, что предмет правового регулирования есть многоуровневое, многослойное, полифункциональное явление[116]116
  Милушин, М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации. – С. 15–16.


[Закрыть].

Для правовой науки России на современном этапе характерно выделение среди многочисленных и разнообразных объектов правового регулирования лишь небольшой части относительно обособленных и простых отношений, регулирование которых можно целиком осуществить с помощью одной или нескольких обособленных правовых норм. Гораздо чаще в качестве объекта правового регулирования выступают не отдельные отношения, а целые комплексы многообразных и разнородных общественных отношений, тесно связанных между собой и в силу этого оказывающих взаимное воздействие друг на друга. В последнем случае возникает потребность в таком правовом регулировании, которое соответствует комплексному характеру объекта правового регулирования.